淺談食品免檢制度終結(jié)成為政策議程的分析

呂心然

摘 要：2008年食用三鹿牌嬰幼兒奶粉的嬰兒被診斷患有腎結(jié)石，這一事件使得食品免檢制度的缺陷又重新暴露在了公眾和政府的視線中。本文引用美國學(xué)者約翰金登的政策之窗理論，就我國食品免檢制度的終結(jié)進(jìn)入政策議程，按多源流框架進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)問題源流、政策源流和政治源流匯合后，開啟了機(jī)會(huì)之窗，使得食品免檢制度終止。

關(guān)鍵詞：多源流分析;食品免檢制度;政策議程;問題源流;政策源流;政治源流

一、食品免檢制度進(jìn)入政策議程

近年來，新聞媒體頻頻報(bào)道有關(guān)食品質(zhì)量問題，比如金華火腿瘦肉精事件、龍口粉絲塑料事件、紅心鴨蛋事件、大頭娃娃事件、三鹿奶粉腎結(jié)石事件等等。這些事件將我國食品安全監(jiān)管問題和食品免檢制度的缺陷暴露在公眾的面前。三鹿奶粉等事件使得食品免檢制度已經(jīng)不單單是一個(gè)普通的社會(huì)問題，顯然已經(jīng)成為了一個(gè)政策問題。社會(huì)問題因?yàn)橛绊懥Α⑽磥戆l(fā)展趨勢、以及事件的性質(zhì)以及被利益相關(guān)者和決策者重視等一些方面進(jìn)入政策議程。是否終結(jié)食品免檢制度成為當(dāng)前政府亟待解決的迫切問題。

二、基于多源流分析框架的事實(shí)分析

美國學(xué)者約翰金登的多源流理論認(rèn)為，“一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是由于在特定時(shí)刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果?！边@樣，問題源流、政策源流和政治源流三個(gè)源流的融合就是多源流理論體系框架。他們彼此獨(dú)立，發(fā)生發(fā)展和運(yùn)作都不依賴于其他源流，直到因某一偶然事件的發(fā)生而匯合在一起，公共問題就會(huì)上升為政策議程。食品免檢制度自實(shí)施起至三鹿奶粉事件爆發(fā)終止共經(jīng)歷了八年零六個(gè)月，該偶然事件被成為“政策之窗”。

1.問題流的形成。免檢制度是指對符合規(guī)定條件的產(chǎn)品免于政府部門實(shí)施的質(zhì)量監(jiān)督檢查的活動(dòng)。上個(gè)世紀(jì)90年代中期我國實(shí)行免檢制度，對于提高企業(yè)積極性、促進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量提高，為企業(yè)改革加快發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境發(fā)揮了重大作用。隨著三鹿奶粉腎結(jié)石事件出現(xiàn)，免檢制度缺陷的問題越來越受到政府和社會(huì)關(guān)注。首先，免檢制度是在用政府的信用作為擔(dān)保，因?yàn)槊鈾z的產(chǎn)品是由政府確定后選擇的?？梢哉f，政府已經(jīng)把公信力捆綁在免檢的產(chǎn)品上。其次，免檢制度有違公平競爭的市場規(guī)則。免檢制度使社會(huì)公共利益被忽視，一些企業(yè)為了提升市場占有率和自己企業(yè)本身的知名度，更加關(guān)注產(chǎn)品的廣告效益，從而忽視了產(chǎn)品的質(zhì)量問題，而這些質(zhì)量問題就威脅到公眾的健康甚至生命安全。最后，產(chǎn)品免檢實(shí)質(zhì)上是政府的一種行政不作為行為。監(jiān)督檢查產(chǎn)品的質(zhì)量是行政部門應(yīng)該行使的一項(xiàng)職權(quán)，但是免檢制度就使政府行政部門放棄職權(quán)，用自己制定的行政規(guī)章，免除了自己的義務(wù)。

2.政策源流的形成。金登認(rèn)為，在政策系統(tǒng)中存在著由某一特定領(lǐng)域的專業(yè)人員組成的政策共同體。這個(gè)共同體就是我們所說的包括政府的工作人員、智囊團(tuán)、利益集團(tuán)以及研究人員等等。當(dāng)政策問題凸顯并被社會(huì)上大多數(shù)公眾所關(guān)注時(shí)，政策共同體就會(huì)提出許多方案和建議，從而形成了政策源流。2004 年許多專家學(xué)者認(rèn)為食品免檢標(biāo)準(zhǔn)的條件門檻較低，要求取消產(chǎn)品質(zhì)量國家免檢制度?！睹鈾z辦法》第八條中規(guī)定了免檢的五個(gè)條件，但是受當(dāng)時(shí)政策約束看似比較合理，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善，這些標(biāo)準(zhǔn)顯然無法保障消費(fèi)者的食品安全。同時(shí)，免檢制度的評審程序有瑕疵和免檢制度的事后監(jiān)督很難有實(shí)效。這些都成為了終止食品免檢制度的原因。

3.政治源流的形成。金登認(rèn)為，獨(dú)立與問題源流與政策源流而流淌的是政治源流。它是由諸如公眾情緒、壓力集團(tuán)間的競爭以及政府的變革等因素構(gòu)成的。這些因素都會(huì)或多或少地影響政策的制定。國民情緒應(yīng)該是一種比較普遍的價(jià)值取向和利益訴求，通常會(huì)以公眾輿論的形式表現(xiàn)出來。同時(shí)，政府的共同體會(huì)關(guān)注到國民情緒，從而采取措施呼應(yīng)國民情緒的訴求。因此，食品免檢制度的終結(jié)在政治源流上來講，主要是受到了國民情緒和政府政策改變的影響而終止。2007年《華商調(diào)查》做了一個(gè)關(guān)于“免檢制度是否應(yīng)該取消”的調(diào)查，有1267名讀者接受了調(diào)查，一半多的讀者認(rèn)為免檢產(chǎn)品與非免檢產(chǎn)品的質(zhì)量沒有明顯的差距;另一半的讀者認(rèn)為，免檢制度代表著公眾對政府的信任，如果免檢產(chǎn)品出現(xiàn)了質(zhì)量的問題，政府部門在公眾心中的信任度會(huì)大打折扣;還有讀者認(rèn)為，應(yīng)該取消免檢制度，因?yàn)槊襟w對免檢產(chǎn)品質(zhì)量問題太差報(bào)道過多次。因此2008年 “三鹿奶粉”事件更是引起了全民的關(guān)注。一時(shí)間，民眾對于取消食品質(zhì)量免檢制度的呼聲達(dá)到了一個(gè)高潮，越來越多的人關(guān)注食品免檢制度的去與留問題。

三、機(jī)會(huì)之窗開啟

金登提出，問題源流、政策源流與政治源流這三個(gè)源流是相互獨(dú)立的且互不相交。讓這三股源流匯在特定的時(shí)間因?yàn)樘囟ǖ氖录鄣揭黄甬a(chǎn)生一些作用并使政府作出決策，就是金登所說的政策之窗的開啟。政策之窗是政府決策者使一些特殊問題受到廣泛關(guān)注的一個(gè)重要的機(jī)會(huì)，也是提出解決一些特殊問題方法的機(jī)會(huì)。當(dāng)政策建議貼上了問題，政策建議就與政治需要聯(lián)系起來，這時(shí)問題源流、政策源流與政治源流就會(huì)結(jié)合，在特定的時(shí)間段使政策之窗打開?！叭鼓谭邸笔录褪沟檬称访鈾z制度終結(jié)這個(gè)機(jī)會(huì)之窗開啟了?！叭鼓谭邸笔录谋l(fā)使得問題源流、政策源流與政治源流融合，使食品免檢制度終止。但是，在“三鹿奶粉”事件爆發(fā)前，也有很多存在質(zhì)量問題的食品被新聞媒體一一曝光出來，它們也似“三鹿奶粉”事件一樣提供了機(jī)會(huì)之窗，但是這個(gè)機(jī)會(huì)之窗很快就關(guān)閉了，那些質(zhì)量問題沒有得到公眾的普遍重視和關(guān)注。因此我們可以發(fā)現(xiàn)，機(jī)會(huì)之窗的出現(xiàn)有其偶然性，而且也會(huì)很快關(guān)閉。

四、小結(jié)

通過運(yùn)用多源流理論框架的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)：機(jī)會(huì)之窗的出現(xiàn)有著很強(qiáng)的偶然性且出現(xiàn)的時(shí)間較短。它需要在短時(shí)間內(nèi)引起公眾的普遍重視和關(guān)注的焦點(diǎn)熱點(diǎn)，在媒體中產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)范圍較廣且不斷擴(kuò)展蔓延發(fā)酵，使社會(huì)問題成功進(jìn)入到政策議程中去。因此“三鹿奶粉”事件—食品免檢制度的終結(jié)能夠進(jìn)入政策議程中去有著其必然性，因?yàn)樗艿搅朔浅V泛的關(guān)注且引起了上層政府的高度重視。“三鹿奶粉”事件成功的開啟了機(jī)會(huì)之窗，使得食品免檢制度終結(jié)進(jìn)入了政策議程。這就是成功的運(yùn)用了金登的多源流理論分析了食品免檢制度終結(jié)的原因。

參考文獻(xiàn)

[1]馮波 “三鹿奶粉事件”引發(fā)國家食品免檢制度終結(jié)的多源流分析

[2]陳建國.金登“多源流分析框架”述評[J].理論探討，2008（1）：125-128

[3]阮蓁蓁 食品免檢制度終結(jié)分析——基于多源流理論的分析視角