淺析市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制的改進(jìn)對策

孔令開

摘要：市政工程是民心工程，取之于民、用之于民，作為履行政府監(jiān)管職能的工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有責(zé)任、有義務(wù)履行好監(jiān)督服務(wù)職責(zé)。本文結(jié)合市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制存在的問題，在性質(zhì)定位、法律法規(guī)、監(jiān)督手段、處罰力度等諸多方面提出改進(jìn)的對策和建議，以期探索一條具有市政工程特色的監(jiān)管之路。

關(guān)鍵詞：市政工程質(zhì)量;政府監(jiān)督;問題;機(jī)制;建議

1 市政工程質(zhì)量政府監(jiān)督職能定位及監(jiān)督方式分析

1.1 市政工程質(zhì)量政府監(jiān)督職能定位

當(dāng)前，市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)面臨著“有限手段、有限權(quán)利、無限責(zé)任”的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，存在泛化監(jiān)督責(zé)任、權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象，與其機(jī)構(gòu)性質(zhì)不清、定位不明有著密切關(guān)系，需要基于法律層面對政府監(jiān)督職能定位進(jìn)行分析。

（1）法定監(jiān)督職能。

根據(jù)國家法律法規(guī)規(guī)定，市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)受建設(shè)行政主管部門的委托，履行政府對市場的監(jiān)管職能。針對市政工程質(zhì)量現(xiàn)階段存在的市場機(jī)制調(diào)節(jié)失靈的現(xiàn)象，制定加強(qiáng)市政工程質(zhì)量管理的政策與措施，規(guī)范需要加強(qiáng)與改進(jìn)的內(nèi)容，改善與優(yōu)化市政工程質(zhì)量發(fā)展環(huán)境，維護(hù)市政工程質(zhì)量管理的市場秩序，促進(jìn)市政工程質(zhì)量持續(xù)健康發(fā)展。

（2）監(jiān)督服務(wù)職能。

工程質(zhì)量政府監(jiān)督管理是維護(hù)國家和公眾利益、提高工程質(zhì)量整體水平的需要，是增強(qiáng)參建主體質(zhì)量意識、規(guī)范質(zhì)量行為、改善質(zhì)量管理的需要，其出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)都應(yīng)著眼于為公眾和參建主體服務(wù)。工程質(zhì)量政府監(jiān)督管理的目的不是關(guān)、卡、罰，而是通過科學(xué)監(jiān)督，提供有效服務(wù)，樹立服務(wù)意識，提高監(jiān)督管理水平和能力，增強(qiáng)監(jiān)督管理效益，改善和提高參建主體的整體素質(zhì)，增強(qiáng)質(zhì)量保證的自覺性，最大程度地滿足質(zhì)量需求，有效地保證建設(shè)工程結(jié)構(gòu)安全和環(huán)境質(zhì)量。

1.2 市政工程質(zhì)量政府監(jiān)督方式分析

（1）日常監(jiān)督檢查。主要按照受監(jiān)項(xiàng)目監(jiān)督計(jì)劃，對市政工程進(jìn)行日常監(jiān)督檢查。

（2）專項(xiàng)質(zhì)量檢查及綜合性監(jiān)督執(zhí)法檢查。按照受監(jiān)項(xiàng)目質(zhì)量狀況、質(zhì)量信譽(yù)情況，根據(jù)差別化管理原則和監(jiān)管工作需要，組織對受監(jiān)項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)質(zhì)量檢查;或者按照地區(qū)、行業(yè)質(zhì)量管理目標(biāo)與工作計(jì)劃，將受監(jiān)項(xiàng)目納入綜合性監(jiān)督執(zhí)法檢查范疇等。

（3）關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)監(jiān)督查證。依據(jù)監(jiān)督計(jì)劃，對關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)驗(yàn)收的程序及組織形式進(jìn)行全程現(xiàn)場監(jiān)督檢查，對工程技術(shù)資料進(jìn)行抽查核實(shí)，對工程實(shí)體質(zhì)量進(jìn)行抽樣檢查、檢測查證等。

（4）“雙隨機(jī)、一公開”檢查。除采用常規(guī)的檢查方式外，還可采取隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員、抽查情況及查出結(jié)果及時(shí)向社會公開的方式。隨機(jī)抽取或重點(diǎn)抽取部分技術(shù)資料進(jìn)行檢查，或?qū)δ稠?xiàng)技術(shù)資料重點(diǎn)抽取其中部分參數(shù)或子項(xiàng)進(jìn)行檢查，以及隨機(jī)抽定或重點(diǎn)確定受監(jiān)項(xiàng)目的部分實(shí)體部位及檢查項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)證性檢查或抽測等。

（5）工程竣工驗(yàn)收監(jiān)督。對驗(yàn)收組織、驗(yàn)收程序和執(zhí)行工程建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)情況進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督檢查，對工程竣工資料進(jìn)行抽查核實(shí)，對工程實(shí)體質(zhì)量進(jìn)行抽樣檢查查證等。

2 市政工程質(zhì)量政府監(jiān)督機(jī)制存在的問題

2.1 市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)法律責(zé)任不明，監(jiān)管錯(cuò)位、越位

市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)利來源于基于行政法規(guī)的行政委托，按照我國有關(guān)行政法的規(guī)定，行政“授權(quán)”組織以自己的名義行使行政職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而受行政“委托”組織只能以委托機(jī)關(guān)的名義行使職權(quán)，并由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。而現(xiàn)實(shí)情況是，除了行政處罰工作之外，市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)均以自己的名義行使行政職權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，說明部分行政職權(quán)和法律責(zé)任已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移違反了有關(guān)法律規(guī)定，不符合依法管理的要求。

2.2 建設(shè)程序與相關(guān)法律法規(guī)不適應(yīng)

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》要求建設(shè)活動的開展，必須嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，而對于市政工程建設(shè)而言，嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序卻有一定的困難。如“工程項(xiàng)目”與“建設(shè)用地”的程序順序問題，涉及市政工程生產(chǎn)要素中“土地”要素的處置，是全國市政工程建設(shè)與管理共同面臨的、長期存在的一個(gè)瓶頸問題，導(dǎo)致我國市政工程出現(xiàn)大量違法違規(guī)行為。按照我國有關(guān)法律法規(guī)和基本建設(shè)程序規(guī)定，一般是先配有“建設(shè)用地”之后建設(shè)“工程項(xiàng)目”，對于點(diǎn)式布局的房屋建筑工程而言，該程序順序具有較強(qiáng)的操作性和可控性。

2.3 權(quán)威性、威懾力不足

目前市政工程質(zhì)量政府監(jiān)督的手段主要包括：采取提出口頭整改要求、下達(dá)限期整改通知單、責(zé)令局部暫停施工等行政管理措施;針對受監(jiān)項(xiàng)目情況，開展建設(shè)各方責(zé)任主體及其人員質(zhì)量信息記錄與公布工作;對存在嚴(yán)重違法違規(guī)行為的，以委托部門名義依法實(shí)施行政處罰或移交有關(guān)部門依法集中實(shí)施行政處罰等。

2.4 監(jiān)督處罰力度不夠

監(jiān)督處罰力度小，是當(dāng)前我國市政建設(shè)工程中普遍存在的問題。一部分市政工程建設(shè)，將重點(diǎn)放在了施工技術(shù)和施工進(jìn)度上，忽視了質(zhì)量監(jiān)督管理，即使發(fā)現(xiàn)一些不合理的行為，處罰力度較弱，起不到應(yīng)有的威懾效果。

3 改進(jìn)市政工程質(zhì)量政府監(jiān)督機(jī)制的建議

3.1 厘清性質(zhì)、明確定位

基于我國行政管理體制和市政工程管理體制，我國市政工程質(zhì)量監(jiān)督體系分為房屋建筑工程質(zhì)量監(jiān)督體系、市政工程質(zhì)量監(jiān)督體系及專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督體系。厘清房屋建筑工程、市政工程和專業(yè)建設(shè)工程的權(quán)屬關(guān)系，按照“誰投資、誰關(guān)心，誰受益、誰負(fù)責(zé)”的原則落實(shí)市場主體責(zé)任，符合市場經(jīng)濟(jì)要求的社會公理基點(diǎn)，更好發(fā)揮政府作用的基礎(chǔ)。

3.2 完善相關(guān)法律法規(guī)

我國先后出臺多部法規(guī)文件保障市政工程質(zhì)量，但目前關(guān)于市政工程質(zhì)量的法律法規(guī)分散在各個(gè)文件中，沒有形成完整的體系，且隨著市政工程建設(shè)的快速推進(jìn)以及施工現(xiàn)場質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)化要求的不斷提高，部分法規(guī)中的部分條款在具體操作過程中存在模糊、較難界定等問題，使得現(xiàn)行的市政工程建設(shè)普遍違反基本建設(shè)程序等相關(guān)法律法規(guī)。

3.3 創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)督手段

通過質(zhì)量監(jiān)督管理的信息化建設(shè)，運(yùn)用信息平臺和有關(guān)信息工具，進(jìn)一步規(guī)范管理，建立“企業(yè)負(fù)責(zé)、社會監(jiān)督、政府督促”的質(zhì)量安全管理機(jī)制。切實(shí)改變固有的、不適宜的監(jiān)督方式方法，建立“新常態(tài)”下的質(zhì)量安全監(jiān)督新模式，不斷提高監(jiān)督執(zhí)法檢查工作質(zhì)量和效率，努力達(dá)到促進(jìn)各方責(zé)任主體履行質(zhì)量安全管理職責(zé)的監(jiān)管目的，并逐步實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管。

3.4 加大執(zhí)法處罰力度

進(jìn)一步完善工程質(zhì)量監(jiān)督方法，加大執(zhí)法處罰力度，進(jìn)行全過程、全方位的工程質(zhì)量監(jiān)督。進(jìn)一步健全建筑市場主體信用管理制度，通過完善不良行為記錄體系和誠信管理辦法，加大建筑市場各方責(zé)任主體的不良行為記錄和公示力度，探索第三方評估和引入征信機(jī)構(gòu)共享誠信信息等方法，細(xì)化、量化日常監(jiān)督和專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，形成不良行為記錄內(nèi)容，依托監(jiān)管“大數(shù)據(jù)”，定期發(fā)布不良記錄通報(bào)，依托監(jiān)管“大數(shù)據(jù)”努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工作“標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、信息化、公開化”，并在此基礎(chǔ)上逐步建立起企業(yè)信譽(yù)檔案及紅黑榜，加大市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和威懾力。

4 結(jié)語

隨著社會的快速發(fā)展和政府監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變，不斷改進(jìn)市政工程質(zhì)量監(jiān)督模式是必然的，市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其人員應(yīng)及時(shí)掌握新情況、了解新問題、找到新途徑，主動適應(yīng)新的發(fā)展要求，為保障市政工程建設(shè)作出更大的貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]吳慧娟司長在《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》宣貫會上的講話[J].建筑監(jiān)督檢測與造價(jià)，2010（9）：5-10.

[2]郭漢丁.建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督管理研究[D].天津：天津大學(xué)，2003.

（作者身份證：130427198907095317）