從發(fā)展與改革的視角思考PPP

曹雙 高建學(xué)

摘 要：經(jīng)過2015-2017年的高速發(fā)展期，中國的PPP進(jìn)入了2018年的發(fā)展瓶頸，地方政府對于PPP 的未來之路感到迷茫，甚至部分地方政府已經(jīng)徹底關(guān)閉了PPP的發(fā)展之門，等待來自國家層面更為清晰的政策指導(dǎo)。目前，地方政府遇到的PPP難題主要是報(bào)發(fā)地方政府一般公共預(yù)算10%的紅線已經(jīng)超越、面對名目繁多的PPP管理文件而不敢創(chuàng)新PPP模式，導(dǎo)致PPP發(fā)展基本處于停滯狀態(tài)，已經(jīng)嚴(yán)重影響了地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與事業(yè)改革。本文從發(fā)展與改革的視角觀察中國的PPP，探索中國PPP項(xiàng)目的健康、可持續(xù)發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞：發(fā)展;改革;PPP

1、夢之初

從宏觀角度觀察，中國推行PPP，要解決當(dāng)前中國各級地方政府的債務(wù)危機(jī)、投資效率低、管理成本高等急需改革與發(fā)展的問題。

針對以上問題，國家發(fā)改委進(jìn)行了PPP的頂層設(shè)計(jì)，主要體現(xiàn)在《韓志峰：創(chuàng)新發(fā)展和靈活運(yùn)用PPP模式》及國家發(fā)改委PPP網(wǎng)站“PPP專欄”發(fā)布的PPP項(xiàng)目典型案例。這些PPP的頂層設(shè)計(jì)也是中國的PPP夢。

PPP夢之初--1

發(fā)展PPP，要盡量不使用政府一般公共預(yù)算支出的10%部分，應(yīng)優(yōu)先考慮模式創(chuàng)新、采用資源補(bǔ)償、發(fā)掘項(xiàng)目商業(yè)本身價(jià)值、合理的投融資模式等方式。

好的PPP項(xiàng)目，應(yīng)該是政府不掏錢，或者少掏錢，這才是我們推進(jìn)PPP項(xiàng)目要追求的本質(zhì)，而不能理解為PPP項(xiàng)目就是政府購買服務(wù)，就是政府出資。合理的投資回報(bào)應(yīng)該從以下七個(gè)方面考慮：

第一點(diǎn)，對使用者付費(fèi)的項(xiàng)目合理確定價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，包括特許經(jīng)營的年限，這樣可以保證社會投資者有一個(gè)合理的收益。

第二點(diǎn)，靈活運(yùn)用用政府投入方式。

第三點(diǎn)，合理的、適當(dāng)?shù)馁Y源配置，大家可以提供一些土地、廣告。

第四點(diǎn)，充分挖掘PPP項(xiàng)目本身的商業(yè)價(jià)值。

第五點(diǎn)，要鼓勵(lì)社會資本創(chuàng)新，加強(qiáng)管理，發(fā)掘潛力。

第六點(diǎn)，選擇正確的項(xiàng)目融資模式，降低成本，提高資金使用效率。

第七點(diǎn)，適當(dāng)?shù)恼a(bǔ)貼。也應(yīng)該是最后的方式。

2015年7月21日，在國家發(fā)改委網(wǎng)站“PPP專欄”發(fā)布了13個(gè)PPP項(xiàng)目典型案例，其中固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，是PPP項(xiàng)目致力于不使用政府一般公共預(yù)算支出的10%部分的代表。

PPP夢之初--2

發(fā)展PPP，要?jiǎng)?chuàng)新PPP模式，盤活存量資產(chǎn)，化解政府債務(wù)危機(jī)。

各個(gè)國家在推進(jìn)PPP當(dāng)中，主要是為了適應(yīng)當(dāng)?shù)氐囊恍?shí)際情況，適應(yīng)不同的項(xiàng)目類型而進(jìn)行靈活設(shè)計(jì)PPP模式，也就是說，PPP模式不是僵化的，項(xiàng)目不是一成不變的，就像金融機(jī)構(gòu)的金融產(chǎn)品、金融工具以及金融衍生產(chǎn)品。所謂的金融創(chuàng)新，不同的金融產(chǎn)品、金融工具是不斷發(fā)展變化的，但是相比PPP來講更豐富。PPP模式也是一樣的，它是一個(gè)創(chuàng)新的理念，如果在推進(jìn)PPP過程當(dāng)中，死守某一種模式不放，那么它是沒有生命力的。所以，每個(gè)城市，每個(gè)項(xiàng)目，都可以因地制宜，根據(jù)實(shí)際情況、創(chuàng)造性的去設(shè)計(jì)不同的PPP模式，從而推進(jìn)PPP更好的發(fā)展。

2015年7月21日，在國家發(fā)改委網(wǎng)站“PPP專欄”發(fā)布了13個(gè)PPP項(xiàng)目典型案例，其中合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目及天津市北水業(yè)公司部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，是PPP項(xiàng)目靈活設(shè)計(jì)、盤活存量資產(chǎn)的代表。

PPP夢之初--3

發(fā)展PPP，提高管理效率，降低管理的成本。

我們之所以推進(jìn)PPP，一個(gè)很重的目的是為了引進(jìn)社會資本，發(fā)揮它專業(yè)管理的能力，提高管理的效率，降低管理的成本。

發(fā)展PPP，提高管理效率，降低管理的成本，有兩層含義。其一，發(fā)展PPP，將企業(yè)職能從政府管理職能中剝離，簡政放權(quán)，提高政府管理能力，降低政府管理成本，減輕財(cái)政支出的壓力;其二，發(fā)展PPP，將項(xiàng)目經(jīng)營管理交給社會資本，發(fā)揮它專業(yè)管理的能力，提高項(xiàng)目管理的效率，降低項(xiàng)目管理的成本，減輕消費(fèi)者直接的負(fù)擔(dān)。

2015年7月21日，在國家發(fā)改委網(wǎng)站“PPP專欄”發(fā)布了13個(gè)PPP項(xiàng)目典型案例，其中北京地鐵四號線項(xiàng)目，是PPP項(xiàng)目提高管理效率、降低管理成本的代表。

2、夢之醒

2.1 PPP夢之醒--1

PPP變成了，全社會動員起來瓜分政府一般公共預(yù)算支出的10%部分，而不是統(tǒng)籌地考慮經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會公共事業(yè)管理的改革。

在PPP的實(shí)際操作中，政府發(fā)布的示范項(xiàng)目及整改文件顯示，當(dāng)下PPP模式的推行，除項(xiàng)目本身的傳統(tǒng)商業(yè)價(jià)值外，首要且主要是利用政府一般公共預(yù)算支出做為PPP項(xiàng)目的合理回報(bào)，而政府在致力于管控PPP項(xiàng)目程序的合規(guī)性及PPP項(xiàng)目支出不超過政府一般公共預(yù)算支出的10%紅線。

2.2 PPP夢之醒--2

PPP變成了，全國遍地新建工程，套取政府一般公共預(yù)算支出的10%部分，最終還是政府兜底PPP項(xiàng)目的建設(shè)工程債務(wù)。

在PPP的實(shí)際操作中，政府發(fā)布的示范項(xiàng)目及整改文件顯示，當(dāng)下PPP模式的推行，幾乎全部為新建及改擴(kuò)建工程，除項(xiàng)目本身的傳統(tǒng)商業(yè)價(jià)值外，首要且主要是利用政府一般公共預(yù)算支出做為PPP項(xiàng)目的合理回報(bào)。

2.3 PPP夢醒--3

PPP變成了，主要由施工企業(yè)參與，目的是賺取施工利潤的一種工程承包模式，而達(dá)不到PPP模式提高項(xiàng)目提高管理效率、降低項(xiàng)目管理的成本的目的。

3、夢之圓

目前，地方政府遇到的PPP難題主要是部分地方政府一般公共預(yù)算10%的紅線已經(jīng)超越、面對名目繁多的PPP管理文件而不敢創(chuàng)新PPP模式，導(dǎo)致PPP發(fā)展基本處于停滯狀態(tài)，已經(jīng)嚴(yán)重影響了地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。針對地方政府遇到的PPP難題，我們從發(fā)展與改革的視角，探索中國PPP模式的健康、可持續(xù)發(fā)展之路。

3.1 夢之圓--1

明確分工，加強(qiáng)管理，發(fā)改部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的審批管理，財(cái)政部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的入庫管理。

從目前PPP項(xiàng)目的管理及實(shí)施的成果來看，PPP項(xiàng)目由項(xiàng)目實(shí)施地的人民政府審批，由財(cái)政部門PPP中心統(tǒng)一管理，達(dá)不到國家對PPP模式的頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)。

PPP項(xiàng)目的實(shí)施，關(guān)系到中國的發(fā)展與改革，是一項(xiàng)專業(yè)的、系統(tǒng)的的工作，由財(cái)政部門歸口管理不妥，應(yīng)該明確由發(fā)改部門初步審核或?qū)徟?/p>

3.2 夢之圓--2

PPP項(xiàng)目的審批指標(biāo)應(yīng)該從以下方面考慮：項(xiàng)目合理回報(bào)中政府一般公共預(yù)算占比、項(xiàng)目本身商業(yè)發(fā)掘收入占比、存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化等指標(biāo)。

建立合理的投資回報(bào)機(jī)制，對促進(jìn)更多的PPP項(xiàng)目落地非常關(guān)鍵，社會投資者參與PPP是講究回報(bào)的，不是慈善家，但是回報(bào)要合理。合理投資回報(bào)機(jī)制非常關(guān)鍵，至少有三個(gè)方面的作用：首先，它便于吸引社會投資者;第二，合理的投資回報(bào)機(jī)制，有利于降低政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和壓力，如果我們能夠充分地、更好地發(fā)展市場激勵(lì)的作用，讓社會資本投資方通過自身的運(yùn)營來獲得更多的收益，可相應(yīng)的減少政府的補(bǔ)貼，才能夠推進(jìn)更多的PPP項(xiàng)目落地，如果我們把PPP項(xiàng)目的回報(bào)只盯在政府回報(bào)和政府承諾上，政府的財(cái)政承受能力是非常有限的，這樣的PPP模式是無法廣泛推行的。第三、合理的投資回報(bào)模式，有利于維護(hù)社會公眾的利益。

審批PPP項(xiàng)目，應(yīng)該在特定行業(yè)設(shè)定PPP項(xiàng)目的審批指標(biāo)，控制合理投資回報(bào)的模式。例如：規(guī)定PPP項(xiàng)目的合理回報(bào)中政府一般公共預(yù)算占比指標(biāo)、項(xiàng)目本身商業(yè)發(fā)掘收入占比指標(biāo)、存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化指標(biāo)等，達(dá)不到特定行業(yè)PPP項(xiàng)目規(guī)定指標(biāo)的項(xiàng)目，不予審批。

4、夢之續(xù)

夢之續(xù)：發(fā)展PPPP，是適合中國現(xiàn)狀的PFI。

PPPP模式相對于PPP模式，可通過競爭方式取得最好的項(xiàng)目方案、合理的項(xiàng)目前期文件、降低項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)、確保國家經(jīng)濟(jì)安全、獲得更高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值-社會價(jià)值-環(huán)境價(jià)值、使項(xiàng)目的全生命周期整合程度更高、可節(jié)約項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營成本、使政府支出責(zé)任更小、有利于創(chuàng)新建設(shè)及運(yùn)營管理、有利于全民參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、更有利于實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略。

PPPP模式優(yōu)于PPP模式對國家發(fā)展戰(zhàn)略的作用且更具實(shí)用性的論證見《探索PPPP模式（大綱）》。

《探索PPPP模式（大綱）》摘 要：

PPP模式為：政府首先組織完成項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目審批、PPP實(shí)施方案、前期投入等工作，然后采購社會資本并成立項(xiàng)目公司，完成基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營等工作。

前期工作主要是項(xiàng)目策劃，英文為Plan，將Plan（策劃工作）交由社會資本組織實(shí)施的PPP項(xiàng)目的模式，稱為PPPP模式。

PPPP模式為：政府僅完成項(xiàng)目立項(xiàng)工作，然后采購社會資本成立項(xiàng)目公司，完成項(xiàng)目審批、PPP實(shí)施方案、投資建設(shè)、運(yùn)營等工作。

PPPP模式與PPP模式的主要區(qū)別就是：前期策劃及前期投入（Plan）由政府組織實(shí)施轉(zhuǎn)交由社會資本組織實(shí)施，即P+PPP模式。