城市基層治理70年：從組織化、失組織化到再組織化

范逢春 譚淋丹

摘? 要： 我國城市治理與西方城市治理有著完全不同的“場域”，因此城市治理研究需要“另一視角”的探索。從城市治理的基層視角切入，“歷時性”探討新中國成立以來我國城市基層治理的制度變遷，可見從城市管制時期的“組織化”、城市經營時期的“失組織化”到城市治理時期的“再組織化”的清晰脈絡。城市基層治理從組織化、失組織化到再組織化的演變過程，是城市基層治理工具的創(chuàng)新過程，也是我國城市基層治理價值的回歸過程。未來的城市基層治理，需要基于中國特色政治制度框架，實現“他組織”與“自組織”的有機結合，建設外整合與內整合一體的“契合城市”。

關鍵詞： 城市基層治理;組織化;失組織化;再組織化

作為一種“次國家空間”，“城市”的內涵不僅僅是單純的生存、生活、生產空間，而是政治、經濟、社會、文化、生態(tài)多種要素相互交織的“網絡系統(tǒng)”。伴隨著全球化與區(qū)域化進程的深入發(fā)展，城市治理研究作為城市政治學的核心內容近年來已成為學界研究熱點。目前國內外城市治理研究主要聚焦于治理理念、治理機制以及治理績效三個維度，涉及政治學、經濟學、法學、信息學、地理學等多個學科，存在實證主義、結構主義和批判理論多重路徑。在西方，基于“城市治理”概念范圍理解差異，城市治理研究在兩條演進路線上行進：一條對城市治理進行廣義的解讀，認為城市治理即城市地域空間治理，是對城市中土地、資本、勞動力、技術和信息等生產要素進行整合，從而推動整體地域的協(xié)調發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，這是一種“地理單元”路線，其代表理論有大都市政府理論、新區(qū)域主義理論以及尺度重構理論;另外一條則是對城市治理的狹義理解，認為城市治理是在城市范圍內政府、非營利組織、私營部門等作為主要組織形態(tài)，解決城市公共問題的過程，這是一種“公共權力”路線，其代表理論有城市權力結構理論（精英主義、多元主義）、城市增長機器理論、新馬克思主義城市治理理論、城市政體理論和城市治理理論等。目前城市治理研究仍在不斷拓展之中，并呈現極大差異性。

“由于城市治理是一個多層次、多維度、多主體的復雜過程，任何研究路徑都有自己的解釋邊界和限制條件，一旦越界解釋力就會下降”①，因此我們需要不斷豐富城市治理“另一視角”（alternative lenses）的探索，從而增強對城市治理的理解。中國70年城市治理，是在中國革命、建設、改革背景下的實踐探索，是與西方城市治理不同的“場域”，不能簡單借鑒西方理論模型進行闡釋;必須回歸中國場景，對西方城市治理理論進行本土化創(chuàng)造，尋找合適的分析視角?！俺鞘兄卫須w根到底是價值和利益的體現，它代表了地方經濟、社會、政治和歷史的稟賦在城市治理過程中的分配和整合?！雹诒疚幕趯Τ鞘兄卫愍M義的理解，從城市治理的基層視角切入，“歷時性”探討新中國成立以來我國城市基層治理的制度變遷，總結70年來我國城市基層治理的運行機制，反思城市基層治理的不同模式，進行國家治理現代化場域中城市基層治理轉型的未來展望?？v觀我國城市基層治理70年的價值嬗變、制度變遷與機制創(chuàng)新，我們可以發(fā)現從城市管制時期的組織化、城市經營時期的失組織化到城市治理時期的再組織化的清晰脈絡。

一、城市管制時期的基層治理：組織化的邏輯進路

這一階段由新中國成立初期始至1978年實施改革開放止。中國共產黨在新民主主義革命時期，根據中國國情以及敵強我弱的形勢，在1927年以后將工作重心放在了農村，走出了農村包圍城市、武裝奪取政權的道路。隨著人民解放戰(zhàn)爭的節(jié)節(jié)勝利和大批城市的不斷收復，黨中央和毛澤東適時地提出將工作重心由鄉(xiāng)村轉移到城市。在1949年3月召開的中共七屆二中全會上，毛澤東提出“從現在起，開始了由城市到鄉(xiāng)村并由城市領導鄉(xiāng)村的時期”，明確了“黨的工作重心由鄉(xiāng)村移到了城市”，由此揭開了中國共產黨對城市接管的序幕。城市治理的目標是什么？實施什么樣的方針才能達致目標？這是掌握國家政權的執(zhí)政黨必須解決的重大問題與關鍵問題。為此，黨中央和毛澤東根據當時的社會形勢， 提出了新中國成立初期城市基層治理的基本思想，這個基本思想可以概括為：通過革命型的方式，采取“組織化”的邏輯進路，依靠持續(xù)的政治動員，實行強有力的行政命令，型構一個以單位制為主、街居制為輔的城市基層管理體制，建立一個政治權力高度集中化、城市社會高度一體化的“城市管制”模式，實現“秩序管控”的城市基層治理目標。

1.從“無組織”到“有組織”：建立“制度性的聯系”

道格拉斯·諾斯 （Douglass C.North）曾指出：“人們持有的信念決定了他們所做出的選擇，然后，這些選擇建構了人類行為的變化?！雹鄢鞘泄芾硎浅鞘姓紊鐣嫷囊粋€過程，而城市管理模式很大程度上是執(zhí)政黨城市管理理念的結果。在思考我國城市基層治理嬗變時，需要對作為“共識”的城市基層治理理念進行深度解讀。通過構建“民眾—組織—政府”的制度性聯系，實現我國城市基層從“無組織”到“有組織”的轉變，建立縱橫交織的組織網絡，提高城市基層社會的整合程度，增強國家的社會動員能力，最終確保政治局勢穩(wěn)定與社會運行秩序，這是改革開放以前我國城市基層治理的核心理念。

從“無組織”到“有組織”，是針對我國傳統(tǒng)治理弊端的應然選擇。馬克思曾經用“一袋馬鈴薯”來形象地比喻缺乏聯系的組織形態(tài)，指出如果沒有被組織起來，各自一體、形單影只，就只能構成“自在階級”而不是“自為階級”。中國傳統(tǒng)社會是熟人社會，雖然形成了以禮治為核心的“差序格局”，但是基層社會總體處于“自組織”狀態(tài)，還存在大量“無組織”力量，這些“無組織”力量會影響社會結構的適應性。很明顯，我國傳統(tǒng)治理制度存在著結構性缺陷，處于頂端的帝王權威與處于中層以下的大量納稅人之間，缺乏制度性的聯系 （institutional links），導致存在著一個管理真空地帶④。必須通過政府推進的組織化進程，促使民眾從原來的“自組織”轉向“被組織”。新中國成立初期城市基層社會的組織化包含著雙重遞進的邏輯線路：第一步是通過建立綜合性功能的基層群眾組織，將無組織的民眾納入組織框架里，第二步是對這些基層組織進行全面統(tǒng)一領導。

從“無組織”到“有組織”，是革命型政治文化的一個現實結果?！耙恢币詠?，中國共產黨的許多著名領導人都把革命作為政治活動的最高價值選項。”⑤革命型政治文化形成于中國共產黨領導人民爭取民族獨立解放、擺脫外來殖民統(tǒng)治和官僚資本主義的革命斗爭時代，革命型政治文化對我國城市治理存在巨大影響力，在改革開放以前，中國共產黨也是以革命的思維、革命的邏輯以及革命的方式開展城市治理實踐。革命的邏輯作用是隱性的卻也是決定性的，通過將群眾“組織起來”推動革命事業(yè)是始終不變的基本路線。不管是“人民主體觀”占主導地位的歷史時期（1949年10月～1957年6月），還是“階級主體觀”占主導地位的歷史時期（1957年6月～1978年底），領袖號召、行政命令和社會動員以及廣泛開展群眾性政治運動都是當時普遍運用的手段?；谥袊孕∞r為基礎的國情，毛澤東在《組織起來》（1943）一文中指出，我國幾千年來都是個體經濟，分散的個體生產成為封建統(tǒng)治的經濟基礎，使農民陷于窮苦，“克服這種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化”⑥。把農民“組織起來”是新民主主義革命勝利的基礎。這種“組織起來”的理念也被毛澤東運用到了城市基層治理中。毛澤東在1949 年強調：“我們應當進一步組織起來，我們應當將全國絕大多數人組織在政治、軍事、經濟、文化及其他各種組織里，克服舊中國散漫無組織的狀態(tài)。”1951年10月1日國慶閱兵慶典后，首都群眾舉行游行活動，毛澤東看到后說：“還是把市民組織起來好?！泵珴蓶|叮囑彭真認真研究這一問題，正式開啟了我國城市基層從“無組織”到“有組織”的轉變。

從“無組織”到“有組織”，是立足新中國成立初期社會狀況所選擇的必由之路。馬克思曾指出：“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創(chuàng)造。”⑦新中國成立之初，我們黨面對的是一個一窮二白、千瘡百孔的爛攤子，與此同時，還受到各種國內外敵對勢力顛覆新生政權的威脅。恩格斯在《反杜林論》中指出：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！雹嘈轮袊闪⒁院?，在復雜嚴峻的國內外形勢下實施舊社會改造、進行國家政權建設，借由高度集中和統(tǒng)一的領導體制推動組織化建構，是實現國家工業(yè)化和現代化的最佳選擇。

2.從“舊組織”到“新組織”：建立“類行政組織”

“20世紀中國，社會變遷之深刻莫過于1949年以來國家權力對基層社會的改革與建設?！雹嶂袊饨ㄉ鐣Y構以國家最高所有權支配下的小農經濟為基礎，“外靠以專制王權為核心的行政力量，內靠以血緣關系為紐帶的宗法關系”⑩。晚清以來，政權分崩離析，社會危機持續(xù)加深，基層社會亟待重組。新中國成立之后，在城市基層通過“類行政組織”的重構，實現了從“舊組織”到“新組織”的飛躍。這種“舊組織”到“新組織”的演變，主要體現為兩個方面，一是實現從保甲制度到街居制度的變革，二是實現從社會團體到人民團體的變革。

實現從保甲制度的解構到街居制度的重構。新中國成立以前，國民黨統(tǒng)治下城市的基層組織形式是保甲制。“一定意義上，革命本身即意味著斷裂?！眥11}中國共產黨接管城市后，《中共中央關于處理保甲人員辦法的指示》（1949）明確廢除保甲制，宣告破舊的組織形式由此消亡。城市街居組織由“保甲”變?yōu)椤敖珠偂?，“?！弊儭敖帧?、“甲”變“閭?其后，“閭”逐漸又被各種形式的居民委員會取代。1953年彭真提出了《關于城市街道辦事處組織、居民委員會組織和經費問題的報告》{12}，將街道定位為政府派出機關，將居委會定位為群眾自治組織。1954年《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》出臺，基本確立了我國“街居制”城市基層管理體制。街居體制作為“類行政組織”正式誕生，具體職能包括社會福利、婦女權益、文明衛(wèi)生、治安調解等方面，對自由職業(yè)者、失業(yè)人員、流動攤販、家庭婦女等散居的居民實施管理。街居體制的構建完成，為國家政權實現向城市社會基層全方位滲透與控制提供了有力保障。

實現從社會團體的廢除到人民團體的重建。民國時期，國民黨在城市中建立了“民眾—職業(yè)”團體。中國共產黨認定“解放前的各種團體，一般的系國民黨反動統(tǒng)治的御用工具”。新中國所追求的是人民國家，其所允許存在的利益團體只能是“人民團體”，“人民團體”代表的是廣大人民的共同利益。新中國成立以后中國共產黨以明確的革命邏輯開始了“民眾—職業(yè)”團體的廢除以及“人民團體”重建的過程。例如，在解放上海以后，廢除了原來的舊市商會和舊工業(yè)會，在1951年成立了新的上海工商業(yè)聯合會。新的上海工商業(yè)聯合會是國家貫徹自己意志的“類行政組織”，它的直接目的是在所屬行業(yè)中貫徹新政權的意志。這一改造思想主導新中國成立后工農婦青等所有職業(yè)團體的重建活動。經過“歸口負責”的重建，原來曾帶有一定社會獨立性的社會組織變成新中國的“人民團體”，被徹底納入國家治理體系，成為服務于國家意志的工具。

3.從“弱組織”到“強組織”：建立“單位制城市”

馬克斯·韋伯（Max Weber）曾經指出，控制主要包含依仗利益狀況進行的控制以及強制性命令的控制兩種形式{13}。新中國成立之初，我國迫切需要通過統(tǒng)一指揮與經濟計劃來重建政治經濟秩序，對控制力度有非常高的要求。在此背景下，能夠將韋伯提出的兩種控制形式合二為一的“單位制”應運而生。隨著發(fā)展，城市中絕大部分人都被納入“單位”中，能同時通過利益與強制性命令進行控制的“單位制城市”逐步建立，整個社會整合從傳統(tǒng)的“弱組織”向“強組織”轉變，單位社會（總體性社會）最終形成。在“單位制城市”中，單位制度、身份制度、行政制度是三個相互關聯的核心因素。

“單位制”是建立于城市的一種制度安排，即以工作單位為核心，將社會成員與國家緊密聯系起來。延安的“小公家”即單位的雛形（ proto-Danwei）{14}。根據地時期，對“黨的革命隊伍”即“公家人”建立了特殊的管理體制，對以中共黨員為核心的公職人員，包括黨群團體、軍隊、政治機構和公營企事業(yè)中的成員，一律實行供給制，范圍擴展到衣、食、住、行、學、生、老、病、死、傷殘等各方面，依照個人職務和資歷定出不同等級的供給標準{15}。新中國成立之后，雖然供給制改成了工資制，但“公家”的概念、社會對“公家人”的認知、“公家”對“公家人”的“包干”原則，卻由單位制度深刻沿襲下來。單位成為計劃經濟體制下我國城市基層社會最基本的組織形式。單位作為“城市基本單元”，是融合政治、經濟與社會功能于一身的“社會濃縮器”（social condenser），是政府治理體系的“非政府延伸”。政府通過各種各樣的單位來履行資源配置、展開社會動員，以維護社會穩(wěn)定?！八械馁Y源都由國家來統(tǒng)一分配，單位的資源來源于國家……單位和國家之間形成了依附與庇護的關系。”{16}單位成為行政附屬物或準行政組織，具有制度性、空間性和社會性。很大程度上，管好每一個單位，就等于管好了城市社會。單位制度在全國城市社會范圍內的普遍確立，是我國有史以來規(guī)模最為巨大的“空間重組”。

與單位制相關聯的是身份制度。身份制度中，城市居民的身份由“檔案”予以證明。有“單位”的社會成員均擁有自己單獨的“檔案”，“檔案”通過干部、工人、軍人、學生等“成分”確認和區(qū)分“單位人”的性質，除此之外，其他城市居民均屬于“體制外”成員。有工作單位的城市居民的社會身份與職業(yè)身份相重合，而身份（取決于戶籍、工作單位、職位、編制）則決定人們是否享有某種社會保障或福利待遇，以及所能享有的社會保障或福利待遇的種類與層次。1949～1957年間，新中國人口是可以自由流動的，這一時期戶籍制度相關的法律法規(guī)并沒有對公民的遷出、遷入做出實質性的限制，主要是通過戶口登記把握人口數量，維護社會的穩(wěn)定;1958～1978年的戶籍制度則嚴格控制人口流動，特別是控制農村人口向城市流動，黏附在城市戶籍上的“含金量”不斷增加。同時，不同單位之間的收入和資源占有情況也有差異，有時還表現得比較明顯。另外，即使是同一單位，不同的編制，退休養(yǎng)老、公費醫(yī)療、住房等社會福利分配也有明顯差異，這種基于“身份制”的社會保障制度，反過來又進一步強化了人們的單位認同。為維護這種身份制度，國家還設計和實施了諸多制度安排，例如住房方面的單位住房分配制度，市場方面的價格管理、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，勞動人事方面的城市用工制度等，這些制度對身份制度的執(zhí)行和固化起到全面保護，形成了社會成員的“身份”藩籬。

單位制度與身份制度的實踐運行，需要相適應的一套行政制度進行保障。城市基層管理模式的顯著特征，就是行政主導和條塊分割，國家通過在城市各領域的強勢建構，使得“國家主義”為主導的城市管理體系逐漸形成。在城市社會管理過程中，存在非常明顯的單一性，即在運行機制上是單一的行政機制，在資源利用上是單一的行政資源，在力量配置上是單一的政府力量。這種單位管理模式是與計劃經濟體制相均衡的，因而能運作并發(fā)揮作用。這一模式令國家權力高度壟斷，國家意志高度統(tǒng)一，國家機器高速運轉，黨和政府的各項政令在政治、經濟、社會各個領域暢行無阻，各項方針和政策得以高效執(zhí)行。整個城市基層社會呈現高度組織化，社會結構分化程度很低，我國的“總體性社會”由此形成。

二、城市經營時期的基層治理：失組織化的實踐進路

這一階段從1978年改革開放到2012年黨的十八大召開。改革開放以前的革命型現代化模式雖然使中國迅速在城市里實現了高度的社會整合，但是“歷史經驗證明，用大搞群眾運動的辦法……而不是用扎扎實實、穩(wěn)步前進的辦法，去解決現行制度的改革和新制度的建立問題，從來都是不成功的?！眥17}“城市管制”模式在實踐中不斷遇到挫折，帶來新的混亂狀態(tài)，我國城市管理體制亟須變革。改革開放以后，國家工業(yè)化進程明顯加速，城市化進程快速推進，市場主體在國家治理場域中獲得前所未有的話語權，城市成為地方政府經營和推動經濟發(fā)展的重要場域，這也推動了新的城市管理模式誕生。

20世紀90年代以來，受西方新公共管理運動影響，“管理主義”思想在國內城市管理中也開始大行其道，“城市經營”（urban management）已逐漸被城市政府的官員接受。但是中國式的城市經營與本初意義上為追求城市公共利益最大化的城市經營發(fā)生了很大偏離，前者將城市當作企業(yè)一樣經營，“managing for city”被異化為“marketing of city”{18}。在此理念下，形成了新的城市基層治理思想，這個新的城市基層治理思想可以概括為：采用中國式的城市經營理念，以單位制式微與科層制松動的方式，踐行了“失組織化”的實踐進路，型構了一個以街居制為主的城市基層管理體制，建立了一個“城市管理”模式，以求實現“經濟增長”的城市基層治理目標。

1.單位制的式微：市場化推動下的失組織化

隨著改革開放的縱深推進與社會主義市場經濟體制的逐步建立，我國城市資源配置手段發(fā)生根本性變換，單位制在城市化過程中暴露出許多問題與弊端，單位制的式微成為必然，失組織化成為城市基層變化的主要態(tài)勢，這從根本上改變了城市基層治理體系。如果說改革開放以前的組織化進路是黨和政府根據當時社會形態(tài)進行的“理性設計”，那么改革開放以后的失組織化進路則是社會現實中的一種“實踐發(fā)生”。這種失組織化的“實踐發(fā)生”，主要體現為“單位制”的解體。

所有制改革推動了城市社會結構分化，全面改變了單位制的生態(tài)環(huán)境?！皬纳鐣c國家的關系看，改革產生的一個重要結果是社會與國家的分離。”{19}在1956年至改革開放前這個相當長的歷史時期，城市的“單位人”主要由工人階級和知識分子構成，職業(yè)劃分則將其區(qū)別為領導干部、普通工人和知識分子。這三類群體又因內部“身份”的不同，在社會地位和權益分配方面存在差距。但無論如何，城市中的絕大部分人都依賴于“單位”提供資源生存。改革開放之后，市場經濟得以發(fā)展，資源流動帶來和資本的聚集與重組，社會也由此“創(chuàng)設出相對于國家之外的獨立社會空間與多元利益格局”{20}。我國的社會結構在原有基礎上開始了新的分化，產生了新的社會階層：橫跨城鄉(xiāng)出現了私營企業(yè)者群體，擁有很強的發(fā)展活力;出現了橫貫國家全域的“民工潮”，原來受戶籍制度阻礙的大批農業(yè)人口流入城市務工，形成規(guī)模龐大的“農業(yè)轉移人口”;出現了下崗職工、提前離崗職工、較早退休人員等弱勢群體。所有制結構的變化打破了等級身份制構成的階層壁壘，國家與社會的關系已經“由高度一體化向良性分化轉變”{21}，在這種開放性的社會階層結構下，單位的覆蓋面逐步縮小，單位社會逐漸萎縮，單位制難以為繼。

市場化改革推動了資源配置方式轉變，極大削弱了單位制的現實功能。單位制以計劃經濟為制度依托，改革開放以來經濟體制的全面轉型，必然深刻影響單位制的功能運行。“社會首先從經濟領域中擺脫了國家的無限度支配”，并進一步“獲得了參與國家政治管理的權利”{22}。一方面，市場在資源配置中發(fā)揮的作用越來越大，“單位辦社會”的做法在改革中逐步被拋棄，單位對于單位人的控制能力逐漸降低，國家與單位不再是資源分配的唯一手段，社會和市場逐漸承擔了諸多公共服務與社會保障功能，個體基本需求的滿足由單位的單一提供途徑向單位、市場、社會等多途徑轉變;另一方面，單位幾乎不再有任何措施可以嚴格限制人員的流動，單位人對于單位的依賴程度逐漸降低，隨著流通體制、勞動人事、社會保障、戶籍等制度的改革，“體制外”的變革與勃興打破了單位制的壟斷，對社會成員產生了強烈吸引，“體制內”的優(yōu)勢被削弱，社會出現前所未有的自由活動空間，個人有了較大的流動權力和自由選擇的自主權，人們對單位的依賴心理由此發(fā)生重大轉變。

戶籍制調適推動了城鄉(xiāng)之間的人口流動，深刻影響了單位制的運行基礎?！?958-1976年的戶籍制度基本遵循一種反城市化的邏輯，政府一味強調用行政命令來控制城市和城市化的發(fā)展。”{23}改革開放后戶籍制度的變遷，推動了城市化的發(fā)展，也使“單位制”的運行基礎不斷遭到破壞。在此之前，單位制是國家在城市集中、分配和利用社會資源的組織化形式，也是國家在城市實現社會控制、社會整合、社會動員的組織化形式。從1977年起，國家盡力為送到農村去的知識青年在城里安排工作;1977年11月，國務院轉批了《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定》，此后又出臺了“農轉非”控制指標的措施;1984年10月，政府發(fā)出《關于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》后，“自理口糧戶”應運而生，1992年起更是掀起了“城鎮(zhèn)戶口”售賣的熱潮。在我國，戶籍制度往往是作為一種身份甄別機制，用以滿足政府實行差別性的社會公共產品分配需要。戶籍制度的逐步調整，使得計劃經濟時代中國賴以實現個體組織化的城市社會管理微觀基礎逐漸被削弱和破壞。

2.科層制的松動：分權化改革下的失組織化

隨著改革開放的深入，城市化進程加快，城市基層管理需要面臨的挑戰(zhàn)越來越多，城市基層社會問題復雜化程度越來越高，對管理專業(yè)化的要求也越來越高，政府機構需要不斷提高自身的靈敏度和靈活性來應對社會公眾的要求，傳統(tǒng)的“國家—社會”一體化的城市管制模式很顯然需要做出重大調整。在此背景下，分權化改革沿著兩條路線進行。

伴隨著改革開放后黨和國家工作重心轉移，政府運作開始由政治主導型向經濟建設型轉變。從十一屆三中全會開始，行政管理體制和財政體制改革并舉，改革的主要做法為“放權”與“分權”。城市社會管理工作隨之不斷調整，這種調整主要是為適應經濟體制改革，進而推動經濟建設。分稅制改革重新劃定了中央與地方的財權分配，然而財權與事權不相匹配極大影響了地方政府公共服務供給財力。在此背景下，為發(fā)展經濟、提升財力，城市政府主要通過城市公共資源的經營者和管理者身份去追求利益。各級政府推動政企分開和市場化改革，在非國有單位和中小國有企業(yè)中，行政等級制度已經解體，客觀上造成了“失組織化”的現實。

改革開放前城市基層社會管理中集權、強制和統(tǒng)一的特征非常明顯。進入20世紀90年代，受西方新公共管理思潮的影響，我國城市管理主體多元化逐步得到發(fā)展。20世紀80年代開始，治道變革在西方國家政府興盛，美國學者戴維·奧斯本（David Osborne）和特德·蓋布勒（Ted Gaebler）在《改革政府》中將主張運用“政府授權，各類組織提供服務”的治理技術，提高政府公共服務效率和促進民主的改善;美國學者薩瓦斯（E.S.Savas）的《民營化與公私伙伴關系》，對城市基礎設施建設的市場化、城市公共事務管理的民營化進行了系統(tǒng)設計。在城市管理中導入新公共管理的理論精髓，旨在充裕政府財政、降低公共服務成本的同時，提升公共服務質量，提升城市管理效率，以應對變化多端的外部環(huán)境。在此背景下，中國式“城市經營”迅速推進。本質上，城市經營是公私合作下的城市管理模式，這一模式首先承認政府的主導地位，同時強調非政府組織、私營企業(yè)、公眾等多元主體協(xié)同管理的作用，是政府在城市管理領域中市場化分權，是一種科層制松動式的“失組織化”。

3.街居制的困境：“行政化”運行下的失組織化

1979年7月1日通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和1980年1月8日人大常委會確認的《城市街道辦事處組織條例》，對街道辦事處的性質和有效性給予認定;1989年頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，規(guī)定居委會是群眾性自治組織;2000年11月，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發(fā)〈民政部關于在全國推進社區(qū)建設的意見〉的通知》指出，要大力推進社區(qū)建設，標志著社區(qū)建設成為加強基層政權建設、改革城市基層管理體制的重要思路和重大舉措。既然街道辦和社區(qū)居委會是基層管理的基本單元，則街居體制也理應成為政府基層管理的關鍵體制。但是在實踐運行中，街道辦和社區(qū)居委會嚴重被“行政化”，街居制面臨著“職能超載”的現實難題，在城市基層管理中難以承擔對基層群眾“組織化”的重任。

改革開放后我國城市社會呈現多元巨變。一方面，開始于改革開放初期的政府機構改革和國有企業(yè)改制，導致大量下崗、分流人員出現，“單位人”轉向“社會人”;另一方面，20世紀90年代初期開始，大量流動人口使城市實際居住人口劇增。同時，隨著工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，城市基層問題也日趨復雜，城市規(guī)模大幅擴張，人口數量激增，人口結構打破了城市原有的社會系統(tǒng)及其與自然環(huán)境之間的既定平衡， 城市基層的“失組織化”一直在發(fā)生，導致社會矛盾關系復雜交錯，社會沖突不斷加劇，成為中國城市社會可持續(xù)發(fā)展的“短板”。

現實國情表明，城市社會發(fā)展被比較普遍地簡單化理解為城市經濟增長，城市發(fā)展利益幾乎都由 GDP增長數字來標識，街道辦被納入“政績晉升錦標賽”的行政邏輯，不得不承擔大量招商引資、房屋拆遷等超量職能，職能定位和人員編制完全不能滿足需求，出現了嚴重的“職能超載”情況;面對城市管理的新情況、新問題時捉襟見肘、無能為力，城市基層出現巨大管理真空。居委會制度建立的本初目的即實現社會組織化，但是社區(qū)管理組織的結構性缺陷，其“唯上性質”使之脫離了社區(qū)本身，在現實中也沒有發(fā)揮出“和諧社區(qū)”的建設作用?！啊姓墓ぷ魉季S和運作方式必定導致城市基層管理部門公共服務功能不足?！眥24}城市基層治理中所包含的國家與街居的縱向運行和街居內部的橫向聯系均出現障礙。20 世紀末，城市基層治理中先后探索出以“沈陽模式”為代表的社區(qū)自治型模式、以“上海模式”為代表的政府主導型模式和以“江漢模式”為代表的合作型模式，但沒有真正突破“居委會困境”和“共同體困境”的雙重困境，沒有真正實現“組織化”任務，公共品供給能力弱化、基層自治虛置化以及弱勢群體貧困化等問題，映射出街居組織角色尷尬的境遇。

三、城市治理時期的基層治理：再組織化的創(chuàng)新進路

這一階段始于2012年黨的十八大召開，迄今一直處于發(fā)展過程中。經過改革開放40年的高速發(fā)展，我國城市社會環(huán)境和社會結構發(fā)生了巨變，但是城市基層治理的核心問題仍在于突圍單位制之囿后如何設計現代城市新生活。城市治理現代化構成了問題答案的關鍵一環(huán)。以習近平同志為核心的黨中央相繼提出諸多治國理政的新理念、新思想、新戰(zhàn)略，推動了城市基層治理重塑。2015年“中央城市工作會議”突出強調了城市對于中國社會的帶動作用，而不是過去所謂的“城鄉(xiāng)并進”，城市治理對于國家治理的重要性不言而喻。我國城市基層治理承受著工業(yè)化、城市化、市場化、信息化、全球化等多重壓力的沖擊與挑戰(zhàn)，需要對新形勢作出回應，一些城市在基層治理方面探索出了寶貴經驗;同時，西方城市治理理論在多元協(xié)同、伙伴合作、社區(qū)協(xié)商、議題設置等方面為我國城市基層治理提供了諸多啟示，我國城市基層治理進入城市治理現代化的新階段。此階段城市基層治理的主要思想可以概括為：以城市治理現代化理念為引導，以強化黨建引領與構建多元主體的方式，推動“再組織化”的創(chuàng)新進路，型構一個以社區(qū)制為主的城市基層管理體制，建立一個“城市治理”模式，進而實現“美好生活”的城市基層治理目標。

1.以區(qū)域化黨建推動再組織化

中西方城市基層治理的一個關鍵性政治制度差異，是如何理解黨的領導與城市基層治理的關系這個關鍵命題。我國城市治理現代化的最大特色在于堅持中國共產黨的領導。十八大以來，不斷增強黨組織在城市基層的影響力、滲透力和凝聚力，促進城市基層黨建與城市治理現代化相適應，來推動社會的再組織化，成為全國城市基層治理的常態(tài)。

為加強基層社會動員和社會整合，針對社會結構割裂問題，在基層黨建問題上，我黨提出了城市“大黨建”理念，將原來“封閉式的循環(huán)”轉變?yōu)椤伴_放式的結構”，進而形成一個“共建、共治與共享”的核心力量。在城市基層黨組織的設置方面，從封閉、各自為政的單位模式，轉向開放、有機聯系的網絡化模式。把黨的建設貫穿于城市治理的各個方面和全過程，以黨建統(tǒng)合性功能為城市發(fā)展提供治理基礎。不斷加強在流動人口、非公經濟組織和社會組織中黨的組織覆蓋和工作覆蓋，實現橫向到邊、縱向到底的組織體系架構，充分發(fā)揮基層黨組織、黨員在經濟社會發(fā)展中的先鋒模范作用。通過“組織嵌入”，推動黨的理念形態(tài)、組織形態(tài)和治理形態(tài)三個形態(tài)的全面覆蓋，實現黨建的功能性、區(qū)域性和體系性三個維度有機統(tǒng)一，打破組織內體制區(qū)隔、體制內組織區(qū)隔和體制整體區(qū)隔，提升城市基層治理的整體性和有效性。

2.以公共性構造推動再組織化

現代化城市是一個超級復雜的巨大系統(tǒng)，它的復雜性首先源于其構成元素的復雜化?，F代城市經濟高度發(fā)達、人口規(guī)模巨大、社會訴求多元，單一的“行政化”運行方式難以適應治理需要，傳統(tǒng)的“一體化”資源分配機制無法解決多樣性問題。在城市治理現代化過程中，在發(fā)揮好政府在城市治理中主導力量的同時，需要國家、市場與社會形成一個協(xié)作對話的新型公共性構造。

通過培育與發(fā)展社會組織，推動“再組織化”。幾乎所有的城市都出臺了成立孵化平臺、提供培育資金、簡化許可程序等具體措施，鼓勵并支持在社會治理中引入專業(yè)社會組織，發(fā)揮社會組織在社區(qū)治理體系、環(huán)境治理體系和公共服務體系中的重要作用，實現自律管理、規(guī)范行為和自我服務等功能。在城市治理中，依托社會組織和社會成員之間的橫向聯系，采用非強制性的協(xié)商、合作、溝通等方式開展工作，實現黨的機制、行政機制、社會機制、互助機制、志愿機制和市場機制多機制互補，從而實現“多元治理”的理想結構，應成為貫穿城市治理現代化進程的重要制度。

3.以社區(qū)制發(fā)展推動再組織化

十八大以后，隨著我國基層社會民主生活體系的發(fā)育與多元群眾自治形態(tài)的拓展，傳統(tǒng)“街居制”管理錯位、職能缺位、服務不足等現實困境不斷凸顯，改革勢在必行。在當代中國城市治理現代化語境中，社區(qū)話語作為國家與市場之間的第三種路徑，成為城市治理結構現代化的構建基礎。社區(qū)作為城市生活最基本的空間單元，必然成為城市治理最為微觀的尺度。社會轉型大背景下，如何通過社區(qū)建設完成社會的“再組織化”，醫(yī)治社會缺位的隱憂，是新型城市基層管理體制建設的著力點。

2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在黨的正式文件中第一次提出“社會治理”概念，這也標志著城市基層管理的“社區(qū)制”治理范式正式得以確立。2017 年，黨的十九大報告提出要“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，要“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動”，“社區(qū)制”治理范式進入全面展開和深入實踐的階段。通過社區(qū)完成社會再組織化的過程中，不是簡單地“去行政化”，而是在建立有限政府與服務政府的前提下，秉承參與式社會治理的理念，建設具有認同感與歸屬感的社區(qū)組織網絡，培育社會自治能力，激活社區(qū)“自組織”功能，使城市社會微觀單元具備活力，推動城市治理實現從“權力本位”到“權利本位”、從“政府本位”到“社會本位”的根本轉變。

四、城市基層治理的未來展望：他組織與自組織的契合

城市基層治理從組織化、失組織化到再組織化的演變過程，是城市基層治理工具的創(chuàng)新過程，也是我國城市基層治理價值的回歸過程。中國城市正經歷著城市化、全球化、信息化、工業(yè)化、市場化一體并進的變革過程，城市社會存在著前現代、現代、后現代疊加交織的復雜場景，對城市基層治理提出了更多挑戰(zhàn)與更高要求，城市基層治理需要不斷嬗變，才能適應未來的挑戰(zhàn)。從“組織化”的角度來思考，我國未來的城市基層治理，需要基于中國特色政治制度框架，實現他組織與自組織的有機結合，建設外整合與內整合一體的“契合城市”。

按照協(xié)同理論的觀點，所有的組織可以劃分為“自組織”與“他組織”兩種類型?！白越M織”指那些在沒有特定外部作用下自行建立起的有序結構群體，而“他組織”則是指在特定外部作用干預下獲得有序結構的群體。與“他組織”相比較，“自組織”系統(tǒng)具有信息共享、單元自律、微觀決策、整體協(xié)調、迭代趨優(yōu)的突出特征。在現實的世界中，只有實現“自組織”與“他組織”的有機結合，才能產生更高級的組織形態(tài)。“城市本身是有一定的學習功能的系統(tǒng)，具有一定的自適應性和自組織性?！眥25}城市基層社會治理應該是一種“他組織”和“自組織”復合發(fā)展的過程。其中“他組織”作為一種外在治理，顯性地作用于城市基層社會，“自組織”作為內在的規(guī)律性機制，隱性地支配著城市基層社會發(fā)展。

我國未來城市基層治理將面臨越來越多的挑戰(zhàn)：民眾對空間正義有更高的要求、居民對城市權利有多樣化的主張、公共服務的碎片化與失衡、利益群體的分化與沖突等。未來的城市基層治理，針對社會系統(tǒng)的開放性、區(qū)域發(fā)展的非平衡性、社會問題的非線性，需要發(fā)揮好“他組織”的作用，強調“理性”的功能，推動兼具全球視野與地方知識的制度建設、政策優(yōu)化及機制創(chuàng)新，實現城市基層治理的科學化、法治化與民主化，達致“理治”與“善政”。當然，更要發(fā)揮好“自組織”的作用，強調“人性”的價值，推動城市基層社會自治，通過社會協(xié)商、社會合作與社會融合的治理方式，實現不同群體利益平衡和互補，以公正之維主導城市基層治理，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)，滿足人民更高層次的生活需要，達致“德治”與“善治”。

注釋：

① 張福磊：《城市治理研究與建構主義路徑》，《中國行政管理》2015年第8期。

② 王佃利：《城市管理轉型與城市治理分析框架》，《中國行政管理》2006年12期。

③ 道格拉斯·諾思：《理解經濟變遷過程》，鐘正生、邢華譯，中國人民大學出版社，2013年，第22頁。

④ 黃仁宇：《現代中國的歷程》，中華書局，2011年，第11頁。

⑤{11} 袁莉莉：《1949-1978年中國革命型政治文化研究》，復旦大學，2006年。

⑥ 《毛澤東選集》（第3卷），人民出版社，1991年，第931頁。

⑦ 《馬克思恩格斯選集》（第1卷），人民出版社，1995年，第585頁。

⑧ 《馬克思恩格斯選集》（第3卷），人民出版社，1995年，第523頁。

⑨ 陳輝：《新中國成立60年來城市基層治理的結構與變遷》，《政治學研究》2010年第1期。

⑩ 馬德普、高建：《中西政治文化論叢》（第一輯），天津人民出版社，2001年，第20頁。

{12} 民政部基層政權和社區(qū)建設司：《中國社區(qū)建設年鑒（2003）》，中國社會出版社，2004年，第11頁。

{13} 李漢林、李路路：《資源與交換：中國單位組織中的依賴性結構》，《社會學研究》1999年第4期。

{14} 楊曉明等：《中國單位制度》，中國經濟出版社，1999年，第64-65頁。

{15} David Bray， Social space and governance in urban China： the Danwei system from origins to reform. Stanford University Press，2005，PP.37-65.

{16} 華爾德：《共產黨社會的新傳統(tǒng)主義》，龔小夏譯，牛津大學出版社，1996年，第5頁。

{17} 《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社，1994年，第257頁。

{18} 諸大建、劉冬華、許潔：《城市管理：從經營導向向服務導向的變革》，《公共行政評論》2011年第1期。

{19} 陳嘉明：《國家與社會關系的重塑及市民社會的發(fā)育》，《馬克思主義與現實》1995年第1期。

{20} 郭圣莉：《國家與社會關系視野中的當代中國城市社區(qū)發(fā)展》，《理論與改革》2006年第4期。

{21} 牛濤：《從“強國家弱社會”到“強國家強社會”》，《湖北行政學院學報》2008年第4期。

{22} 魯越：《從國家和社會的關系看國家政治經濟職能的弱化趨向》，《哲學研究》1987年第2期。

{23}陸益龍：《1949年后的中國戶籍制度：結構與變遷》，《北京大學學報》（哲學社會科學版）2002年第2期。

{24}陳雪蓮：《從街居制到社區(qū)制：城市基層治理模式的轉變——以“北京市魯谷街道社區(qū)管理體制改革”為個案》，《華東經濟管理》2009年第9期。

{25} 周干峙：《城市及其區(qū)域——一個典型的開放的復雜巨系統(tǒng)》，《城市規(guī)劃》2002年第2期。

A Historical Review of Urban Governance at the Primary Level over the Past 70 Years： the Evolution from Organizationalization through Deorganizationalization to Reorganizatioanalization

Fan Fengchun / Tan LinDan

Abstract： As China differs from the West in urban governance in terms of "fields"， it is necessary to takes the "alternative lenses" when doing research. This research takes the historical lenses to examine the institutional changes in urban governance at the primary level. It describes the evolutionary process from "organizationalization" during the period of urban domination through "deorganizationalization" during that of city management to "reorganizationalization" during that of urban governance. In other words， the process witness the reform of governance from Weberism-oriented， to marketing-oriented and finally orienting to new public services; it also sees the innovation in governance instruments and the regression in governance values. In the future， urban governance at the primary level is supposed， to realize internal and external integration for constructing a city compatible with other organizations and self-organization in the political framework with Chinese characteristics.

Keywords： Urban Governance at the Primary level; Organizationalization; Deorganizationalization; Reorganizationalixation