PPP項(xiàng)目“物有所值”評(píng)價(jià)（VFM）體系研究

陳思陽(yáng)　王明吉

PPP項(xiàng)目“物有所值”評(píng)價(jià)（VFM）體系研究

陳思陽(yáng)王明吉

內(nèi)容提要：自2014年國(guó)家發(fā)改委與財(cái)政部相繼推動(dòng)PPP模式，PPP在中國(guó)迎來(lái)一輪發(fā)展浪潮?！拔镉兴怠痹u(píng)價(jià)體系是判斷能否運(yùn)用PPP模式的手段。因此VFM評(píng)價(jià)體系在PPP項(xiàng)目中得到了一定的重視與應(yīng)用。但是，由于我國(guó)采用PPP模式時(shí)間較短，因此在物有所值評(píng)價(jià)體系的應(yīng)用上還存在著諸多問(wèn)題。本文在總結(jié)國(guó)際與我國(guó)運(yùn)用物有所值評(píng)價(jià)體系現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，通過(guò)分析應(yīng)用此評(píng)價(jià)體系時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)而提出合理的解決措施，以期完善物有所值在PPP項(xiàng)目中的應(yīng)用。

PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)體系完善措施

PPP模式是在20世紀(jì)末90年代興起的，意思是政府與社會(huì)資本共同進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。近幾年來(lái)，隨著財(cái)政部與發(fā)改委的推動(dòng)，PPP模式在我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到應(yīng)用。社會(huì)資本在項(xiàng)目管理、融資籌資方面有著自身的優(yōu)勢(shì)，利用社會(huì)資本能夠分散一部分本來(lái)由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的效率，這種做法就運(yùn)用到了“物有所值”的理念Value ForMoney，簡(jiǎn)稱“VFM”。當(dāng)然并非所有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都適合采用PPP模式，是否能夠采用，能否達(dá)到預(yù)期的效果，還需要經(jīng)過(guò)一系列的估計(jì)與計(jì)算。因此我們對(duì)物有所值評(píng)價(jià)體系進(jìn)行研究是有必要的。

一、PPP項(xiàng)目VFM體系的現(xiàn)狀分析

（一）國(guó)際上PPP項(xiàng)目實(shí)施VMF體系的現(xiàn)狀

PPP模式最早產(chǎn)生于英國(guó)，而英國(guó)早在2004年便公布了《資金價(jià)值評(píng)估指南》，提出運(yùn)用資金價(jià)值或物有所值評(píng)價(jià)體系，來(lái)評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目的備選方案。國(guó)際上有些國(guó)家將物有所值評(píng)價(jià)體系包括在PPP模式之下，使之成為評(píng)判是否采取公私合營(yíng)的必要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。例如英國(guó)與荷蘭這兩個(gè)國(guó)家就將PSC評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)作為PPP模式實(shí)施的第一步，只有在符合標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)了物有所值的情況下才能夠以PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加拿大、愛(ài)爾蘭等國(guó)也在不斷地推進(jìn)物有所值評(píng)價(jià)體系的建立與完善。日本除了要求必須在項(xiàng)目建設(shè)之前運(yùn)用物有所值評(píng)價(jià)體系之外，還要求公示以實(shí)際金額或者以百分比的形式來(lái)展示物有所值的程度。澳大利亞在進(jìn)行PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)，評(píng)價(jià)如何進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用的是成本分析法，之后權(quán)衡采用政府采購(gòu)模式或是采用PPP模式時(shí)，是公共部門比較值法。并非國(guó)際上所有的國(guó)家都能夠順利地推行物有所值評(píng)價(jià)體系。例如，在美國(guó)多數(shù)是以州為單位，各州相對(duì)有很大的獨(dú)立性，每個(gè)州在進(jìn)行公私合營(yíng)時(shí)做法也不盡相同。這就使得美國(guó)的物有所值評(píng)價(jià)體系沒(méi)能得到順利的推廣。

（二）我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)施VFM體系的現(xiàn)狀

為了能夠在PPP模式中順利推行物有所值評(píng)價(jià)體系，我們?cè)诮梃b國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)立足于本國(guó)國(guó)情制定了《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》，并且頒布實(shí)施。至此我國(guó)的物有所值評(píng)價(jià)體系終于有了系統(tǒng)性的指南作為支撐。此項(xiàng)指南更加系統(tǒng)充分地對(duì)于一些具體評(píng)價(jià)指標(biāo)與細(xì)則做了解釋與介紹。試行指南強(qiáng)調(diào)了我國(guó)物有所值的評(píng)價(jià)工作應(yīng)該以定性評(píng)價(jià)為主，對(duì)于定量評(píng)價(jià)沒(méi)有做強(qiáng)制性的規(guī)定。評(píng)價(jià)指引共計(jì)四十條六章，分別是總則、評(píng)價(jià)準(zhǔn)備、定性評(píng)價(jià)、定量評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)報(bào)告和信息披露、附則。

第一章總則包含了第一條至第七條，闡述了評(píng)價(jià)指南頒布的原因以及作用，評(píng)價(jià)工作應(yīng)該秉持真實(shí)、客觀、公開(kāi)的原則。物有所值評(píng)價(jià)活動(dòng)應(yīng)該在項(xiàng)目識(shí)別或者準(zhǔn)備階段開(kāi)展。其中，物有所值評(píng)價(jià)方法分為定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)，在現(xiàn)階段我國(guó)的物有所值評(píng)價(jià)活動(dòng)主要以定性評(píng)價(jià)為主，鼓勵(lì)定量評(píng)價(jià)。定量評(píng)價(jià)可作為項(xiàng)目全生命周期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)分配、成本測(cè)算和數(shù)據(jù)收集的重要手段，以及項(xiàng)目決策和績(jī)效評(píng)價(jià)的參考依據(jù)。將定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)的結(jié)果相結(jié)合得出物有所值評(píng)價(jià)的最終判斷。PPP中心應(yīng)該同行業(yè)主管部門共同進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)活動(dòng)，必要的時(shí)候要借助第三方專家組的力量。

第二章評(píng)價(jià)準(zhǔn)備包含第八條到第十條，主要闡述了在進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)工作前應(yīng)該準(zhǔn)備的基本資料包括：（初步）實(shí)施方案、項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分配情況、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目的（預(yù)）可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)文件等。在評(píng)價(jià)前還要判斷是否開(kāi)展定量分析評(píng)價(jià)，明確程序、指標(biāo)、權(quán)重及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。確定將要進(jìn)行定量評(píng)價(jià)之后需明確定量評(píng)價(jià)內(nèi)容、測(cè)算指標(biāo)和方法，以及定量評(píng)價(jià)結(jié)論是否作為采用PPP模式的決策依據(jù)。

第三章定性評(píng)價(jià)包含第十一條至第二十五條，介紹了六項(xiàng)定性指標(biāo)包括全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)。另外還包括補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)：項(xiàng)目規(guī)模大小、預(yù)期使用壽命長(zhǎng)短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成本測(cè)算準(zhǔn)確性、運(yùn)營(yíng)收入增長(zhǎng)潛力、行業(yè)示范性等。指南規(guī)定六項(xiàng)主要的指標(biāo)占總權(quán)重的80%，每一指標(biāo)的最高比重為20%；補(bǔ)充指標(biāo)所占權(quán)重為20%，每一補(bǔ)充指標(biāo)的最高比重為10%。指引將評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分為5個(gè)等級(jí)并賦予相應(yīng)分?jǐn)?shù)段，要求項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門或PPP中心會(huì)同行業(yè)主管部門對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)制定清晰明確的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)指引還規(guī)定了專家組構(gòu)成人員專業(yè)類別：包括財(cái)政、資產(chǎn)評(píng)估、會(huì)計(jì)、金融等經(jīng)濟(jì)方面專家，以及行業(yè)、工程技術(shù)、項(xiàng)目管理和法律方面專家等。保證基本資料及時(shí)送達(dá)到專家手上，以便專家組能夠充分掌握項(xiàng)目情況。指引還對(duì)專家組會(huì)議基本流程做了說(shuō)明。

第四章定量評(píng)價(jià)包含第二十六條至第三十三條，在這一部分解釋了如何進(jìn)行物有所值的定量評(píng)價(jià)，對(duì)PPP值、PSC值、參照項(xiàng)目、建設(shè)凈成本、競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整、項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本、政府自留風(fēng)險(xiǎn)、折現(xiàn)率進(jìn)行了解釋與規(guī)定。

第五章財(cái)務(wù)報(bào)告與信息披露包含第三十四條至第三十九條，這部分規(guī)定了在物有所值評(píng)價(jià)形成結(jié)論之后，需要完成物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告編制工作，報(bào)省級(jí)財(cái)政部門備案，并將報(bào)告電子版上傳PPP綜合信息平臺(tái)。對(duì)報(bào)告的內(nèi)容、披露時(shí)間做出了明確的規(guī)定。要求在項(xiàng)目期滿后，項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或PPP中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，將物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告作為項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的重要組成部分，對(duì)照進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析。各級(jí)財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)加強(qiáng)物有所值評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)與對(duì)物有所值評(píng)價(jià)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家的監(jiān)督管理。

第六章附則僅包含最后一條第四十條，說(shuō)明指引自印發(fā)之日起施行有效期2年。

國(guó)家還在不久之前頒布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2015〕166號(hào)），不斷地填補(bǔ)我國(guó)在物有所值評(píng)價(jià)體系方面的空白。

二、PPP項(xiàng)目VFM體系存在的問(wèn)題

（一）折現(xiàn)率無(wú)法準(zhǔn)確確定

在運(yùn)用物有所值評(píng)價(jià)體系的過(guò)程中，我們會(huì)選擇凈現(xiàn)值法將未來(lái)十幾年，甚至是幾十年內(nèi)發(fā)生的成本與所產(chǎn)生的各類效益進(jìn)行折現(xiàn)。在這些過(guò)程中就不可避免地遇到一個(gè)問(wèn)題：即折現(xiàn)率的確定。在英國(guó)推行以PSC為基準(zhǔn)的物有所值評(píng)價(jià)體系當(dāng)中，這種做法受到了很多專家學(xué)者的質(zhì)疑。其中一個(gè)很重要的因素就是：折現(xiàn)率的確定是否恰當(dāng)科學(xué)。選擇了不同的折現(xiàn)率，就會(huì)導(dǎo)致我們所折現(xiàn)的成本和效益產(chǎn)生巨大的差異，有的時(shí)候差之毫厘謬之千里。根據(jù)《評(píng)價(jià)指南》的規(guī)定，我國(guó)在運(yùn)用物有所值評(píng)價(jià)體系時(shí)，折現(xiàn)率是由省級(jí)財(cái)政部門同行業(yè)主管部門按照行業(yè)的分類制定不同的折現(xiàn)率與之對(duì)應(yīng)，并且折現(xiàn)率會(huì)定期更新。但是筆者認(rèn)為僅憑這些措施不足以完全應(yīng)對(duì)由于折現(xiàn)率選擇不準(zhǔn)確所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，這是因?yàn)槲覀冊(cè)谥贫ㄕ郜F(xiàn)率的時(shí)候可能有著過(guò)于樂(lè)觀的假設(shè)。而在缺少歷史數(shù)據(jù)的實(shí)際情況下，我們無(wú)法杜絕此類錯(cuò)誤的發(fā)生。

（二）程序繁瑣成本高

在進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)的過(guò)程中，我們所面臨的工作量非常浩大，需要投入很多的人力物力來(lái)收集數(shù)據(jù)、整理資料、進(jìn)行統(tǒng)計(jì)計(jì)算。首先我們要將傳統(tǒng)形式下政府采購(gòu)方案的現(xiàn)值與采用PPP模式下方案的現(xiàn)值做一比較。其次，我們還要篩選不同的備選PPP方案，將各方案的每一項(xiàng)成本與收益都計(jì)算出來(lái)。最后計(jì)量每一種活動(dòng)產(chǎn)生的成本與效益時(shí)，由這一活動(dòng)引起的各個(gè)方面的變動(dòng)都要進(jìn)行評(píng)估計(jì)算。例如當(dāng)我們?cè)谫?gòu)買一項(xiàng)原材料時(shí)，不僅要考慮原材料的價(jià)格，還要考慮運(yùn)費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、稅負(fù)，有些特殊的材料還要考慮到對(duì)自然環(huán)境對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響。如果對(duì)所有項(xiàng)目都進(jìn)行評(píng)估，可以想象到這項(xiàng)工作是多么的繁瑣，成本也是極高的。

（三）無(wú)法量化成本效益

在進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)體系的過(guò)程中，我們對(duì)每一項(xiàng)成本或者效益進(jìn)行量化，而每一個(gè)由貨幣形式表現(xiàn)的結(jié)果都將對(duì)我們最終的估計(jì)結(jié)果產(chǎn)生直接的影響，左右著決策的制定。在量化進(jìn)行的過(guò)程中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)有些成本與效益是很難進(jìn)行準(zhǔn)確的量化，或者說(shuō)很難用貨幣計(jì)量。首先我們從量化成本項(xiàng)目進(jìn)行考慮：PPP模式下的成本基本是由稅負(fù)、運(yùn)營(yíng)成本、監(jiān)督成本、市場(chǎng)化下的新風(fēng)險(xiǎn)等幾個(gè)方面構(gòu)成。在我們列舉的幾項(xiàng)成本當(dāng)中，運(yùn)營(yíng)成本與稅負(fù)相對(duì)容易進(jìn)行計(jì)量，而監(jiān)督成本與新風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)就沒(méi)有那么容易進(jìn)行準(zhǔn)確的量化。就政府的監(jiān)督成本而言，成本的高低與政府部門內(nèi)部效率的高低、各級(jí)政府相互配合程度的大小有著緊密的關(guān)聯(lián)，僅以上列舉的這兩項(xiàng)就已經(jīng)很難進(jìn)行精確量化。還有對(duì)于環(huán)境的影響，例如在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中出現(xiàn)了損害自然環(huán)境的情況，這種損害可能在短期10年20年內(nèi)不會(huì)對(duì)我們產(chǎn)生很大的影響，但是在未來(lái)可能30年后才會(huì)對(duì)我們的身體產(chǎn)生損傷。這種情況應(yīng)該是在評(píng)估成本時(shí)所要考慮的，但是對(duì)于這種成本的估計(jì)相當(dāng)困難。其次，在評(píng)估各個(gè)準(zhǔn)備方案的過(guò)程中我們要評(píng)估每一項(xiàng)方案所產(chǎn)生的效益。由于我們進(jìn)行的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，惠民的效果、老百姓對(duì)于這項(xiàng)工程的滿意度就應(yīng)該納入到方案效果的估算當(dāng)中。但是一個(gè)人的態(tài)度是很難用貨幣具體表現(xiàn)出來(lái)的。而這些無(wú)法量化的成本與效益就成為了我們科學(xué)精確評(píng)價(jià)PPP模式的“攔路虎”。

（四）風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)體系不完善

在上一部分所提及的構(gòu)成PPP模式下成本的幾個(gè)要素，其中一個(gè)就是市場(chǎng)化下的新風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的成本取決于兩個(gè)因素：風(fēng)險(xiǎn)概率、風(fēng)險(xiǎn)損失，而想要獲取這兩種數(shù)據(jù)是非常困難的。這主要由兩方面的原因?qū)е?。首先，我?guó)并沒(méi)有一套完善可用的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)系統(tǒng)可供查詢，而這一現(xiàn)象的產(chǎn)生也是由兩方面的因素所導(dǎo)致。一是由于技術(shù)與觀念的落后，導(dǎo)致我們沒(méi)有收集以往詳實(shí)的數(shù)據(jù)作為風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)體系的支撐。二是即使有這么一系列的歷史數(shù)據(jù)，我們也無(wú)法保證它們的準(zhǔn)確性。這是因?yàn)橐酝行┑貐^(qū)為了提高自身政績(jī)，可能會(huì)出現(xiàn)粉飾調(diào)整真實(shí)數(shù)據(jù)的不良行為。其次，我們?cè)谌珖?guó)范圍內(nèi)推行PPP模式，而各個(gè)地區(qū)都有著獨(dú)特的風(fēng)土人情，實(shí)際情況可以說(shuō)是千差萬(wàn)別。因此即使有這么一套風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)體系，我們也不能保證說(shuō)它適合所有地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。這就使得由于市場(chǎng)化下的新風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的成本在進(jìn)行評(píng)估的過(guò)程中，需要進(jìn)行一定的假設(shè)，因此就會(huì)具有主觀性。正是由于這種主觀性的存在，導(dǎo)致了我們無(wú)法準(zhǔn)確進(jìn)行成本評(píng)估工作，這就有可能會(huì)造成物有所值評(píng)估的失敗。

（五）歷時(shí)較長(zhǎng)數(shù)據(jù)不可靠

中國(guó)有個(gè)成語(yǔ)叫“夜長(zhǎng)夢(mèng)多”，意思就是時(shí)間拖得久了，后果的不確定性更大，筆者覺(jué)得放在這兒來(lái)形容時(shí)間對(duì)物有所值評(píng)價(jià)體系結(jié)果的影響是最合適不過(guò)的。有一些PPP項(xiàng)目的合同可能會(huì)持續(xù)50年甚至是更久，而時(shí)間越長(zhǎng)，那些不在我們控制范圍內(nèi)的變化就越多，需要考慮的因素就越多，控制的難度就會(huì)加大。例如，在一個(gè)地區(qū)政府采用了PPP模式進(jìn)行跨江大橋的修建。在項(xiàng)目投入建設(shè)之前進(jìn)行了物有所值的評(píng)價(jià)分析，認(rèn)為項(xiàng)目可行，于是投入資金建造大橋。在項(xiàng)目工程結(jié)束后，這座作為唯一一座跨江之橋的每日過(guò)橋量是非常龐大的。然而，大橋建成的10年內(nèi)在同一條江面上又架起了其他幾座大橋，而這種情況是我們?cè)谶M(jìn)行效益評(píng)估時(shí)沒(méi)能料到的。像這種情況就會(huì)嚴(yán)重地扭曲我們以前的評(píng)估結(jié)果，導(dǎo)致當(dāng)初判斷與實(shí)際結(jié)果誤差巨大。

還有由于合同時(shí)間很長(zhǎng)，社會(huì)資本在建設(shè)初期可能由于大的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，或者政府的支持能夠比較容易獲得，或者是以比較低的代價(jià)得到銀行的貸款。但是隨著時(shí)間的推移，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的改變與國(guó)家政策大方向的調(diào)整，使得企業(yè)在以后的時(shí)間里很難得到，或者是需要付出很大的代價(jià)才能夠得到銀行的貸款。所有的種種由于歷時(shí)時(shí)間長(zhǎng)所帶來(lái)的問(wèn)題都會(huì)極大地影響著現(xiàn)階段我們對(duì)PPP模式下項(xiàng)目成本與效益評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性。

（六）VFM體系不具有普遍適用性

放眼于世界各地，對(duì)于物有所值評(píng)價(jià)體系的看法可以說(shuō)是褒貶不一。日本就比較樂(lè)于推行物有所值評(píng)價(jià)體系。究其原因一部分是因?yàn)槲镉兴翟u(píng)價(jià)體系的的確確有它合理科學(xué)的地方。而日本國(guó)內(nèi)各種數(shù)據(jù)體系本身也比較完善，數(shù)據(jù)的真實(shí)性更高一些，對(duì)于繁瑣的計(jì)算工作有著科學(xué)的方法和態(tài)度來(lái)應(yīng)對(duì)。筆者認(rèn)為，這是與日本這個(gè)民族文化和社會(huì)氛圍相關(guān)聯(lián)的。而對(duì)我國(guó)而言，筆者個(gè)人認(rèn)為，由于民族社會(huì)的文化，有時(shí)我們可能更適合一種“模糊”的管理方式，所以我們常說(shuō)水至清則無(wú)魚，人至察則無(wú)徒。由于文化上的差別，我們不能說(shuō)這種評(píng)價(jià)方法就是好，還要看人們的接受程度如何。所以在我們的文化背景下，可能物有所值評(píng)價(jià)體系并不能順利地推廣使用，為人所接受。

（七）缺乏對(duì)社會(huì)福利的考慮

前面我們也提及了，在評(píng)估PPP模式下基建項(xiàng)目的效益時(shí)，應(yīng)該將社會(huì)福利與外部影響這兩部分納入其中。筆者認(rèn)為，目前沒(méi)有將它們納入評(píng)估范圍，一部分原因就是在物有所值的評(píng)價(jià)過(guò)程中沒(méi)有與之對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)方法。但是如果我們?cè)谶M(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中不能真正了解公眾的需求、公眾對(duì)于這項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的看法，不能了解我們的建設(shè)是否真的有益于公眾，不能夠了解是否可達(dá)到與自然和諧發(fā)展，不了解是否有為了追逐利益的短視行為，那么我們就不能保證這項(xiàng)建設(shè)是成功的。

三、完善PPP項(xiàng)目VFM體系政策建議

（一）完善公平交易的市場(chǎng)規(guī)則

十八屆三中全會(huì)提出了“要推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”的市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)目標(biāo)，指明了市場(chǎng)規(guī)則的核心作用。而PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目通過(guò)新的形式引進(jìn)了社會(huì)資本，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勝劣汰作用，以希望最終提高項(xiàng)目的效益。那么我們進(jìn)行物有所值的評(píng)價(jià)，也應(yīng)該是基于市場(chǎng)環(huán)境下的制度進(jìn)行。因此我們要不斷完善公平交易的市場(chǎng)原則，夯實(shí)物有所值評(píng)價(jià)體系能夠順利推行的基礎(chǔ)。以往我們一談到在政府采購(gòu)或者是以PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)中的公平原則，大都側(cè)重于保證潛在供應(yīng)商能夠公平競(jìng)爭(zhēng)擁有相同的參與權(quán)，而忽略了保證公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制方面的建設(shè)。我們可以分別對(duì)政府與社會(huì)資本提出要求：從政府的角度來(lái)看要明確合作需求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。不允許出現(xiàn)無(wú)正當(dāng)理由拖延接收甚至拒絕接收建設(shè)項(xiàng)目等等違反合同的行為，以此來(lái)保證社會(huì)資本的權(quán)利。對(duì)于社會(huì)資本而言，要建立誠(chéng)信監(jiān)督檔案、提交準(zhǔn)確無(wú)誤的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)等等。

（二）完善相關(guān)規(guī)范性文件

盡管我們已經(jīng)出臺(tái)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》，對(duì)物有所值的定性分析與定量分析做了一定的解釋，包括一些應(yīng)當(dāng)分析的因素與因素權(quán)重。但是由于歷史數(shù)據(jù)的缺乏，指南提出以定性評(píng)估為主，僅僅是鼓勵(lì)各地區(qū)依照自身情況安排定量評(píng)價(jià)。并且指南中對(duì)定量評(píng)價(jià)的要求沒(méi)有多大的可操作性。而指南只是財(cái)政部頒發(fā)的試行規(guī)范，并沒(méi)有將其上升到法律的層次，因此就不具有強(qiáng)制性。所以筆者認(rèn)為國(guó)家還應(yīng)盡快出臺(tái)更具有可操作性、更高法律層次的規(guī)范文件，使得物有所值評(píng)價(jià)體系能夠有法可依。

（三）簡(jiǎn)化風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算過(guò)程

物有所值評(píng)價(jià)體系的發(fā)展與推廣是需要一個(gè)過(guò)程的，在更多規(guī)范性條例頒布出臺(tái)之前，應(yīng)該要循序漸進(jìn)。例如風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整的部分，在實(shí)踐當(dāng)中由于經(jīng)驗(yàn)與歷史數(shù)據(jù)的缺乏顯得不那么具有可操作性，那么在現(xiàn)階段我們可以暫時(shí)簡(jiǎn)化一下風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算的過(guò)程。筆者認(rèn)為可以運(yùn)用比率的方法，根據(jù)以往項(xiàng)目建設(shè)的費(fèi)用，估計(jì)一個(gè)合適的風(fēng)險(xiǎn)比率計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整數(shù)。就長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展來(lái)看，還要收集新建項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，完善風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)體系，更好地發(fā)展物有所值評(píng)價(jià)體系。

（四）重視定性弱化定量

如同在上一條措施中提到的情況，物有所值評(píng)價(jià)體系推廣的初期定量評(píng)估的細(xì)則還不夠完善。若是此時(shí)我們還強(qiáng)行推廣并不完善的定量分析，那么得出結(jié)果的準(zhǔn)確性也有待考量。因此，在推廣物有所值評(píng)價(jià)體系的初期，我們可以主要推廣易理解、易操作的定性分析法。政府部門可以通過(guò)組織專家學(xué)者，在對(duì)以往的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，并對(duì)國(guó)際上的評(píng)價(jià)方法進(jìn)行一定的改進(jìn)，進(jìn)行初期推廣。隨著推行的深入，通過(guò)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)繼而制定出相對(duì)細(xì)致、可操作性強(qiáng)、更為精準(zhǔn)的定量分析。到時(shí)候則應(yīng)該形成以更加準(zhǔn)確的定量分析為主、定性分析為輔的評(píng)價(jià)模式。

（五）定量工作視各地情況而定

由于我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)有著自身特有的情況，在物有所值運(yùn)用的初期，無(wú)論是在政府信譽(yù)、社會(huì)資本意向、社會(huì)公眾的民心民意各個(gè)方面，都需要按照自身獨(dú)有的特點(diǎn)，進(jìn)行定量工作的制定。根據(jù)各地具體風(fēng)土人情制定包括風(fēng)險(xiǎn)分配與量化、競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整、折現(xiàn)率的考量等等。并且不同省份地區(qū)應(yīng)該收集好物有所值定量分析的數(shù)據(jù)以便日后國(guó)家數(shù)據(jù)的采集。

（六）嚴(yán)格執(zhí)行決策

在以往的政府投資項(xiàng)目當(dāng)中，可以發(fā)現(xiàn)即便是自改革開(kāi)放起，我國(guó)便開(kāi)始接受評(píng)估咨詢的理念，但是效果并不如意。政府聘請(qǐng)專家進(jìn)行評(píng)估咨詢，對(duì)最終決策的影響有時(shí)還是比不過(guò)領(lǐng)導(dǎo)的一句話，這使得在項(xiàng)目決策時(shí)出現(xiàn)“一言堂”的現(xiàn)象以及“道德風(fēng)險(xiǎn)”。因此我們必須進(jìn)一步完善民主機(jī)制提高項(xiàng)目決策的民主性。即使在物有所值評(píng)價(jià)體系推廣初期，體系本身還不完善，但是要求我們必須嚴(yán)格執(zhí)行。只有鍥而不舍，不斷在推行中發(fā)現(xiàn)并解決新的問(wèn)題，物有所值評(píng)價(jià)體系才能夠不斷的完善，為政府決策作出科學(xué)指導(dǎo)。

（七）建立完善監(jiān)督管理機(jī)制

建立事后監(jiān)督機(jī)制是非常必要的。就PPP模式下的建設(shè)項(xiàng)目而言，一定要建立健全事后的監(jiān)督機(jī)制，并與政府績(jī)效考核相掛鉤。事前經(jīng)過(guò)科學(xué)評(píng)價(jià)論證，事中嚴(yán)格執(zhí)行決策，事后監(jiān)督檢查項(xiàng)目是否合格，是否符合廣大群眾的利益與需求，做到了以上幾點(diǎn)，才能表明真正做到了“物有所值”。正是由于把工程是否物有所值與政府績(jī)效相掛鉤，那么監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)由上級(jí)主管部門來(lái)完成，也應(yīng)包括社會(huì)公眾的適當(dāng)參加，還可跨地區(qū)組織專家組交叉檢查，以免出現(xiàn)“自己查自己”的舞弊現(xiàn)象。這樣就有利于政府認(rèn)真對(duì)待項(xiàng)目建設(shè)，真正做到物有所值。

綜上所述，無(wú)論是出于填補(bǔ)這部分法律的空白，還是為了滿足政府與社會(huì)資本合作的需要，財(cái)政部在此時(shí)推出“物有所值”這一理念都是非常正確恰當(dāng)?shù)?。只有正確運(yùn)用“物有所值”評(píng)價(jià)體系，我們才能滿足大眾需求。因此應(yīng)該在全國(guó)各省進(jìn)行有關(guān)物有所值的研討與普及，完善評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立事前事中事后監(jiān)督機(jī)制，爭(zhēng)取使物有所值評(píng)價(jià)體系早日步入正軌。

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作者單位：河北師范大學(xué)

（責(zé)任編輯：李利華）

Research on VFM Evaluation System of PPP Projects

Chen SiyangWangMingji

Since 2014，the national development and re form commission and the ministry of finance have pushed the PPP mode.It has induced a new round of development in China.The key point to determine whether to use themeans of the PPPmodel is VFM.So the VFM evaluation system has been widely used in the PPP project.PPPmode has appeared in China since a short time，and there are stillmany problems on the application of VFM system.Based on the conclusion of international and Chinese practice and analysis on the actual problems，this paper conducts some recommendations to improve the VFM system in PPP projects.

the PPPProject；VFM Evaluation System；PerfectMeasures

F283

A

2096-1391（2016）08-0065-07