基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宅基地制度改革發(fā)展研究

楊建軍

摘要：隨著我國整體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們生活水平的不斷提高。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，宅基地制度是重要的支柱性制度，完善宅基地制度改革措施，對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)大有裨益。近年來，隨著試點(diǎn)工作的開展，宅基地制度改革取得很大的成效，但是仍然存在宅基地過度集約與土地資源低效利用并存、宅基地改革發(fā)展迅速與綜合配套制度落后并存、宅基地的經(jīng)濟(jì)效益凸顯與財(cái)產(chǎn)權(quán)訴求分化并存等矛盾，因此結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，提出完善宅基地制度改革的對策建議具有重要的實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；宅基地制度改革

我國近年來隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，各行業(yè)發(fā)展非常迅速的同時(shí)人們生活水平不斷提高。黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對宅基地制度改革有著重要的意義。完善宅基地制度改革，增強(qiáng)鄉(xiāng)村人民在住房方面的幸福感。強(qiáng)化農(nóng)村住宅制度的建設(shè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)一步發(fā)展，探索農(nóng)村城鄉(xiāng)住房合理融合。進(jìn)而改變農(nóng)村宅基地制度實(shí)施現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展。

1鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地制度改革的必要性

2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》）將宅基地“三權(quán)分置”改革構(gòu)想在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架中進(jìn)行原則部署，這充分地體現(xiàn)了宅基地制度改革在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要地位。（1）生態(tài)宜居需要宅基地制度改革，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中生態(tài)宜居，就是“要加強(qiáng)農(nóng)村的資源以及環(huán)境保護(hù)，使農(nóng)村的土壤重金屬污染和農(nóng)村的污染問題得到有效的治理，同時(shí)統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草保護(hù)和建設(shè)，大力改善水電氣房路通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，使農(nóng)村的人居環(huán)境進(jìn)一步改善，基本建成生態(tài)宜居的美麗村落，保護(hù)好綠水青山，恢復(fù)清新環(huán)保的田園風(fēng)光”。由此可見居住環(huán)境的改善對于實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的作用。宅基地改革實(shí)踐表明，當(dāng)前農(nóng)村居住環(huán)境差的重要原因就是農(nóng)村房屋建設(shè)的雜亂無序，缺乏規(guī)劃，布局混亂，私搭亂建現(xiàn)象層出不窮，這些嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境和正常的生活、通行。通過宅基地制度改革，對村莊進(jìn)行更加科學(xué)，更加合理的重新規(guī)劃，對宅基地的取得、流轉(zhuǎn)、抵押、退出等方面在制度層面進(jìn)行重新整合，確保其既能夠滿足居住需求，又能有效節(jié)約，從而達(dá)到生態(tài)宜居的目的。因此實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居，離不開農(nóng)村宅基地制度的改革。（2）生活富裕需要宅基地制度改革，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中生活富裕，就是“要讓農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)更加充分，收入水平得到提升，衣食無憂，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距逐漸縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，逐步達(dá)到共同富裕”。因此要增加農(nóng)民收入，就必須對農(nóng)民賴以生存的土地的價(jià)值加以重視。土地是財(cái)富之母，作為農(nóng)民根基的宅基地也不例外。眾所周知，正是由于“土地財(cái)政”的作用，城市得到了快速發(fā)展，因而未來中國農(nóng)村的發(fā)展以及農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加，也要盡快重視農(nóng)民手中的土地，利用農(nóng)民手中的宅基地資源。

2鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的宅基地制度改革

2.1基本思路

鄉(xiāng)村振興關(guān)乎我國國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代化社會(huì)的構(gòu)建。該項(xiàng)工作是長期歷史性任務(wù)，也是鄉(xiāng)村整體的大規(guī)模戰(zhàn)略。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村振興應(yīng)當(dāng)服從于農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，服務(wù)于宅基地改革根本要求。應(yīng)尊重農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際規(guī)律，適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展根本需求。對此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村宅基地制度的改革應(yīng)遵循以下幾點(diǎn)：遵循鄉(xiāng)村戰(zhàn)略基本要求。堅(jiān)持落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障農(nóng)民宅基地的所有權(quán)，適當(dāng)放寬農(nóng)村人口對宅基地的使用權(quán)限。包括：全面落實(shí)宅基地所有權(quán)，不得輕易實(shí)施國有化；要在顯示出所有權(quán)利益的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對農(nóng)村集體宅基地所有權(quán)人群的監(jiān)督與服務(wù)；要發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，對宅基地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃與管理，并強(qiáng)化所有權(quán)人群對宅基地所有功能的決策權(quán)力；強(qiáng)化農(nóng)民戶有所居的執(zhí)行力度，保障宅基地分配資格均勻，村民依法享有宅基地以及住宅建設(shè)權(quán)限。而對于促使農(nóng)民房屋使用權(quán)適當(dāng)靈活的方面，要適當(dāng)轉(zhuǎn)變村民對于宅基地使用權(quán)限的有關(guān)規(guī)定，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見的前提下，嚴(yán)禁鄉(xiāng)村宅基地建設(shè)私人大型會(huì)館，以及非正常住宅的建設(shè)。貫徹落實(shí)生態(tài)宜居目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)保證鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)人員的用地，為鄉(xiāng)村公共設(shè)施提供用地，為公益性建設(shè)預(yù)留必要用地等。宅基地的改革應(yīng)以建設(shè)最低指標(biāo)最低限額留存制度為根本，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的城市規(guī)劃模式。要以鄉(xiāng)村實(shí)際發(fā)展規(guī)律為基礎(chǔ)，符合我國基本國情。根據(jù)我國長期以來的發(fā)展規(guī)律，大國小農(nóng)的基本國情是長期存在的。

2.2有效貫徹“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興總要求

鄉(xiāng)村振興需要持續(xù)的產(chǎn)業(yè)用地和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員用地保障，需要為未來有資格獲得宅基地的人員預(yù)留必要的宅基地，需要為鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益設(shè)施建設(shè)預(yù)留必要的建設(shè)用地。宅基地改革不應(yīng)簡單地將農(nóng)村的宅基地退出、整治之后，將建設(shè)用地指標(biāo)交易給城市或發(fā)達(dá)地區(qū)，而是應(yīng)當(dāng)建立鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)最低限額留存制度。

2.3制定分層多樣化的宅基地退出策略，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活富裕

不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然資源稟賦不同，宅基地制度的改革必須要結(jié)合各地的實(shí)際情況，通過實(shí)地調(diào)研進(jìn)行研究，這樣才能夠有效掌握該地區(qū)的現(xiàn)狀，做到“對癥下藥”。同時(shí)，還要充分尊重農(nóng)戶的意愿，充分考慮農(nóng)民的生活生產(chǎn)習(xí)慣以及宅基地退出以后的生活保障問題，從而建立可持續(xù)的農(nóng)民收益機(jī)制。對于不同類型的農(nóng)村地區(qū)，要開展不同的可行性方案。首先在經(jīng)濟(jì)落后或衰退明顯的地區(qū)，不能盲目的推崇宅基地有償退出改革，而是要結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民意愿，首要發(fā)揮宅基地的服務(wù)保障功能，進(jìn)而通過不斷創(chuàng)新，激發(fā)內(nèi)生活力，可以嘗試促進(jìn)落后地區(qū)的農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)，培養(yǎng)農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的能力，探索互聯(lián)網(wǎng)+的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式，增加農(nóng)民財(cái)富，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化利用農(nóng)村的土地資源，從而創(chuàng)造出針對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)宅基地改革的經(jīng)驗(yàn)成果，并加以完善，增強(qiáng)其成果的可復(fù)制性和可推廣性，最終以點(diǎn)帶面，輻射到更廣的范圍，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民財(cái)富，有序打造具有地區(qū)特色的美麗鄉(xiāng)村；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，宅基地退出市場較為活躍的地區(qū)，要注重規(guī)范宅基地退出程序，做好規(guī)劃整理工作，以農(nóng)民權(quán)益保障和土地資源集約為原則，分類有序的推進(jìn)宅基地制度改革，做到退出有序、退出有利，循序漸進(jìn)，從而增加農(nóng)民的財(cái)富，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活富裕的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。

3結(jié)語

農(nóng)村土地制度是農(nóng)村制度體系的基礎(chǔ)與核心，其改革優(yōu)化，既是有效破解“三農(nóng)”問題的前提，也是推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重中之重。

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（作者單位：南寧市國土測繪地理信息中心）