新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村閑置宅基地利用的思考

摘要：《湖南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化實(shí)施綱要（2014—2020年）》提出，到2020年，全省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到58%左右，力爭(zhēng)達(dá)到全國平均水平，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到35%左右。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，要以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，著力解決過去湖南存在的常住人口城鎮(zhèn)化高于戶籍人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的問題。解決城鎮(zhèn)化用地問題，節(jié)約集約用地非常重要，目前湖南農(nóng)村宅基地面積有增無減，其中宅基地閑置是主要問題，造成大量的土地浪費(fèi)，這是新型城鎮(zhèn)化需要解決的重要問題。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;農(nóng)村閑置宅基地;盤活利用

一、湖南農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象的成因分析

隨著湖南城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，農(nóng)村人口大量進(jìn)城就業(yè)和舉家遷城現(xiàn)象成為趨勢(shì)，造成農(nóng)村大量宅基地長(zhǎng)期閑置，許多村莊成了名副其實(shí)的“空心村”。粗略估計(jì)目前湖南農(nóng)村宅基地閑置大約10%-20%，個(gè)別地方達(dá)到30%以上。

造成宅基地閑置的原因很多，從表面上看，主要是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商、陪子女讀書或已在城市購房，舉家遷居城鎮(zhèn)，原農(nóng)村住房無人居住;村民在村莊附近主要公路或街道新建的商業(yè)用房?jī)?nèi)居住，舊房閑置;舊村改造后，村民搬進(jìn)新宅，舊宅基地?cái)R置荒廢;城市人祖輩留下的農(nóng)村宅基地?zé)o人居住。從深層次分析，主要是農(nóng)村居民家庭資源稟賦的變化，如家庭經(jīng)濟(jì)收入、家庭成員、家庭結(jié)構(gòu)與生活方式等變化，造成宅基地閑置;農(nóng)民思想觀念保守和節(jié)約集約用地意識(shí)缺乏;農(nóng)村宅基地相關(guān)法律制度改革滯后，規(guī)劃與管理不到位，宅基地流轉(zhuǎn)難，監(jiān)管缺失等等。

農(nóng)村宅基地閑置，不僅浪費(fèi)土地資源，降低土地利用率，而且容易引發(fā)村民糾紛，惡化農(nóng)村生活和生態(tài)環(huán)境，引發(fā)不穩(wěn)定因素，阻礙村莊的治理與發(fā)展。

二、農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)（以瀏陽為例）

2015年3月瀏陽啟動(dòng)宅基地改革試點(diǎn)，作為全國33個(gè)試點(diǎn)縣之一，2017年底在長(zhǎng)沙召開的鄂湘黔農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作推進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上，瀏陽市宅基地制度改革經(jīng)驗(yàn)被得到充分肯定。

（一）宅基地自愿退出：允許進(jìn)城農(nóng)民在宅基地退出后仍保留原農(nóng)村集體成員身份，需要重新返鄉(xiāng)置業(yè)時(shí)仍可通過公開競(jìng)價(jià)取得宅基地使用權(quán)，為退出農(nóng)民保留回鄉(xiāng)通道，解決了農(nóng)民后顧之憂。

（二）有償使用：針對(duì)超面積者，瀏陽市開出的良方便是收取有償使用費(fèi)。通過對(duì)試點(diǎn)區(qū)域的全面調(diào)研和深入研究，出臺(tái)了《農(nóng)村宅基地管理辦法》，對(duì)宅基地法定面積標(biāo)準(zhǔn)予以明確，未超過法定面積的，無償使用;超過法定面積的，超過部分實(shí)行有償使用，有償使用費(fèi)“村收村支”，主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）宅基地跨村跨鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)：打破了宅基地受村域流轉(zhuǎn)的限制，探索市域內(nèi)流轉(zhuǎn)，即在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集中居民點(diǎn)定居置業(yè)的外來人口，通過繳納有償使用費(fèi)便可取得宅基地使用權(quán)。

（四）推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)：被稱為“建設(shè)權(quán)證”制度。開發(fā)商可以直接同村集體合作，在集體建設(shè)用地上開發(fā)如工業(yè)、旅游等項(xiàng)目?！敖ㄔO(shè)權(quán)證”，可視為使用上述集體建設(shè)用地的憑證?！敖ㄔO(shè)權(quán)證”通過復(fù)墾復(fù)綠宅基地、閑置工業(yè)用地形成。

三、盤活農(nóng)村宅基地閑置問題的思考

針對(duì)農(nóng)村宅基地閑置突出和管理回收不足的狀況，應(yīng)該從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼，從源頭著手，從過程著力，通過宅基地取得分配、有償使用和監(jiān)督管理等方面的改革，以機(jī)制創(chuàng)新統(tǒng)籌解決宅基地閑置問題。

（一）改革宅基地取得分配制度

一是科學(xué)規(guī)劃宅基地。結(jié)合土地利用總體規(guī)劃，編制具體的鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃，合理確定和調(diào)整湖南小城鎮(zhèn)和農(nóng)村村民點(diǎn)的數(shù)量、范圍和規(guī)模布局。及時(shí)制定和發(fā)布宅基地規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和圖表等，指導(dǎo)農(nóng)民按規(guī)劃規(guī)范有序進(jìn)行住房建設(shè)。

二是依法取得宅基地。完善農(nóng)民宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索不同區(qū)域農(nóng)民戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式，依法維護(hù)農(nóng)民宅基地取得權(quán)。農(nóng)民申請(qǐng)宅基地的，應(yīng)及時(shí)受理審查，對(duì)符合申請(qǐng)條件，及時(shí)按程序上報(bào)。及時(shí)完善宅基地審批辦法，明確宅基地申請(qǐng)條件和辦理時(shí)限，接受社會(huì)監(jiān)督。

三是合理分配宅基地。嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”的法律規(guī)定。及時(shí)修訂農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村人均建設(shè)用地空置標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。各地應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，制定統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地分配標(biāo)準(zhǔn)和宅基地申請(qǐng)條件。

（二）探索宅基地有償退出機(jī)制

一是探索宅基地退出的多種形式。探索對(duì)農(nóng)民自愿退出的閑置住房和宅基地給予補(bǔ)償，制定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。組織開展閑置宅基地、一戶多宅的調(diào)查清理工作，堅(jiān)決處理違法行為，對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實(shí)行有償使用。健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，逐步剝離宅基地的保障性功能，為實(shí)現(xiàn)宅基地回收創(chuàng)造條件。在有需要的地方，推廣宅基地?fù)Q養(yǎng)老等回收模式。

二是有序開展進(jìn)城農(nóng)民宅基地退出工作。探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地?，F(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄農(nóng)村宅基地，必須尊重其本人的意愿，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回。在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，使農(nóng)民的承包地財(cái)產(chǎn)權(quán)益顯化，變?yōu)榭山灰椎呢?cái)產(chǎn)，通過流轉(zhuǎn)等形式實(shí)現(xiàn)宅基地自由、有償退出。

三是適當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)民集中居住。根據(jù)地區(qū)總體建設(shè)規(guī)劃，因地制宜開展新農(nóng)村建設(shè)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，采用合理補(bǔ)償、集中安置等多種形式，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，節(jié)約利用土地。加快舊村改造，通過集中居住盤活存量建設(shè)用地。制定分類激勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)民邊集中居住邊騰退多余宅基地。農(nóng)民在規(guī)劃區(qū)域集中建房，新建住宅后退出老宅基地的，要確保如期拆除舊房，及時(shí)交回老宅基地。

（三）完善宅基地監(jiān)督管理體制

一是健全宅基地管理制度。建立宅基地審批責(zé)任和過錯(cuò)追究制度，規(guī)范宅基地的審批和使用。建立相關(guān)主體共同責(zé)任機(jī)制。強(qiáng)化縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府、國土資源管理部門和村委會(huì)在宅基地管理中的協(xié)調(diào)合作，建立監(jiān)督管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，落實(shí)工作責(zé)任，合力破解閑置難題。

二是加快宅基地確權(quán)工作。加快宅基地確權(quán)登記發(fā)證相關(guān)政策的研究，抓緊制定和完善配套政策。按照宅基地制度改革要求，制定工作計(jì)劃，明確工作開展的時(shí)間和進(jìn)度，盡快完成確權(quán)工作，確保登記發(fā)證到戶，內(nèi)容規(guī)范清楚。加強(qiáng)確權(quán)登記發(fā)證工作規(guī)范化建設(shè)，減少確權(quán)登記發(fā)證過程中的不規(guī)范行為。妥善處理宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議，維護(hù)農(nóng)民合法居住權(quán)益。

三是強(qiáng)化村民自治組織管理職能。宅基地是農(nóng)民作為農(nóng)村集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此要充分發(fā)揮以村委會(huì)為核心的村民自治組織在宅基地民主管理中的作用，強(qiáng)化村民自治組織作為權(quán)利主體依法管理宅基地的職能，依法保障村集體的所有權(quán)能，加強(qiáng)對(duì)宅基地的監(jiān)管。在權(quán)屬調(diào)查和糾紛處理中，發(fā)揮村民自治和集體經(jīng)濟(jì)的主體地位，通過民主的程序和方式，實(shí)現(xiàn)村民依法自我管理。

（四）探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度

可以采取直接就地入市、調(diào)整到產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市、城中村地塊整治后入市等三種形式。進(jìn)一步盤活要素資源，為項(xiàng)目建設(shè)提供更充足的土地，為企業(yè)落地創(chuàng)造更便利的服務(wù)，大幅提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

四、結(jié)語：

在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，我們應(yīng)充分發(fā)揮土地政策的調(diào)控和引導(dǎo)作用，做出系統(tǒng)謀劃，縮小城鄉(xiāng)差距，解決農(nóng)村宅基地閑置問題。

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作者簡(jiǎn)介：言雪（1985-），女，工程師，大學(xué)本科，現(xiàn)在主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。