中國(guó)特大城市人口老齡化背景下的公共政策調(diào)整與制度創(chuàng)新

張佳妮

摘 要：本文以中國(guó)最早進(jìn)入老齡社會(huì)的特大型城市上海為例，通過(guò)全面梳理自開(kāi)埠以來(lái)上海城市人口發(fā)展的歷史脈絡(luò)，深入探討了合理人口結(jié)構(gòu)掩蓋下的城市老齡化現(xiàn)象和社會(huì)問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)反思了上海目前在解決老齡化問(wèn)題的公共政策調(diào)整和制度創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：特大型城市;人口老齡化;公共政策;制度創(chuàng)新;上海

人口老齡化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平提高和醫(yī)療衛(wèi)生改善、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、生育水平下降以及預(yù)期壽命延長(zhǎng)等因素的必然結(jié)果。人口老齡化是一種不可避免的世界性的趨勢(shì)，其所帶來(lái)的問(wèn)題，日益受到社會(huì)各方面的關(guān)注。對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)養(yǎng)老體制提出了新的挑戰(zhàn)，要求政府部門(mén)必須對(duì)現(xiàn)階段的老年社會(huì)福利管理及時(shí)做出調(diào)整。

上海作為中國(guó)最早步入老齡社會(huì)的特大型城市之一，其在老齡化進(jìn)程中面臨的問(wèn)題、遇到的困難以及尋求解決的方法等方面，具有相當(dāng)?shù)牡湫托院痛硇浴９P者認(rèn)為，老齡化是一個(gè)系統(tǒng)工程，要真正解決這一問(wèn)題，除了直接針對(duì)問(wèn)題的應(yīng)急措施之外，及時(shí)調(diào)整公共政策并在制度方面進(jìn)行創(chuàng)新是必由之路。深入研究上海老齡化問(wèn)題對(duì)解決其他城市乃至全國(guó)老齡化問(wèn)題，都具有重要的借鑒作用。

一、上海人口發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀

上海是中國(guó)城市水平最高、人口最多的城市，也是世界知名的人口特大型城市之一。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2017年上海的常住人口是2418萬(wàn)人（其中戶(hù)籍人口有1455萬(wàn)）。上海如此龐大的人口規(guī)模不是一蹴而就的，而是經(jīng)過(guò)了很長(zhǎng)時(shí)問(wèn)的積累，才發(fā)展現(xiàn)在這個(gè)數(shù)量的。因此，要想了解上海人口的現(xiàn)在，就必須回顧上海人口發(fā)展的歷程。而探討上海人口發(fā)展的歷程，首先需要明確上海的地域范圍。

上海現(xiàn)代化的城市發(fā)展是從鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始的。1843年11月17日，根據(jù)《南京條約》和《五口通商章程》的規(guī)定，上海正式開(kāi)埠。開(kāi)埠之初，上?？h屬江蘇省松江府管轄。1845年后，上海縣洋涇浜以北一帶劃為洋人居留地，后形成英租界。此后，上?？h域內(nèi)義先后設(shè)置了美、法及公共租界等。1927年，上海特別市成立以來(lái)，上?？h與上海市分離。但實(shí)際上，上海所轄區(qū)域范圍并無(wú)太大變化。1949年新中國(guó)成立以來(lái)，上海市區(qū)域調(diào)整較大。至1958年，原江蘇所屬浦東、嘉定、寶山、上海、崇明、松江、奉賢、南匯、青浦、川沙和金山等11個(gè)縣劃入上海市。至此，今上海市轄區(qū)基本確定，總面積約6400平方公里。

二、合理人口結(jié)構(gòu)掩蓋的老齡化問(wèn)題

人口結(jié)構(gòu)亦稱(chēng)“人口構(gòu)成”，是某一全國(guó)或地區(qū)一定時(shí)期內(nèi)人口的構(gòu)成狀況。其中，人口的年齡結(jié)構(gòu)是過(guò)去幾十年、甚至上百年自然增長(zhǎng)和人口遷移變動(dòng)綜合作用的結(jié)果，又是今后人口再生產(chǎn)變動(dòng)的基礎(chǔ)和起點(diǎn)。它不僅對(duì)未來(lái)人口發(fā)展的類(lèi)型、速度和趨勢(shì)有重大影響，而且對(duì)今后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將產(chǎn)生一定的作用。

上海是中國(guó)最具經(jīng)濟(jì)活力的人口特大城市，肩負(fù)著面向世界、推動(dòng)長(zhǎng)三角地區(qū)一體化和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重任，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中具有十分重要的地位和作用。2017年全球最具活力城市排行榜中，上海名列第四。強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)活力提供了眾多的工作和就業(yè)機(jī)會(huì)，也正因?yàn)槿绱耍磕甓加写罅康哪昵嗤鈦?lái)勞動(dòng)力人口涌入。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，截至2018年上海常住人口2418萬(wàn)，其中戶(hù)籍人口僅1455萬(wàn)。非戶(hù)籍人口占比高達(dá)40%。大數(shù)據(jù)顯示，高峰時(shí)期，上海人口總規(guī)模接近3000萬(wàn)，以此計(jì)算，外來(lái)人口所占比例更是高達(dá)52%。

外來(lái)人口，尤其是外來(lái)年青勞動(dòng)力人口涌入，對(duì)上海常住人口年齡結(jié)構(gòu)的影響巨大。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海15到59歲的勞動(dòng)年齡人口規(guī)模從第五次普查時(shí)的1194萬(wàn)人增加到了1757萬(wàn)人，十年間，絕對(duì)數(shù)量增加563萬(wàn)，增幅高達(dá)47%。實(shí)際上，同期上海戶(hù)籍人口年度自然增長(zhǎng)率全為負(fù)值，其中2003年自然增長(zhǎng)率僅為-3.24‰，人口實(shí)際減少4.34。五普到六普十年間，上海戶(hù)籍人口絕對(duì)數(shù)量實(shí)際減少9.55萬(wàn)。很顯然，十年間，上海常住人口，尤其是勞動(dòng)力人口增加完全來(lái)源于外來(lái)人口涌入。

圖1是根據(jù)六普數(shù)據(jù)繪制的上海人口金字塔，如果不考慮兒童因素，上海人口結(jié)構(gòu)基本上呈近乎完美的金字塔形。這表明，城市青壯人口占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，勞動(dòng)力人口充沛?？紤]到第六次人口普查距離本文的寫(xiě)作時(shí)間已經(jīng)有8年，本文寫(xiě)作時(shí)上海的勞動(dòng)人口可能比第六次人口普查時(shí)更多，人口結(jié)構(gòu)更為優(yōu)化。

但是，看似合理人口結(jié)構(gòu)背后，其實(shí)掩蓋了城市本身實(shí)際存在的人口老齡化問(wèn)題。根據(jù)1956年聯(lián)合國(guó)《人口老齡化及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果》確定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)65歲及以上老年人人口超過(guò)總?cè)丝诘?0%時(shí)，這個(gè)地區(qū)的人口就成了老齡化人口。2017年，上海統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，上海市65歲以上老年人口占全部常住人口的比例是14.3%，比聯(lián)合同的老齡化標(biāo)準(zhǔn)多出了一倍還不止。上海人口老齡化問(wèn)題很突出。無(wú)論是與其他國(guó)內(nèi)重要城市對(duì)比，北京（ lO.9%）、廣州（7.9%）、深圳（3.4%），還是與國(guó)際上其他大城市對(duì)比，紐約（ 12. 2%）、倫敦（11.1%），上海的老齡化率都非常高。如果按照戶(hù)籍人口計(jì)算，上海的老齡化問(wèn)題則更為突出。2017年，上海戶(hù)籍人口是1455.13萬(wàn)人，其中65歲以上老人達(dá)到315.06萬(wàn)人，老齡化率達(dá)到21.65%。同時(shí)，上海戶(hù)籍人口中60歲以上老人有481.61萬(wàn)人，占戶(hù)籍總?cè)丝诘谋壤秊?3.O9%。兩種計(jì)算方法得出的不同老齡化率，14.3%和21.65%，說(shuō)明了上海的老齡化問(wèn)題通過(guò)外來(lái)人口得到一定的緩解，但整體老齡化率依然很高，在戶(hù)籍人口中尤為嚴(yán)重。

三、上海人口老齡化帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題

人口老齡化除了因?yàn)槿梭w機(jī)能老化帶來(lái)的健康、醫(yī)療、養(yǎng)老等直接問(wèn)題外，還會(huì)產(chǎn)生一系列的連鎖反應(yīng)，需要在勞動(dòng)力、住房、交通以及休閑娛樂(lè)等方面認(rèn)真考量，提前布局。上海作為中國(guó)人口最多的特大型城市，老齡化過(guò)程中面臨的諸多問(wèn)題即有很多的共性，也有自己獨(dú)特的一面。

一般情況下，老齡化首當(dāng)其沖的社會(huì)問(wèn)題是青壯年勞動(dòng)力的減少，由此導(dǎo)致供應(yīng)人口增加，社會(huì)負(fù)責(zé)加重。但在上海，這一老齡化最嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題卻不并顯著。上海作為中國(guó)具有經(jīng)濟(jì)活力的特大型城市，每年有大量外來(lái)青壯勞動(dòng)力人口涌人，這在表面上極大地減緩了勞動(dòng)力短缺的壓力，但是許多與老齡化相關(guān)的其他社會(huì)問(wèn)題卻無(wú)法通過(guò)外來(lái)人口緩解。

其一，健康和醫(yī)療問(wèn)題

隨著年齡的增長(zhǎng)，人們所受的由衰老帶來(lái)的疾病會(huì)增多，對(duì)于絕大部分人來(lái)講，70歲以后的生活，基本上處于與各種身體病痛做斗爭(zhēng)的過(guò)程中。除了肉體的病痛，老年人也會(huì)面臨更多精神層面的傷痛，解決這一問(wèn)題，需要提供更多的醫(yī)療資源和服務(wù)。上海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，各層級(jí)的醫(yī)院眾多，醫(yī)療水平較高，但上海需要接納全國(guó)蜂擁而至的病人，與現(xiàn)實(shí)的需求相比，仍然缺口較大，醫(yī)療資源極其緊張。

其二，家庭和社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題

中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)以家庭養(yǎng)老為主，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是上海這種特大型城市當(dāng)中，家庭單位越來(lái)越小，家庭養(yǎng)老的職能越來(lái)越弱化，獨(dú)居老人增多，由于缺乏子女看護(hù)，發(fā)生意外身體傷害無(wú)法獲得及時(shí)有效救助的可能性增加，由此引發(fā)強(qiáng)烈的社會(huì)養(yǎng)老需求。但目前上海在專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員、敬老院、福利院以及床位等方面嚴(yán)重短缺。優(yōu)質(zhì)公立養(yǎng)老院需要排隊(duì)好幾年才能入住的情況非常普遍。全同各地青壯勞力涌入上海，但他們年老的父母卻留在家鄉(xiāng)，這產(chǎn)生了大量隱性“留守老人”缺乏照顧。

其三，其他連鎖社會(huì)問(wèn)題

長(zhǎng)期獨(dú)居會(huì)影響老人的心理狀態(tài)，令他們感到孤獨(dú)。尤其在上海這種特大城市中，鄰里之問(wèn)的交流比較少，更容易讓他們產(chǎn)生社交上的匱乏。此外，老年人不適應(yīng)充滿(mǎn)現(xiàn)代科技的生活方式，也會(huì)令他們感到與社會(huì)脫節(jié)，產(chǎn)生心理上的被拋棄感。尤其以下幾個(gè)方面問(wèn)題，尤其值得關(guān)注。

1.住房問(wèn)題

老齡化的城市人口有老齡化的住房需求，受傳統(tǒng)儒家文化影響，中國(guó)多代同堂現(xiàn)象較為突出，但在快速老齡的城市中，一世代戶(hù)增加，二世代及多世代戶(hù)減少，是必然趨勢(shì)。因此，即使在人口總量保持不變的情況下，住房的總體需求量也在不斷的增加。上海作為人口不斷涌入，住房剛需旺盛，住宅數(shù)量尤其是中心城區(qū)的住宅數(shù)量本就不足，疊加老齡化因素，供應(yīng)壓力更大。而在房?jī)r(jià)奇高的城市化進(jìn)程中，在增加房屋數(shù)量供給與平抑房?jī)r(jià)之問(wèn)做出平衡，面臨著巨大的壓力，也考驗(yàn)政府管理水平和管理能力。

2.交通問(wèn)題

老年人腿腳不便，視聽(tīng)能力下降，身體反應(yīng)及協(xié)調(diào)能力較弱，在乘坐公共交通時(shí)往往面臨較多的安全問(wèn)題。因此，在交通工具、交通設(shè)施等諸多方面的設(shè)計(jì)及使用方面，如何更能滿(mǎn)足老齡化人口的需求，保證他們的安全，提出了許多新的議題，當(dāng)然面臨諸多的挑戰(zhàn)。

3.休閑娛樂(lè)設(shè)施問(wèn)題

老齡化人口離開(kāi)了原來(lái)的工作，大部分人的生活重心往往被動(dòng)集中在休閑、娛樂(lè)和健身方面，這給城市規(guī)劃帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。實(shí)際上，真正壓力來(lái)源原有城市規(guī)劃和設(shè)施無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需求，比如老年人設(shè)施的分布與老人年的生活區(qū)域不相符、老年人文娛活動(dòng)開(kāi)展較少或設(shè)計(jì)不好的問(wèn)題，這直接影響了整個(gè)城市的日常生產(chǎn)和生活，在青壯年與老齡化人口之間產(chǎn)生矛盾和沖突。

4.公共政策調(diào)整與制度創(chuàng)新

面對(duì)人口老齡化帶來(lái)的一系列直接或間接的社會(huì)問(wèn)題，上海在公共政策方面進(jìn)行了諸多調(diào)整，采取了一系列措施，也取得了一定的成效，但是，仍然許多問(wèn)題需要面對(duì)和解決。

其一，醫(yī)療方面

上海擁有全國(guó)最優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源，不但數(shù)量龐大，而且水平極高，但仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足老齡社會(huì)的實(shí)際需求。其中原因，除了上海需要為全國(guó)危重病人提供醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)療資源嚴(yán)重不足之外，部分原因還在于醫(yī)療資源配置不合理。比如，上?，F(xiàn)在通過(guò)減免掛號(hào)費(fèi)引導(dǎo)老年常見(jiàn)病人進(jìn)入社區(qū)醫(yī)院就診，在一定程度上削減了三甲醫(yī)院的壓力。但社區(qū)醫(yī)院數(shù)量少，分布不合理，就診時(shí)問(wèn)短，醫(yī)療水平低、導(dǎo)致老齡化人口就醫(yī)不方便。未來(lái)應(yīng)該投入更多的資源在社區(qū)醫(yī)院方面，形成地段醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)院和小區(qū)門(mén)診點(diǎn)不同層級(jí)的醫(yī)療服務(wù)體系。尤其應(yīng)該盡快在目前社會(huì)醫(yī)院下，增設(shè)小區(qū)門(mén)診點(diǎn)，提供7*24小時(shí)門(mén)到門(mén)的醫(yī)療服務(wù)，真正解決最后一公里看病問(wèn)題。

除了在實(shí)質(zhì)上提高社區(qū)醫(yī)院方面的醫(yī)療和服務(wù)水平，政府也應(yīng)該合理地制定宣傳政策、令老年人和他們的家人相信社區(qū)醫(yī)院的水平、發(fā)自?xún)?nèi)心地愿意選擇到社區(qū)醫(yī)院就診。通過(guò)宣傳的方式，令公共政策更好地落地、達(dá)到預(yù)期效果。

其二，社會(huì)養(yǎng)老方面

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭規(guī)模逐漸減小，家庭養(yǎng)老職能不斷弱化。尤其是數(shù)十年嚴(yán)苛的計(jì)劃生育政策，導(dǎo)致了撫養(yǎng)人和被撫養(yǎng)人倒三角的異態(tài)人口結(jié)構(gòu)，越來(lái)越多的家庭沒(méi)有足夠的能力去全面地照料老人。許多老人被動(dòng)選擇去養(yǎng)老院，養(yǎng)老由此成為普遍存在的社會(huì)問(wèn)題。物美價(jià)廉的公立養(yǎng)老院常常供不應(yīng)求，需要私立養(yǎng)老院進(jìn)行補(bǔ)充。政府應(yīng)該適當(dāng)?shù)貙?duì)民營(yíng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，比如提供低價(jià)的土地和房屋供養(yǎng)老院的建設(shè)。但是同時(shí)，政府也應(yīng)當(dāng)形成管控機(jī)制，建立良好的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)氛圍。雖然不同的養(yǎng)老產(chǎn)品可以在定位、價(jià)格上有所區(qū)別，但還是應(yīng)該確保商家不隨意抬高市場(chǎng)價(jià)格，令優(yōu)惠政策真正落實(shí)到每一位老人的生活中，而不是成為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者謀利的捷徑。

目前情況下，社會(huì)養(yǎng)老困難重重，政府臨時(shí)性的資源和政策傾斜面臨很多挑戰(zhàn)，未來(lái)如果要真正解決這一問(wèn)題，需在制度上進(jìn)行變革，比如，在城市規(guī)劃中根據(jù)人口分布預(yù)留足夠的社會(huì)養(yǎng)老用地，在財(cái)政預(yù)算中，提支足夠的資金儲(chǔ)備等，真正把社會(huì)養(yǎng)老納入政府工作計(jì)劃和社會(huì)統(tǒng)籌之中來(lái)。

四、其他問(wèn)題

老年人已經(jīng)離開(kāi)工作崗位，生活重心幾乎全部轉(zhuǎn)移到家庭、健康及個(gè)人事務(wù)上，這容易導(dǎo)致他們的生活脫離社會(huì)和人群，產(chǎn)生寂寞感。為了提高老年人精神生活的質(zhì)量，政府應(yīng)該為老年人提供足夠的休閑娛樂(lè)的場(chǎng)所。近幾年，上海開(kāi)始有規(guī)劃地建設(shè)城市綠地、步道，適當(dāng)延長(zhǎng)公園開(kāi)放時(shí)間，建全社區(qū)老年活動(dòng)中心、舉辦老年大學(xué)，并規(guī)劃“廣場(chǎng)舞”等社交場(chǎng)地等，取得了一定的成績(jī)。但因歷史問(wèn)題，很多老舊小區(qū)還不能同時(shí)兼顧年輕人的工作、生活和作息時(shí)間，沖突與矛盾仍時(shí)有發(fā)生。

在住房質(zhì)量方面，也需要認(rèn)真做出調(diào)整，以適應(yīng)和滿(mǎn)足老齡人口的需求。上海有大量沒(méi)有電梯的老舊公房，隨著城市化的發(fā)展，大量收入水平較高的中青年人口在改善型需求的推動(dòng)下，搬遷到新式小區(qū)。老舊公房小區(qū)集居了越來(lái)越多的老齡化人口。老年人腿腳不便，上下樓梯困難。近年來(lái)，在控制經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本的情況下，部分小區(qū)開(kāi)始加裝電梯，方便了他們出行，但在協(xié)調(diào)各方利益方面面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如何更好地解決這一問(wèn)題，需要認(rèn)真研究，并給制度性的解決方案。除此之外，房屋內(nèi)部裝修改造，比如加裝安全把手，鋪裝防滑地板，削平突出地平，增加安全保障，也是一個(gè)值得深入研究和思考的系統(tǒng)工程。需要進(jìn)行前期的調(diào)研和投入。

上海城市公共交通流量潮汐現(xiàn)象特別突出，上班高峰期大量年輕人從城市外圍前往城市中心區(qū)上班，而下班高峰期人流方向相反。交通流量高峰期與低谷期差異明顯。老年人退休后，雖然沒(méi)有在早晚高峰出行的工作性要求，但是，他們的作息習(xí)慣往往又與早晚高峰通勤的年輕人流對(duì)沖。如何合理引導(dǎo)老齡人口錯(cuò)峰出行，公共交通管理部分面臨巨大考驗(yàn)。上海曾經(jīng)一段時(shí)間為老年提供免費(fèi)乘車(chē)服務(wù)，這本來(lái)是一個(gè)非常好的政策。但帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)是很多老年人在早高峰時(shí)段出行鍛煉身體或前往超市采購(gòu)，從而與上班人群爭(zhēng)搶交通資源，并由此導(dǎo)致一系列社會(huì)熱點(diǎn)事件。上海政府把免費(fèi)乘車(chē)政策改為貨幣補(bǔ)貼后，相關(guān)問(wèn)題大為改善。

五、小結(jié)

老齡化是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，其所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題眾多，包括但不限于健康、醫(yī)療、家庭、住房、交通以及休閑娛樂(lè)等。妥善處理這些問(wèn)題既是提高人民生活滿(mǎn)意度的工作，也是協(xié)調(diào)社會(huì)中不同群體需求的問(wèn)題，需要發(fā)揮公共政策和制度的作用。上海作為中國(guó)最早進(jìn)入老齡化社會(huì)的特大型城市，其所面臨的問(wèn)題有很多共性，目前解決問(wèn)題的方法也有很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得深思，尤其公共政策方面，還有很多問(wèn)題值得研究和思考。將來(lái)很多問(wèn)題，需要進(jìn)行積極的政策調(diào)整和制度創(chuàng)新。如何更好地解決上海面臨的老齡化問(wèn)題不僅體現(xiàn)尊敬老人的人文關(guān)懷，更關(guān)系到上海建設(shè)國(guó)際化大都市的進(jìn)程。同時(shí)，上海經(jīng)驗(yàn)也對(duì)全中國(guó)其他尚為面臨嚴(yán)重老齡化問(wèn)題的地方具有參考和借鑒的意義。