從“多規(guī)合一”到空間規(guī)劃體系重構(gòu)

羅蘭

摘 要：隨著時代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，空間利用越來越重要。國家為了做好空間規(guī)劃工作，先后出臺了多份文件來進(jìn)一步深化體系改革。其中，在我國十三五規(guī)劃中已經(jīng)明確提出要建立國家空間規(guī)劃體系，推進(jìn)多規(guī)合一。這一號召不僅僅局限于某個方面，而是涉及到了很多范圍。例如，生態(tài)文明體制改革。從“多規(guī)合一”到空間規(guī)劃體系重建并不是一項簡單的工作，也并不是短時間便能結(jié)束的工作，其重構(gòu)之路仍然十分艱難，處于不斷摸索、不斷前進(jìn)的過程。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一；空間規(guī)劃體系；重構(gòu)

“多規(guī)合一”是將多項規(guī)劃進(jìn)行有效銜接，進(jìn)而實現(xiàn)完美融合。在進(jìn)行空間規(guī)劃體系重構(gòu)的過程中，一定要在大的指導(dǎo)方針的指引下，確保大目標(biāo)的穩(wěn)定不動搖。在內(nèi)容方面，“多規(guī)合一”要將社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、交通規(guī)劃、林地與耕地保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、水利規(guī)劃、文化與生態(tài)旅游資源規(guī)劃和國民經(jīng)濟(jì)做好密切聯(lián)系工作，通過邊界的開發(fā)利用，打造空間布局的優(yōu)化格局。

一、我國空間規(guī)劃體系現(xiàn)狀分析以及“多規(guī)合一”體系實踐的探索

（一）我國空間規(guī)劃體系現(xiàn)狀分析

空間規(guī)劃體系通過橫向和縱向的交縱呈現(xiàn)一個網(wǎng)絡(luò)狀。從縱向?qū)用鎭碚f，涉及到不同級別、不同層面之間的銜接，按照級別從上而下分別是國家、省、市級別層面的層層銜接。從橫向來說，城市規(guī)劃工作不是單單靠一個人或者一個部門便能完成的事情，需要政府的各個部門之間的通力合作，最終實現(xiàn)理想化結(jié)果。在合作的過程中會涉及到很多的政策規(guī)范，這些政策規(guī)范有時會帶來所謂的困惑和沖突矛盾。這也就是所說的“多規(guī)并行”問題[1]。

2014年9月，國家發(fā)改委聯(lián)合國土資源部、住建部及環(huán)境部共同發(fā)文，開展28個城市的“多規(guī)合一”試點[2]，在這些城市中“多規(guī)合一”工作的目標(biāo)主要為實現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境共同可持續(xù)發(fā)展，并以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃為手段，依據(jù)其體系架構(gòu)得分不同主要分為“兩規(guī)合一”、“三規(guī)協(xié)調(diào)”及“綜合規(guī)劃”?！皟梢?guī)合一”以上海、深圳、武漢為代表，以上3個城市以“經(jīng)規(guī)”為發(fā)展目標(biāo)，“城規(guī)”、“土規(guī)”合一作為空間規(guī)劃主體，利用規(guī)劃與土地部門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一，實現(xiàn)兩規(guī)的同步編制協(xié)調(diào)進(jìn)行，形成一張藍(lán)圖全覆蓋、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，解決了空間規(guī)劃內(nèi)容不清、多頭管理、權(quán)責(zé)不明等問題；“三規(guī)協(xié)調(diào)”以廣州為代表，其明確經(jīng)規(guī)”、“城規(guī)”、“土規(guī)”三規(guī)的管理底線，通過搭建三規(guī)協(xié)調(diào)平臺及制定統(tǒng)一執(zhí)行法則，實現(xiàn)三規(guī)編制的協(xié)調(diào)進(jìn)行，并解決了管理中存在的矛盾，“三規(guī)協(xié)調(diào)”并不是一個簡單的規(guī)劃編制，而是一項規(guī)劃協(xié)調(diào)工作，其本質(zhì)是在國家空間規(guī)劃體系現(xiàn)況下的規(guī)劃協(xié)調(diào)；“綜合規(guī)劃是對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃及其他各項規(guī)劃的整合，進(jìn)行構(gòu)成一個引領(lǐng)城市發(fā)展的綜合規(guī)劃，“綜合規(guī)劃”明確了城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間、引導(dǎo)重大設(shè)施布局、保護(hù)自然生態(tài)。以廈門市為代表，逐步推動從“多規(guī)合一”向“綜合規(guī)劃”轉(zhuǎn)變，目前實現(xiàn)了“四個一”，即一張圖、一個平臺、一張表、一套機(jī)制，一張圖以“美麗廈門發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”明確了城市發(fā)展定位、發(fā)展戰(zhàn)略、空間格局及行動策略，并規(guī)劃了生態(tài)控制路線、城市增長邊界等管控底線；一個平臺即搭建統(tǒng)一空間規(guī)劃信息管理協(xié)調(diào)平臺，實現(xiàn)各部門業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)辦理及信息共享；一張表即統(tǒng)一的建設(shè)項目協(xié)同審批表；一套機(jī)制即制定多規(guī)合一的法律保障機(jī)制，并健全配套政策法規(guī)。

（二）我國空間規(guī)劃現(xiàn)存問題分析

1、審批過程繁瑣

每一個項目在落實時需要經(jīng)過審批這是無可厚非的，但是如果審批過程太過繁瑣，會使得一些項目的時間不斷受到延遲。久而久之，這個項目的時間價值就大打折扣，很多項目就在繁瑣的審批過程中消失。

2、規(guī)劃內(nèi)容和管控空間重合

一些內(nèi)容空間的重合，使得相關(guān)工作的開展受到阻礙。在時間、空間以及可行性方面都大打折扣。

3、落實問題

在空間規(guī)劃體系大方針的指引下，相關(guān)工作必須得到落實，這樣才能最終實現(xiàn)相關(guān)目標(biāo)，政策方面的制定才有意義。

4、生態(tài)環(huán)境破壞問題

在一些土建工程的推進(jìn)環(huán)節(jié)，可能因為各種因素對于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞，使得環(huán)境受到威脅。

5、土地規(guī)劃與城市規(guī)劃銜接問題

在當(dāng)今這個時代，土地資源十分緊張，尤其是在城市用地方面。這種土地資源的緊張，必須通過有效銜接來克服。在實際項目建設(shè)環(huán)節(jié)，常常會出現(xiàn)一種很尷尬的局面，就是“有地沒項目，有項目沒地“的情況[3]。這種情況就是所說的土地規(guī)劃與城市銜接有問題的最直接的表現(xiàn)。

二、我國空間規(guī)劃體系的探索建議

（一）重建空間規(guī)劃體系

首先要在方向上進(jìn)行明確，原則上是堅持“自上試點、自下推進(jìn)“。在城市規(guī)劃規(guī)定和土地規(guī)劃政策有矛盾沖突的地方進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整修改。通過重建空間規(guī)劃體系，使得相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化、各項參數(shù)一致化，最終呈現(xiàn)出理想化的空間規(guī)劃體系。

（二）進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)的完善

在國外，尤其是歐洲等發(fā)達(dá)國家，他們的城市化進(jìn)程比我國早，所以他們的空間規(guī)劃體系對于我們來說具有一定的參考性和借鑒性。德國、日本以及新加坡，這些國家的相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)都已經(jīng)比較完善。拿日本舉例來說，他們的城市規(guī)劃與土地利用現(xiàn)狀十分緊張，但是通過制定空間規(guī)劃法案、修改土地管理法以及修改編制等方面，大大簡化了審批流程，實現(xiàn)責(zé)任和權(quán)利的明晰化[4]。

（三）配套整合機(jī)制，進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革

行政機(jī)構(gòu)改革是一項關(guān)鍵的措施。行政機(jī)構(gòu)冗雜化會使得一些項目的建設(shè)與推進(jìn)明顯表現(xiàn)出“心有余而力不足“的情況。通過政府機(jī)構(gòu)宏觀與微觀的把控，做到控制與放權(quán)的平衡化。這種平衡化需要不同級別機(jī)構(gòu)的默契配合，做好簡政放權(quán)工作。宏觀是指中央層面，高一級的政府部門要進(jìn)行宏觀控制，不要事事參與，給予下層政府機(jī)構(gòu)一定的權(quán)利與發(fā)揮的空間。

結(jié)語

從“多規(guī)合一“到空間規(guī)劃體系構(gòu)建不是一蹴而就的事情，而是需要時間來一步步推進(jìn)。目前，我國的空間規(guī)劃體系處于不斷摸索，不斷探索的過程。就目前的現(xiàn)狀來看，存在一定的問題，但是屬于正?，F(xiàn)象，相關(guān)人員要從問題看本質(zhì)，借鑒外國成功的經(jīng)驗，最終根據(jù)我國實際情況做出相關(guān)改革推進(jìn)措施。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊東峰.重構(gòu)可持續(xù)的空間規(guī)劃體系——2010年以來英國規(guī)劃創(chuàng)新與爭議[J].城市規(guī)劃，2016，（8）：91-99.

[2]呂苑鵑，王浩聰，王曉莉.多規(guī)之“底”——從市縣“多規(guī)合一”試點實踐看空間規(guī)劃體系重構(gòu)[J].國土資源，2016，（3）：26-29.

[3]李娜.“三規(guī)合一”：探索空間規(guī)劃的秩序和調(diào)控合力[J].工程建設(shè)與設(shè)計，2018，（10）：30-31.

[4]王向東，劉衛(wèi)東.中國空間規(guī)劃體系：現(xiàn)狀、問題與重構(gòu)[J].經(jīng)濟(jì)地理，2012，32（5）：7-15，29.