中心城區(qū)垃圾分類(lèi)處理模式研究

宋洋 褚清清 覃華 華夏

摘? ?要：近年來(lái)，生活垃圾造成的環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，已經(jīng)受到廣泛重視，垃圾分類(lèi)管理是解決這一問(wèn)題的有效途徑。采用實(shí)證的方法，分析研究天津市中新生態(tài)城在垃圾分類(lèi)管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)與不足之處，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建適合中心城區(qū)實(shí)施的垃圾分類(lèi)管理模式，幫助落實(shí)生活垃圾分類(lèi)政策，培養(yǎng)居民垃圾分類(lèi)習(xí)慣，在源頭上解決垃圾圍城問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：生活垃圾? 垃圾分類(lèi)管理模式? 中心城區(qū)

中圖分類(lèi)號(hào)：X799.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-098X（2019）05（a）-0154-04

Abstract： In recent years， the problem of environmental pollution caused by domestic waste has become increasingly serious， and has been widely valued. The effective way to solve this problem is waste classification management. Based on the analysis of the successful experience and shortcomings of waste classification management in Sino-Singapore Tianjin Eco-city， this paper constructs a garbage classification management model suitable for urban area to help implement the policy of domestic garbage classification and cultivate the habits of garbage classification among residents. Solve the problem of garbage siege at the source.

Key Words： Domestic garbage; Management Model of Waste Classification; Urban area

我國(guó)城市垃圾增長(zhǎng)率已超過(guò)10%，高于世界平均水平，累計(jì)垃圾存量超過(guò)70億t，近2/3大中城市被生活垃圾困擾[1]?！袄鴩恰眴?wèn)題日益突出。垃圾分類(lèi)是解決這一問(wèn)題的有效途徑。垃圾分類(lèi)是人們?yōu)闇p少垃圾排放量和提高垃圾再利用效率，根據(jù)垃圾的屬性和回收利用的要求，對(duì)種類(lèi)相同或相近的垃圾物所進(jìn)行的分類(lèi)收集和管理[2]。實(shí)行垃圾分類(lèi)管理，能夠?qū)崿F(xiàn)可再生垃圾的有效利用，提高垃圾無(wú)害化處理能力，最終實(shí)現(xiàn)垃圾的減量化[3]。

國(guó)內(nèi)關(guān)于城市生活垃圾管理的研究起步較晚，能夠查閱到的最早文獻(xiàn)發(fā)表于1985年，重點(diǎn)關(guān)注這一問(wèn)題則是21世紀(jì)以來(lái)[4]。而垃圾分類(lèi)的實(shí)踐是從1996年開(kāi)始，北京和上海率先試行垃圾分類(lèi)收集[5]，隨后垃圾分類(lèi)在國(guó)家層面開(kāi)始進(jìn)行試點(diǎn)推廣，直到現(xiàn)在，垃圾分類(lèi)管理仍未在全國(guó)范圍內(nèi)達(dá)成共識(shí)，大部分地區(qū)的探索面臨著艱難局面。2017年3月30日，國(guó)務(wù)院再次發(fā)力，轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》，按計(jì)劃，2020年底前，46個(gè)重點(diǎn)城市的城區(qū)范圍內(nèi)將先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)。然而從目前各地政策實(shí)施情況來(lái)看，垃圾分類(lèi)管理依然處于“摸石頭過(guò)河”階段，全國(guó)尚未形成系統(tǒng)的、有效的垃圾分類(lèi)管理體系。現(xiàn)有研究主要集中在居民垃圾分類(lèi)的意愿與行為研究[6]，城鄉(xiāng)垃圾處理現(xiàn)狀、方式與構(gòu)成，末端處理技術(shù)的探索與比較研究[7]，垃圾分類(lèi)的管理方式選擇問(wèn)題[8]，垃圾處理業(yè)的市場(chǎng)化研究[9]，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的垃圾分類(lèi)管理經(jīng)驗(yàn)借鑒等方面，沒(méi)有相關(guān)文獻(xiàn)提出一套切實(shí)可行的、系統(tǒng)化的垃圾分類(lèi)管理模式，來(lái)幫助垃圾分類(lèi)政策落地。

本研究采用實(shí)證的方法，分析研究天津市中新生態(tài)城在垃圾分類(lèi)管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)與不足之處，在此基礎(chǔ)上針對(duì)中心城區(qū)和城郊地區(qū)的不同特點(diǎn)，構(gòu)建適合華北地區(qū)實(shí)施的垃圾分類(lèi)管理模式，幫助落實(shí)生活垃圾分類(lèi)政策，培養(yǎng)居民垃圾分類(lèi)習(xí)慣，在源頭上解決垃圾圍城問(wèn)題。

1? 案例：天津中新生態(tài)城

天津中新生態(tài)城作為全國(guó)第一批生活垃圾分類(lèi)示范城（區(qū)），總體上形成了“源頭減量—分類(lèi)收集—分類(lèi)運(yùn)輸—綜合處理”的垃圾分類(lèi)管理方式，在管理和技術(shù)方面頗具生態(tài)城特色。

技術(shù)方面，生態(tài)城形成了一套以智能回收終端和氣力運(yùn)輸系統(tǒng)為載體，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)鼓勵(lì)居民源頭分類(lèi)的“分類(lèi)垃圾袋+垃圾分類(lèi)積分卡+智能回收終端/垃圾氣力輸送系統(tǒng)+積分兌換商店”的垃圾智能分類(lèi)回收系統(tǒng)，如圖1所示。

每一名入住生態(tài)城的居民都可以免費(fèi)領(lǐng)取一張“垃圾分類(lèi)積分卡”，居民正確地分類(lèi)投放可回收垃圾后，可以獲得積分。憑借積分卡里的積分，居民可以到指定地點(diǎn)兌換商品和折扣券等。專業(yè)回收人員定時(shí)定點(diǎn)收集，并將垃圾進(jìn)行二次分揀，最后委托專業(yè)資源化公司對(duì)各類(lèi)可回收垃圾進(jìn)行資源化處置。對(duì)于廚余垃圾，居民用黃色垃圾袋盛裝，投放至專用垃圾桶，清運(yùn)單位統(tǒng)一收集并運(yùn)送至餐廚垃圾處理站進(jìn)行集中處理，實(shí)現(xiàn)資源化利用。對(duì)于有毒有害垃圾，居民直接投放到小區(qū)公共區(qū)域的有毒有害垃圾桶中，物業(yè)公司定期收集，交由環(huán)衛(wèi)作業(yè)部門(mén)統(tǒng)一運(yùn)輸，并委托專業(yè)公司進(jìn)行無(wú)害化處理。對(duì)于其他垃圾，用白色專用垃圾袋盛裝后投入氣力運(yùn)輸系統(tǒng)，收集至轉(zhuǎn)運(yùn)站，然后統(tǒng)一運(yùn)輸至生活垃圾焚燒廠，進(jìn)行焚燒發(fā)電處理。對(duì)于大件垃圾，通過(guò)電話或智能物回終端機(jī)預(yù)約的方式，由專業(yè)回收人員上門(mén)統(tǒng)一收集，并委托專業(yè)資源化公司進(jìn)行資源化處置。

管理方面，主要體現(xiàn)在環(huán)保領(lǐng)域DBOO模式的探索性應(yīng)用。生態(tài)城垃圾分類(lèi)工作主要由天津生態(tài)城環(huán)衛(wèi)有限公司全權(quán)負(fù)責(zé)，根據(jù)天津市人民政府令2008年第13號(hào)《中新天津生態(tài)城管理規(guī)定》第三章第22條，天津生態(tài)城投資開(kāi)發(fā)有限公司是生態(tài)城基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)主體，按照生態(tài)城管委會(huì)的計(jì)劃要求負(fù)責(zé)相關(guān)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，并享有相應(yīng)的投資權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)。市政公用設(shè)施大配套費(fèi)和土地出讓金政府凈收益，應(yīng)當(dāng)用于前述設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)。根據(jù)上述規(guī)定，2008年6月10日生態(tài)城管委會(huì)授予投資公司環(huán)衛(wèi)專項(xiàng)運(yùn)營(yíng)權(quán)，負(fù)責(zé)氣力輸送系統(tǒng)的設(shè)計(jì)建設(shè)運(yùn)營(yíng)、智能回收終端機(jī)研發(fā)建造投放運(yùn)營(yíng)、管理后臺(tái)及扁豆幫APP研發(fā)運(yùn)營(yíng)、垃圾分類(lèi)人工宣傳活動(dòng)等。

2? 生態(tài)城可借鑒的經(jīng)驗(yàn)與不足

生態(tài)城在垃圾分類(lèi)管理方面有著許多先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，值得認(rèn)真分析和借鑒。

第一，依靠技術(shù)力量，搭建智能化垃圾分類(lèi)體系。生態(tài)城創(chuàng)新性地開(kāi)發(fā)智能物回機(jī)、積分獎(jiǎng)勵(lì)系統(tǒng)和扁豆幫APP，實(shí)現(xiàn)“線上教育”與“線下分類(lèi)”相結(jié)合，“垃圾回收”與“實(shí)物獎(jiǎng)勵(lì)”相結(jié)合，并破除了傳統(tǒng)的集中收集、人工二次分揀的垃圾回收模式需要大量人力且危害勞動(dòng)者身體健康的弊端，真正實(shí)現(xiàn)了源頭分類(lèi)，垃圾回收效率也得到極大提高。此外，生態(tài)城還首次大規(guī)模應(yīng)用氣力運(yùn)輸系統(tǒng)，即通過(guò)預(yù)先鋪設(shè)的地下管道將生活垃圾抽送至中央垃圾收集站，再經(jīng)過(guò)壓縮處理最終運(yùn)輸至垃圾處理廠，主要用于白色垃圾袋盛裝的其他垃圾的回收。該技術(shù)全過(guò)程具有密閉化、自動(dòng)化和機(jī)械化等特點(diǎn)，在收集過(guò)程中，垃圾不經(jīng)人工倒運(yùn)，免除了傳統(tǒng)垃圾收集方式中需要使用大量人力、物力的弊端，還可以減少對(duì)環(huán)境造成的二次污染、減輕垃圾運(yùn)輸車(chē)對(duì)道路交通的壓力。

第二，轉(zhuǎn)變政府角色，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)積極性[10]。長(zhǎng)期以來(lái)，垃圾管理工作都由政府包攬，環(huán)衛(wèi)部門(mén)既執(zhí)行監(jiān)管職能，又要具體組織垃圾的清運(yùn)和處置，屬于典型的“政企不分”，不能形成有效的監(jiān)督和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。生態(tài)城環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域的DBOO模式可以作為其他城市垃圾管理體制改革的借鑒。將相關(guān)設(shè)施（如氣力運(yùn)輸系統(tǒng)、智能物回機(jī)、垃圾桶等）的產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)交給公司，政府只承擔(dān)制定政策、監(jiān)督和管理的職能，有利于政府簡(jiǎn)政放權(quán)，也提高了垃圾分類(lèi)管理工作效率。

第三，指標(biāo)體系的約束與政策工具的合理組合。生態(tài)城在建城之初就有中新兩國(guó)對(duì)其制定的26條指標(biāo)體系的約束，關(guān)于固體廢棄物，就有“每日人均生活垃圾產(chǎn)生量低于0.8kg;垃圾回收利用率大于60%;危廢與生活垃圾（無(wú)害化）處理率達(dá)到100%”的三項(xiàng)指標(biāo)約束，明確的績(jī)效目標(biāo)和嚴(yán)格的績(jī)效考核讓生態(tài)城在建城不久后就達(dá)到了全國(guó)領(lǐng)先的垃圾分類(lèi)管理水平。同時(shí)，生態(tài)城以開(kāi)放性、多元化主體、多層次政策工具運(yùn)用、戰(zhàn)略管理的理念開(kāi)展垃圾分類(lèi)管理，因每種政策工具都有其特性、前提條件、適用范圍及優(yōu)劣，生態(tài)城在推廣垃圾分類(lèi)政策實(shí)施的過(guò)程中，突破單一工具的局限性，協(xié)同促進(jìn)生態(tài)城垃圾分類(lèi)政策的實(shí)施。

第四，志愿型參與，把參與主動(dòng)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)交給群眾，發(fā)動(dòng)群眾自行講解和宣傳，既節(jié)約成本又突出效果。生態(tài)城面向校園招募熱愛(ài)環(huán)保公益的學(xué)生，利用業(yè)余時(shí)間擔(dān)任垃圾分類(lèi)講解員，負(fù)責(zé)垃圾分類(lèi)科普宣傳、垃圾分類(lèi)科普公益活動(dòng)策劃與執(zhí)行、垃圾分類(lèi)公益講座和垃圾分類(lèi)宣傳資料的設(shè)計(jì)制作等等，節(jié)約了大筆的人力資源成本，同時(shí)也促進(jìn)了社會(huì)參與，充分激發(fā)了公眾的積極性和創(chuàng)造性，同時(shí)也是給熱愛(ài)環(huán)保事業(yè)和愿意鍛煉自我的學(xué)生提供了一個(gè)雙向平臺(tái)。同時(shí)，生態(tài)城注重垃圾分類(lèi)教育，讓垃圾分類(lèi)教育進(jìn)入校園課堂，讓天真易接受新鮮事物的孩子們?nèi)ビ绊懸粋€(gè)個(gè)家庭成員，讓下一代普遍認(rèn)同、養(yǎng)成垃圾分類(lèi)的習(xí)慣。

憑借其覆蓋全面、智能高效的分類(lèi)模式、積極熱烈的居民參與、顯著的垃圾分類(lèi)成果，2015年4月，生態(tài)城獲批成為全國(guó)第一批生活垃圾分類(lèi)示范城（區(qū)）。近幾年來(lái)，全國(guó)各地也掀起了模仿生態(tài)城的“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類(lèi)”熱潮。但是，生態(tài)城的垃圾分類(lèi)管理方式依然存在一定的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上本文提出政策建議。

首先，推進(jìn)“全民垃圾分類(lèi)”，強(qiáng)制措施必不可少[11]。生態(tài)城在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)鼓勵(lì)居民垃圾分類(lèi)的模式已經(jīng)十分完善，在初期也吸引了不少居民參與，但僅僅依靠經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)沒(méi)有任何強(qiáng)制措施，容易陷入分類(lèi)人數(shù)增長(zhǎng)緩慢、資金負(fù)擔(dān)日漸加重的窘境。強(qiáng)制措施的形式可以是多樣的，不一定是單一僵硬的行政處罰。這一方面我們可以借鑒日本豐富的經(jīng)驗(yàn)，在法律法規(guī)上，明確規(guī)定居民源頭減量、配合垃圾分類(lèi)、積極使用可再生產(chǎn)品等等的義務(wù);加快推進(jìn)生活垃圾收費(fèi)制度，將垃圾處理費(fèi)的收取與垃圾分類(lèi)質(zhì)量、產(chǎn)生垃圾多少掛鉤，經(jīng)濟(jì)上倒逼居民分類(lèi)[12]。

其次，增強(qiáng)垃圾分類(lèi)管理各個(gè)環(huán)節(jié)企業(yè)的自我盈利能力，減少對(duì)財(cái)政資金的依賴?，F(xiàn)階段，出現(xiàn)在垃圾處理領(lǐng)域的市場(chǎng)化，多為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，不論是哪種形式，最后的買(mǎi)單人還是政府財(cái)政，它所吸引的各類(lèi)企業(yè)，不論是環(huán)衛(wèi)公司、末端處理企業(yè)、前端科技分類(lèi)企業(yè)，很大一部分的運(yùn)營(yíng)成本、盈利空間依靠政府補(bǔ)貼、政策傾斜，而不是根據(jù)所提供的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品、服務(wù)來(lái)盈利。政府應(yīng)該在這個(gè)資金短缺的行業(yè)，為參與企業(yè)找到合理的營(yíng)利的模式，改變完全依賴財(cái)政資金的現(xiàn)狀。

再次，合理分配征收費(fèi)用的份額，調(diào)整市場(chǎng)主體的關(guān)系。生態(tài)城雖然還未對(duì)居民征收垃圾處理費(fèi)，但物業(yè)已經(jīng)先行向居民收取，且未向生態(tài)城環(huán)保公司繳納垃圾運(yùn)輸、處理費(fèi)用，這是物業(yè)公司與環(huán)保公司的潛在矛盾之一。生態(tài)城政府可以主持物業(yè)公司和環(huán)保公司就垃圾費(fèi)征收權(quán)問(wèn)題進(jìn)行商談，先由物業(yè)公司統(tǒng)一向居民征收垃圾處理費(fèi)，然后物業(yè)公司向環(huán)保公司交納垃圾分類(lèi)設(shè)備運(yùn)營(yíng)維護(hù)和垃圾運(yùn)輸費(fèi)用，解決這一問(wèn)題。日后若是實(shí)施了垃圾處理費(fèi)制度，誰(shuí)來(lái)收取，資金如何在前端、中端、后端企業(yè)中分配，如何協(xié)調(diào)各個(gè)企業(yè)之間的關(guān)系，這是政府應(yīng)當(dāng)思索的問(wèn)題。

最后，注意市場(chǎng)鏈條的培育與接續(xù)，填補(bǔ)垃圾分類(lèi)處理閉環(huán)的漏洞。生態(tài)城負(fù)責(zé)接受可回收垃圾的資源再生公司種類(lèi)少、資質(zhì)存疑，難以保證后續(xù)處理的效果。政府可以政策上扶持培育末端處理市場(chǎng)特別是可回收垃圾資源再生市場(chǎng)。目前生態(tài)城環(huán)保有限公司可以在資源再生技術(shù)的開(kāi)發(fā)上加大投入，注重孵化一批符合標(biāo)準(zhǔn)的本地資源再生企業(yè)，從而形成從前端垃圾分類(lèi)到后端垃圾處理再利用的“閉環(huán)”，填補(bǔ)生態(tài)城垃圾處理漏洞。

3? 城市垃圾分類(lèi)管理模式提煉

3.1 管理層面

由省級(jí)或直轄市政府根據(jù)本省（直轄市）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地理特征和城市規(guī)劃等情況，統(tǒng)一制定本?。ㄖ陛犑校┑墓腆w廢棄物控制指標(biāo)和對(duì)本?。ㄖ陛犑校└魇校▍^(qū)）垃圾分類(lèi)工作的績(jī)效管理方案，同時(shí)對(duì)大規(guī)模的工程進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。

市（區(qū)）政府城市管理局根據(jù)上級(jí)政府規(guī)定的固體廢棄物控制指標(biāo)具體制定本市（區(qū)）的垃圾分類(lèi)管理工作實(shí)施細(xì)則，并針對(duì)各項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，政府與中標(biāo)公司之間采用DBOO模式進(jìn)行合作。

1.3.2 執(zhí)行層面

市（區(qū)）政府主要負(fù)責(zé)宏觀上的政策制定和市場(chǎng)監(jiān)管，要注重培育末端處理市場(chǎng)，將分類(lèi)好的垃圾進(jìn)行最大程度地資源化和無(wú)害化。同時(shí)要采用公共參與的形式制定垃圾費(fèi)征收制度，幫助環(huán)衛(wèi)公司進(jìn)行資本回收，實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)降低財(cái)政壓力。

環(huán)衛(wèi)公司主要負(fù)責(zé)生活垃圾的源頭分類(lèi)和分類(lèi)運(yùn)輸環(huán)節(jié)，包含垃圾費(fèi)征收、垃圾源頭分類(lèi)設(shè)施的提供、垃圾分類(lèi)運(yùn)輸，以及與末端垃圾處理公司合作將垃圾進(jìn)行無(wú)害化或資源化處置。

政府要充分利用志愿性組織的力量，給他們提供平臺(tái)，由經(jīng)驗(yàn)豐富的、專業(yè)的志愿性組織來(lái)進(jìn)行垃圾分類(lèi)的宣傳和教育工作，提高社會(huì)資源的配置效率。

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