房地產(chǎn)稅的加減法

陳建奇

房地產(chǎn)稅既是完善中國財稅體制的重要內(nèi)容，也是促進房地產(chǎn)健康發(fā)展的重要舉措。今年3月8日十三屆全國人大第二次會議提出，落實好房地產(chǎn)稅法等重大立法調(diào)研、起草，確保如期完成。房地產(chǎn)稅立法工作已經(jīng)提上議事日程。

社會不僅重視房地產(chǎn)稅的時間表，更關心可能產(chǎn)生的內(nèi)在影響，房地產(chǎn)稅立法工作越來越備受關注。然而，近年來房地產(chǎn)稅進行了哪些準備工作？房地產(chǎn)稅制度究竟怎么看？房地產(chǎn)稅制度設計應考慮哪些內(nèi)容？這些都有待于進一步闡釋。

房地產(chǎn)稅立法進展

房地產(chǎn)稅從廣義上說包括與房地產(chǎn)相關的各種稅收，如果從這個角度講，那么1986年10月1日實施的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，預示房地產(chǎn)稅的重要開端，但當時征收對象僅僅局限于經(jīng)營性用房等，并沒有包括機關團體及個人自用的房產(chǎn)，覆蓋面小及影響低是當時開征房產(chǎn)稅的重要特點。

然而，隨著房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展，在缺乏房地產(chǎn)稅調(diào)控工具的情況下，以限購、限貸等行政手段為主體的調(diào)控模式的局限性日益突出，對巨大存量房產(chǎn)的稅收制度設計越來越迫切，在此背景下，參考國際通行做法推行房地產(chǎn)稅的呼聲越來越高。

廣義的房地產(chǎn)稅牽涉面廣、影響頗為復雜，中國出臺房地產(chǎn)稅非常謹慎，近年來主要是在上海及重慶進行了試點。2011年1月，上海開展對部分個人住房征收房地產(chǎn)稅試點，適用稅率暫定為0.6%。征收對象為本市居民二套房及非本市居民新購房。家庭人均住房建筑面積少于60平方米的，給予免稅。2011年1月，重慶啟動房地產(chǎn)稅改革試點，征收對象為個人擁有的獨棟商品住宅、個人新購的高檔住房，以及在重慶市同時無戶籍、無企業(yè)、無工作的個人新購的二套房，稅率在0.5%-1.2%。房地產(chǎn)稅的上海模式及重慶模式近年來在不斷創(chuàng)新，但地方試點如何推動全國房地產(chǎn)稅的制度設計，社會尚未形成一致的共識。

雖然近年來尤其是金融危機以后房地產(chǎn)稅的問題越發(fā)受到重視，但從國家層面納入議事日程的可以追溯到2014年的《政府工作報告》，當時提出推動消費稅、資源稅改革，做好房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護稅立法相關工作。2018年3月4日，十三屆全國人大一次會議發(fā)言人在答記者問時表示，房地產(chǎn)稅立法由全國人大常委會預算工作委員會和財政部牽頭組織起草，目前正在加快進行起草完善法律草案、重要問題的論證、內(nèi)部征求意見等方面的工作，爭取早日完成提請常委會初次審議的準備工作。

2018年3月5日，《政府工作報告》中明確提出，健全地方稅體系，穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法。中國政府對于房地產(chǎn)稅立法工作的部署預示相關工作已經(jīng)進入新的階段，社會對房地產(chǎn)稅的出臺預期日益增強。

房地產(chǎn)稅立法工作的推進自從去年以來明顯提速，2018年3月11日，全國人大常委會工作報告中提出，2018年將繼續(xù)加強立法工作，落實稅收法定原則，研究制定房地產(chǎn)稅法。2018年4月27日，全國人大常委會公布2018年立法工作計劃，房地產(chǎn)稅法被列入預備審議項目。2018年9月7日，全國人大常委會立法工作會議召開，房地產(chǎn)稅法被列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，并且被列入一類項目，即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案，由全國人大常委會預算工委和財政部負責。2019年《政府工作報告》提出穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法。房地產(chǎn)稅立法由2018年《政府工作報告》的“穩(wěn)妥”變?yōu)椤胺€(wěn)步”，表明房地產(chǎn)稅立法相關準備工作已經(jīng)日趨成熟，即將進入實質(zhì)性的操作階段。

房地產(chǎn)稅制度應避免三重誤區(qū)

房地產(chǎn)稅賦予太多的期待，也引發(fā)社會太大的關注，這背后既有對房地產(chǎn)稅包治百病的理想推測，也有擔憂房地產(chǎn)稅引發(fā)房地產(chǎn)崩盤的悲觀預期，從這個角度看，公眾對于房地產(chǎn)稅制度設計應有更加理性客觀的理解。

理論上說，包括房地產(chǎn)稅在內(nèi)的各種房地產(chǎn)相關政策，都離不開一個重要的目標，即促進房地產(chǎn)健康發(fā)展。房地產(chǎn)稅不僅在上海及重慶等地進行試點，在很多國家尤其是發(fā)達國家已經(jīng)有著多年的實踐經(jīng)驗，為了更好地理解房地產(chǎn)稅制度，這里針對以下較為常見的三種認識誤區(qū)進行分析。

誤區(qū)一：房地產(chǎn)稅出臺會引發(fā)房價大幅下挫。房地產(chǎn)稅與其他稅收一樣，它不僅有稅基，而且有稅率。房地產(chǎn)稅究竟對房價造成多大的影響，顯然與房地產(chǎn)稅的稅基有著重要關系，也與稅率有著內(nèi)在的聯(lián)系，房地產(chǎn)稅基決定了其影響的房地產(chǎn)范圍，稅率決定了其影響的價格成本水平，房地產(chǎn)稅究竟會不會導致房價大幅下挫，最終還得看稅基及稅率。容易理解稅率十分接近于零的房地產(chǎn)稅對房地產(chǎn)產(chǎn)生的影響十分有限。

開征房地產(chǎn)稅的目標是促進房地產(chǎn)健康發(fā)展，暴漲暴跌都不是房地產(chǎn)健康發(fā)展的特征，從這個角度看，房地產(chǎn)稅應秉承因地施策、因城施策的原則，那些房價上漲壓力較大的城市可能率先開征房地產(chǎn)稅，并且適用較廣泛的稅基及較高的稅率，那些房價平穩(wěn)或者有下跌壓力的城市可能緩征房地產(chǎn)稅，并且在未來開征過程中選擇較窄的稅基及較低的稅率。因而，房地產(chǎn)稅出臺引發(fā)房價大幅下挫的觀點不僅沒有根據(jù)，而且有巨大誤導性。

誤區(qū)二：房地產(chǎn)稅因重復課征問題而不具備合法性。有些評論認為中國住房在開發(fā)商建造前就已經(jīng)繳納了土地出讓金，現(xiàn)在又要開征房地產(chǎn)稅，這屬于雙重課稅，在學理及法理上沒有依據(jù)。這種說法有一定的道理，畢竟土地出讓金最后都是由購房者承擔，客觀上與房地產(chǎn)稅并無差異。

然而，房地產(chǎn)稅本質(zhì)上屬于稅收，稅收具有強制性、無償性及固定性，開征稅收是保障國家運行的重要手段，理論上說任何國家都有稅收，而開征什么稅并不要特定的理由，不管是人類社會早期的人頭稅，還是現(xiàn)代社會的物業(yè)稅，都沒有在法理與學理上充足的理由，這是由稅收強制性等性質(zhì)所決定的。

當然，重復課征確實構成反對房地產(chǎn)稅的一個重要因素，但財稅理論告訴我們，一個國家只要不是單一稅，那么就難以避免重復課征的問題，當前世界各國尤其是大國的稅收名目繁多，很少有單一稅的例子，這既與當下復雜的經(jīng)濟社會相聯(lián)系，也與各國的制度模式有著密切的關系。因而，如果以重復課征為由否定房地產(chǎn)稅，那么理論上講其他諸多稅收也不具有合法性。

誤區(qū)三：房地產(chǎn)稅是包治百病的靈丹妙藥。有些評論認為當前房地產(chǎn)暴露出來的種種問題，根源在于沒有開征房地產(chǎn)稅，潛在的觀點是，房地產(chǎn)稅是包治百病的靈丹妙藥?？v觀世界各國的實踐經(jīng)驗，不管是美歐日等發(fā)達經(jīng)濟體，還是其他新興經(jīng)濟體，開征房地產(chǎn)稅的國家不在少數(shù)，但相關國家房地產(chǎn)市場問題并沒有得到完美的解決。

2007年房地產(chǎn)次貸危機的案例警示世人，美國房地產(chǎn)市場有其內(nèi)在的問題，表面上是房地產(chǎn)抵押品創(chuàng)新引發(fā)的金融泡沫，深層次體現(xiàn)了美國消費儲蓄等宏觀失衡所滋生的內(nèi)在問題。房地產(chǎn)稅并沒有造就美國健康的房地產(chǎn)市場，美國也沒有通過改變房地產(chǎn)稅政策應對次貸危機。第二次世界大戰(zhàn)之后日本就出臺了房地產(chǎn)稅等相關制度，但上世紀90年代日本房地產(chǎn)泡沫破裂再次警示房地產(chǎn)稅不是包治百病的靈丹妙藥。

重在做好加減法

房地產(chǎn)稅立法工作已經(jīng)進入關鍵階段，不久的將來房地產(chǎn)稅將由設想變成現(xiàn)實，因而當前房地產(chǎn)稅的研究重點不是討論要不要開征的問題，而是如何讓房地產(chǎn)稅的制度設計更加合理。房地產(chǎn)稅主要目標是讓房地產(chǎn)回歸居住屬性，避免房地產(chǎn)投資炒作影響經(jīng)濟社會穩(wěn)定。從這個角度看，房地產(chǎn)稅既應有效解決當前房地產(chǎn)發(fā)展面臨的各種復雜挑戰(zhàn)，也要避免對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生負面沖擊。要實現(xiàn)上述平衡，房地產(chǎn)稅制度設計重在從以下幾個方面做好加法與減法。

從財稅制度看，實施房地產(chǎn)稅制度所帶來的加稅效應必須與其他減稅降費的制度設計相向而行。出臺房地產(chǎn)稅相當于政府增加了一個新的稅種，對于經(jīng)濟社會將產(chǎn)生新的稅收負擔，如果不進行對沖，那么全社會的稅負將增加，減稅等供給側改革效應可能受到影響。由于房地產(chǎn)稅涉及房地產(chǎn)的持有、交易等環(huán)節(jié)的征稅，所以可以考慮在開征房地產(chǎn)稅時降低相關環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅費。2018年土地出讓金占據(jù)地方財政收入比例高達40%左右，未來可以重點考慮改革土地出讓金制度，促進地方財政收入逐步轉(zhuǎn)向更加倚重房地產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅的加法與土地出讓金的減法同步推進，促進財稅制度的結構優(yōu)化。

從房地產(chǎn)制度看，實施房地產(chǎn)稅制度所滋生對房地產(chǎn)新的約束必須與取消限貸限購等調(diào)控措施相向而行。開征房地產(chǎn)稅是世界主要國家采取的通行做法，但中國截至目前仍然沒有開征房地產(chǎn)稅，導致中國較長時期缺乏通過房地產(chǎn)稅調(diào)控房地產(chǎn)市場的手段。近年來，為了保障房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定運行，中國采取了限貸限購等非常規(guī)行政手段，這些構成了中國房地產(chǎn)區(qū)別于其他國家的額外約束。實施房地產(chǎn)稅制度之后，中國就擁有了房地產(chǎn)新的政策手段，與此同時，可以考慮同步取消限貸限購措施，消除制約房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的行政因素，房地產(chǎn)制度的增減舉措有助于構建更加健康科學的房地產(chǎn)制度體系。

從公平與效率看，實施累進房地產(chǎn)稅制有助于兼顧效率與公平。公平與效率是稅收制度設計的重要考量，單純強調(diào)效率就可能局限于單一稅的極端情形，單純強調(diào)公平可能對微觀主體的積極性產(chǎn)生遏制。房地產(chǎn)稅的制度設計要平衡公平與效率，較為科學的做法就是實施累進稅制，對首套房可以考慮不征稅，對擁有多套住房的民眾，超過居住面積標準的應實行累進稅制，這是房地產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅的國際通行做法。如果采取累進稅制，那么對于住房面積未達標的民眾來說，可以享受稅收減免等待遇，而對于那些擁有較多住房的民眾來說，必須繳納更多的稅收，通過房地產(chǎn)稅可以實現(xiàn)收入分配功能，有效遏制投資投機等行為，踐行房子是用來住的屬性，最終實現(xiàn)效率與公平的平衡。

（摘自《財經(jīng)》2019年第11期。作者為中央黨校國際戰(zhàn)略研究院教授、世界經(jīng)濟所副所長）