行政訴訟負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度之反思與展望

摘 要：2014年11月1日，《行政訴訟法》規(guī)定了行政訴訟負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，行政訴訟的“審理難”問題已然有了好轉(zhuǎn)。然而這一制度的法律依據(jù)仍然存在文字上的拘泥與缺失，似乎是一部“充滿遺憾的作品”。隨著實(shí)踐的不斷深入，負(fù)責(zé)人出庭制度的不足也愈加明顯，因此，由最高人民法院及時(shí)出臺(tái)司法解釋，并建立和完善相應(yīng)的配套制度就顯得十分必要。

關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴;現(xiàn)實(shí)困境;制度完善

引言

新《行政訴訟法》第三條第三款規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”至此，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度得以以法律的形式正式確立。

然而，透過學(xué)者的數(shù)據(jù)分析和資料匯總，不難看出我國(guó)的負(fù)責(zé)人出庭制度仍面臨許多現(xiàn)實(shí)困境：

一、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的現(xiàn)實(shí)困境

（一）制度有效性的拷問

誠(chéng)如德國(guó)法學(xué)家耶林所言：“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種實(shí)際的動(dòng)機(jī)。”

在司法改革步步推進(jìn)，訴訟案件又逐年激增的社會(huì)大背景下，負(fù)責(zé)人出庭制度最根本的立法目的應(yīng)當(dāng)在于實(shí)質(zhì)化的解決行政糾紛——《行政訴訟法》第一條明確規(guī)定了“解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民合法權(quán)益”的宗旨。然而在司法實(shí)踐中，這一制度很難被真正貫徹落實(shí)：

1.負(fù)責(zé)人窮盡方法以達(dá)到不出庭之目的

《行政訴訟法》第三條的規(guī)定本就存在例外情形，為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人拒絕出庭尋找到了法律支撐。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人會(huì)找各種各樣的理由不出庭或者是不親自出庭，由副職負(fù)責(zé)人、一般工作人員或者委托代理律師出庭應(yīng)訴。在這種情況下，“告官而不見官”的現(xiàn)象仍然較為普遍，那么出庭應(yīng)訴制度便會(huì)被架空，不僅無(wú)法真正解決行政爭(zhēng)議，更會(huì)加劇行政機(jī)關(guān)與公民之間的矛盾，極大地?fù)p害司法權(quán)威。

2.代為出庭人無(wú)法真正解決行政糾紛

行政訴訟的最終目的是要做到行政爭(zhēng)議的“案結(jié)事了”，而行政機(jī)關(guān)的副職負(fù)責(zé)人、一般工作人員或者是代理律師的出庭，并無(wú)實(shí)際處分案件的權(quán)力，換言之，除非行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人在案件事實(shí)明了的情況下予以出庭人明確的授權(quán)范圍，否則其無(wú)法代表行政機(jī)關(guān)的整體意志。被告有時(shí)很難真正了解原告起訴的真實(shí)動(dòng)機(jī)和訴求，從而難以準(zhǔn)確把握時(shí)機(jī)，適時(shí)協(xié)調(diào)，導(dǎo)致有些本可以進(jìn)行行政調(diào)解的案件錯(cuò)失了有利的調(diào)解機(jī)會(huì)。

（二）制度完善性的挑戰(zhàn)

許多地方針對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴進(jìn)行了制度性完善，逐步摸索創(chuàng)立了一套本地區(qū)內(nèi)的行政訴訟工作機(jī)制，內(nèi)容包括出庭人員、出庭要求、案件范圍、應(yīng)訴率以及不出庭責(zé)任等諸多事項(xiàng)。不可否認(rèn)的是，這些探索的確為我國(guó)行政訴訟出庭制度的發(fā)展提供了助力。然而，這些有關(guān)訴訟制度的規(guī)定，多集中于內(nèi)部的規(guī)范性文件之中。那么由此便產(chǎn)生了對(duì)于制度完善的合法性質(zhì)疑——根據(jù)我國(guó)《立法法》第八條的規(guī)定：“訴訟制度和仲裁制度只能由法律予以規(guī)定?！边@是法律保留原則的重要體現(xiàn)，亦決定著行政法與立法權(quán)的界限。如果沒有明確的法律依據(jù)，這些探索性的制度很有可能會(huì)因?yàn)檫`反上位法而無(wú)效。

由此可見，雖然《行政訴訟法》已經(jīng)明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，但是其規(guī)定顯得過于粗糙、簡(jiǎn)單，制度的完善性遭受到了挑戰(zhàn)。

此外，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度并非一個(gè)舶來(lái)品，具有相當(dāng)?shù)脑鷳B(tài)性和中國(guó)特色，缺乏域外經(jīng)驗(yàn)。其在當(dāng)下所面臨的現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情和司法體制，進(jìn)行逐步的完善。

二、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的制度完善

（一）最高人民法院及時(shí)出臺(tái)制度完善的司法解釋

考慮到規(guī)范性文件效力的有限性，筆者認(rèn)為，可以由最高人民法院出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋來(lái)解燃眉之急?！碑?dāng)下，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的法律障礙已經(jīng)掃除，而近年來(lái)，各地行政訴訟實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)以及法治政府建設(shè)的推進(jìn)，都為行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的司法解釋的出臺(tái)提供了理論和實(shí)踐的支持。尤其是最高人民法院近年來(lái)力推的“海安樣本”“江蘇經(jīng)驗(yàn)”以及“南通現(xiàn)象”等涉及行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的地方成功經(jīng)驗(yàn)，都預(yù)示著由最高人民法院出臺(tái)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度司法解釋的實(shí)踐性和技術(shù)性難題已經(jīng)得以解決。（二）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的具體制度完善

1.明確應(yīng)當(dāng)出庭的具體案件范圍

從各地的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的案件主要包括：，社會(huì)關(guān)注度高的案件和群體性或行政賠償數(shù)額巨大等具有較大社會(huì)影響的案件;同級(jí)人民政府或上級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件。而可以不出庭的案件范圍包括：因?yàn)樘厥馇闆r無(wú)法出庭的案件：如公務(wù)原因、個(gè)人原因、不可抗力等確實(shí)無(wú)法出庭的;案情相對(duì)簡(jiǎn)單的案件。《行政訴訟法》第八十二條規(guī)定了適用簡(jiǎn)易程序的幾類案件，這些案件一般事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大，行政機(jī)關(guān)的一般工作人員足以參加訴訟活動(dòng)并解決行政爭(zhēng)議。

2.明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及相關(guān)委托代理人的范圍及權(quán)限

根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用行政訴訟法若干問題解釋》第5條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括正職和副職負(fù)責(zé)人。但考慮到司法實(shí)踐中的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)以“副職領(lǐng)導(dǎo)人不能拘泥于形式上的副職”這一思路為指導(dǎo)來(lái)進(jìn)行制度完善。

至于委托代理人的范圍，首先，作為負(fù)責(zé)人不能出庭的補(bǔ)充，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)正、副職領(lǐng)導(dǎo)人，即整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子均不能出庭應(yīng)訴時(shí)，才可以委托工作人員出庭。其次，工作人員應(yīng)當(dāng)是被訴行政行為的直接負(fù)責(zé)人或者經(jīng)辦人，因?yàn)槠涫菍?duì)被訴行政行為最為了解的人員，有利于案件事實(shí)的查清。最后，在特定情況下，可以委托其他行政機(jī)關(guān)的工作人員出庭。

結(jié)語(yǔ)

從哲學(xué)的角度來(lái)看，事物的發(fā)展都必定會(huì)遭遇到瓶頸，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度作為我國(guó)司法改革穩(wěn)步推進(jìn)中的必然，也會(huì)遭遇到現(xiàn)實(shí)困境。我們應(yīng)當(dāng)在打破“官本位思想”的基礎(chǔ)之上，讓行政訴訟在監(jiān)督行政與保護(hù)私益的雙重治理任務(wù)之間尋找到一個(gè)最佳的平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)這一制度設(shè)計(jì)的目的——實(shí)質(zhì)化解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民的合法權(quán)益。

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作者簡(jiǎn)介：

張文睿（1998年8月23日），男，漢族，河北省邯鄲市人，法學(xué)學(xué)士，單位：河北大學(xué)政法學(xué)院法學(xué)專業(yè)，研究方向：法學(xué)。