試論產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角下土地整治的意義

游蘊(yùn)

摘要：土地整治將農(nóng)村土地化零為整，在盤活存量土地、節(jié)約集約用地、適時(shí)補(bǔ)充耕地和提升土地產(chǎn)能方面功不可沒，是有效利用土地的重要手段，是關(guān)系我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略問題。整治土地，強(qiáng)化農(nóng)民主體地位，借助新型經(jīng)營主體，推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)?；?、集約化發(fā)展;同時(shí)積極倡導(dǎo)發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展。

一、土地整治的淵源

土地整治起源于中世紀(jì)的歐洲，而我國的土地整治研究最早開始于上個(gè)世紀(jì)80年代。我國的土地整治概念于1997年首次提出（當(dāng)時(shí)被稱為“土地整理”），2008年，黨的十七屆三中全會(huì)要求“大規(guī)模實(shí)施土地整治”，土地整治逐步納入國家層面的戰(zhàn)略布局。2009年、2010年中央一號(hào)文件高度重視土地整治，提出“大力推動(dòng)土地整治”的要求，目的就是要提高土地集約、節(jié)約利用。而國外如加拿大、德國等國家的土地整治歷史悠久，已具有完備的法律體系、整治程序及整治的政策措施[1]。在土地整治功能上，上個(gè)世紀(jì)60、70年代國外各政府紛紛把土地整治作為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的首要措施。目前，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩和人民環(huán)保意識(shí)的覺醒，土地整治的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向景觀設(shè)計(jì)和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。同時(shí)農(nóng)村整治的目標(biāo)從提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)向改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件和提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。通過土地整治，從地域系統(tǒng)整體的角度追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。

在2018年中共中央一號(hào)文《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中表示，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動(dòng)能的措施之一就是促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)戶，采取有針對(duì)性的措施，把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道[2]。但如何提升小農(nóng)競(jìng)爭(zhēng)力，把小農(nóng)納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展軌道，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，是擺在我們面前的歷史任務(wù)，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重大課題。土地整治作為整合零碎的土地、提高土地質(zhì)量的措施之一，是解決小農(nóng)戶與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)銜接的有效途徑之一[2]。

二、土地整治在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)方面發(fā)揮的作用

隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，部分農(nóng)村人口向非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動(dòng)力減少且缺乏科學(xué)素養(yǎng)。分散型土地經(jīng)營模式在一定程度上也會(huì)阻礙農(nóng)村的生產(chǎn)效率。另外，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地生產(chǎn)的高效率、高產(chǎn)出與高質(zhì)量，農(nóng)村生產(chǎn)對(duì)科學(xué)技術(shù)的需求愈加強(qiáng)烈。同時(shí)，農(nóng)村耕地資源逐漸減少，耕地質(zhì)量逐步退化，農(nóng)村生產(chǎn)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[3]。然而中國的糧食需求與對(duì)農(nóng)業(yè)多功能需求卻持續(xù)增長。因此，大力提升以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力為核心的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平既是新時(shí)期中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，也是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求[4]。

針對(duì)新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所面臨的產(chǎn)出效率低下、資源粗放利用、環(huán)境污染嚴(yán)重、農(nóng)民增收困難等問題，土地整治通過增加耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量、配套基礎(chǔ)設(shè)施、改善交通條件、建設(shè)生態(tài)防護(hù)工程，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、經(jīng)營組織化和可持續(xù)發(fā)展，以提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平 [4] 。

（一）土地整治有利于完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施條件。

土地整治利于規(guī)整田塊，使土地適度集中連片，并在土地整治項(xiàng)目實(shí)施期間提供完善的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)配套設(shè)施，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)的資源優(yōu)勢(shì)向產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化，生產(chǎn)方向向產(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化、規(guī)?；?、專業(yè)化的作業(yè)方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)以產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為重要技術(shù)路徑的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，從而為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化與現(xiàn)代化提供資源載體，創(chuàng)新土地及其附屬資源要素的配置模式[4-5]，構(gòu)建土地適度規(guī)?；?、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、種植產(chǎn)業(yè)化、服務(wù)信息化的集約高效的生產(chǎn)空間，為助推農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)。

土地整治與農(nóng)村發(fā)展，特別是與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，是保障發(fā)展、保護(hù)耕地、集約土地、實(shí)現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)的重大戰(zhàn)略。通過實(shí)施土地綜合整治措施，按照生產(chǎn)提高的要求，根據(jù)糧油、蔬菜等不同農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)鏈的需求，從技術(shù)層面以及建設(shè)模式等方面對(duì)土地平整與集中、灌溉與排水、田間道路與農(nóng)田林網(wǎng)、土壤改良與培育、農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕作與配套、農(nóng)作物種植與管護(hù)等工程技術(shù)進(jìn)行集成，提升農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)水平和經(jīng)營效益，有效改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本[3]?？梢?，土地整治有利于改善農(nóng)民的生活條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)村當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，有效解決農(nóng)村“三農(nóng)”問題，幫助農(nóng)村地區(qū)加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的振興。

（二）土地整治有利于推進(jìn)農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國家庭承包經(jīng)營制度的先決條件確定了以小規(guī)模經(jīng)營的兼業(yè)農(nóng)戶為主體，然而農(nóng)地經(jīng)營規(guī)?！靶?、散、碎”的局面難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展需要[3]。立足中國平原、山地、丘陵等不同地域類型，因地制宜地借鑒和綜合歐美發(fā)達(dá)國家不同的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展模式，圍繞高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)[6]。而實(shí)施土地整治建設(shè)工程，通過土地整理與開發(fā)復(fù)墾，提供其他農(nóng)用地和建設(shè)用地，減少耕地占用;增加可耕地?cái)?shù)量，及時(shí)彌補(bǔ)耕地?fù)p失，合理分配和安排農(nóng)村不合理用地，優(yōu)化配置?？梢杂行Ы鉀Q農(nóng)村土地利用不合理和土地污染、退耕問題。此外，也可以解決由于不合理的利用、農(nóng)藥化肥的濫用以及土地荒廢和退耕而導(dǎo)致的農(nóng)村土地質(zhì)量下降、生態(tài)環(huán)境遭到破壞等問題，改變了傳統(tǒng)農(nóng)用地不合理利用的格局，擴(kuò)大了經(jīng)營規(guī)模，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效和增收;保障了一定的數(shù)量和質(zhì)量的耕地特別是基本農(nóng)田，確保了國家農(nóng)地資源的安全[7]。同時(shí)，經(jīng)土地整治，保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，打造綠色生態(tài)環(huán)保的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，輻射相關(guān)產(chǎn)業(yè)，激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，兼顧產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。

（三）土地整治有利于調(diào)整土地權(quán)屬關(guān)系，助力新型經(jīng)營主體的發(fā)展。

土地整治按照“全域規(guī)劃、有序推進(jìn)、分步實(shí)施、集中連片”的原則，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村土地資源、資產(chǎn)與資本的“三重性”，將農(nóng)村土地資源配置、土地資產(chǎn)收益和土地資本分配結(jié)合起來[7]，并且，通過產(chǎn)權(quán)調(diào)整與土地流轉(zhuǎn)有效對(duì)接，解放小農(nóng)戶的土地約束。同時(shí)，整合農(nóng)村務(wù)工人員的閑置用地，推動(dòng)對(duì)農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”，分離小農(nóng)戶土地的承包權(quán)和使用權(quán)，促使農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)和合理流動(dòng)，優(yōu)化資源配置，使土地資源向農(nóng)村種植大戶、農(nóng)村專業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)集中，吸引整合更優(yōu)質(zhì)資源，利于推動(dòng)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

三、結(jié)語

綜合分析國內(nèi)外研究成果，發(fā)現(xiàn)學(xué)者一方面明確了土地整治對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的促進(jìn)作用，肯定了其在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的重要意義，另一方面也指出土地整治對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的影響存在區(qū)域差異性[8]，表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)遲緩、城鎮(zhèn)化水平較低、耕地質(zhì)量較差、土地開發(fā)程度較低的區(qū)域開展土地整治更有利于在促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提高方面取得顯著效益。并且，土地整治的作用是有限的[1，4]，還需要各個(gè)要素綜合促進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

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