基層何以失序：灰色空間中的分配不正義難題

王向陽 呂德文

摘要：運用質(zhì)性研究方法，基于北京市問題村基層治理實踐的考察表明：“灰色空間”是理解問題村莊治理實踐的重要起點。引入“灰色空間”這一概念，通過梳理當(dāng)?shù)鼗疑臻g結(jié)構(gòu)與類型，進而揭示其生成與維系機制、影響機制，并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化路徑。研究表明：“灰色空間”是介于正規(guī)空間與黑色空間中的模糊地帶，本質(zhì)上是對“灰色利益分配權(quán)”的競爭，進而形塑出去公共性的、寡頭主導(dǎo)的灰色秩序，用工分配權(quán)、土地開發(fā)權(quán)、工程發(fā)包權(quán)、議程設(shè)置權(quán)等是其常見灰色權(quán)力類型，利益密集是經(jīng)濟基礎(chǔ)，規(guī)制不足是制度空間，干部自利是其心理動力機制，以公共規(guī)則替代私人化規(guī)則是其重要優(yōu)化路徑?；鶎又卫憩F(xiàn)代化的關(guān)鍵，不在于村級組織正規(guī)化或村干部職業(yè)化，而是為基層治理實踐提供一整套公開透明、公平公正、規(guī)范有效的現(xiàn)代規(guī)則體系。

關(guān)鍵詞：基層治理;灰色空間;分配不正義;群眾上訪;干部繼替

中圖分類號：C91文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1004-3160（2019）05-0116-14

一、問題意識：基于一個問題村的反思

國家治理現(xiàn)代化，基礎(chǔ)在基層，短板在農(nóng)村;沒有基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就不會有整體意義上的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2018年下半年，筆者及所在研究團隊部分同仁在北京市遠郊地區(qū)駐村調(diào)研。筆者調(diào)研的村莊，是當(dāng)?shù)赜忻膯栴}村。自1997年以來，多任村支部書記、村主任等主職村干部更替頻繁，且最近一屆村支部書記被判刑，原村會計被開除黨籍并監(jiān)外執(zhí)行一年，新任村主任被村民簽名罷免，群體性上訪事件愈演愈烈，村莊內(nèi)部民怨沸騰，目前地方黨委政府工作組已經(jīng)接管村莊，勉強維系著村莊基本秩序運轉(zhuǎn)。何以如此呢？

通過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)一個有趣且極其重要的基層治理現(xiàn)象：在當(dāng)?shù)鼗鶎又卫韺嵺`中，除了存在一個非黑即白且是非分明的治理空間，還有一個灰色利益泛濫且彈性極大的模糊空間，筆者稱之為“灰色空間”。長期以來，由于土地開發(fā)等契機，該村均存在流量豐沛的灰色利益空間，而對相當(dāng)一部分基層干部而言，除了工資待遇或誤工補貼、村莊社會認可以及可能帶來的政治榮譽之外，正是灰色利益空間，扮演著廣泛卻隱秘的組織激勵角色，是普通村民競選村干部時極其重要的動力機制。以筆者調(diào)研所在的H村為例，村莊問題主要存在于1997年以來的20年間，這20年中，究竟發(fā)生了什么呢？其觸發(fā)機制究竟是怎么樣的呢？探析以H村為代表的問題村的觸發(fā)機制及其影響機制，是筆者最初的問題意識來源，也是本文研究目標(biāo)所在。

二、既有研究與分析框架

（一）既有研究

梳理學(xué)界既有研究，“依法抗?fàn)帯盵1]“以法抗?fàn)帯盵2]“以身抗?fàn)帯盵3]“依情理抗?fàn)帯盵4]“選擇性抗?fàn)帯盵5]等抗?fàn)幷我暯窍罗r(nóng)民抗?fàn)幉呗耘c方式得到了充分關(guān)注，以“權(quán)利訴求—抗?fàn)幷巍迸c“道義倫理—底層政治”為典型代表的分析視角，重點剖析了農(nóng)民抗?fàn)帉嵺`中的過程與機制，而針對問題村背后的深層機理，則沒有得到充分的關(guān)照。同時，由于共享了抗?fàn)庍@一基礎(chǔ)性假設(shè)，卻遮蔽了中國農(nóng)民上訪實踐的復(fù)雜性。隨后，越來越多的學(xué)者揭示出了農(nóng)民上訪類型與性質(zhì)的復(fù)雜性，實現(xiàn)了農(nóng)民上訪研究從“抗?fàn)幷巍钡健胺强範(fàn)幷巍钡姆妒睫D(zhuǎn)換[6]。以田先紅[7]、羅興佐[8]、陳柏峰[9]、邢成舉[10]、魏程琳[11]等為代表的部分華中村治研究學(xué)人，從信訪領(lǐng)域?qū)鶎又卫碇械摹澳Σ痢弊龀隽私庾x，并對上訪類型進行了基于經(jīng)驗基礎(chǔ)的概括和操作，同時創(chuàng)造性地提出了“謀利型”上訪這一信訪類型，并對上訪實踐的區(qū)域差異做出了出色的解釋[12]，以回應(yīng)轉(zhuǎn)型期國家、地方政府、農(nóng)民三者之間極具復(fù)雜性的關(guān)系實踐。信訪視角下的問題解釋體系，多從農(nóng)民利益受損或少數(shù)群眾謀利的角度進行解析，且大多數(shù)上訪實踐主要集中在個體行動或具有一定組織性的群體行動上，并未演變?yōu)檎麄€村莊的公共議題，更忽略了群眾信訪實踐背后的來自村莊層面的結(jié)構(gòu)性因素——灰色空間的廣泛存在。呂德文較早提出了“灰色空間”[13]這一充滿經(jīng)驗質(zhì)感的學(xué)理概念，并對城管群體執(zhí)法實踐做出了出色的開創(chuàng)性研究。隨后，基于基層治理實踐，王向陽也對基層治理空間做出了類型化分化[14]。這一概念的提出，對基層治理實踐的復(fù)雜性給予了充分的關(guān)照，但遺憾的是，其并未對灰色空間的結(jié)構(gòu)與類型、生成機制、維系機制及其影響機制等做出進一步解析。

有基于此，筆者引入“灰色空間”這一概念，擬在灰色空間這一視角下，重新審視巨變時代轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)村問題的復(fù)雜性，通過對問題村莊的長時段治理事實的梳理，旨在揭示問題村莊背后復(fù)雜的問題觸發(fā)機制與影響機制，以期更好地回應(yīng)基層治理現(xiàn)代化這一重要實踐命題和理論命題。

（二）分析框架

眾所周知，對制度規(guī)范體系比較健全的蘇南農(nóng)村而言，基層干部職業(yè)化程度是很高的，職業(yè)化本身作為極其重要的組織激勵手段而存在。因此，當(dāng)?shù)鼗鶎又卫碛袃纱筇卣鳎阂皇且?guī)則化程度高，治理精細，灰色空間極其有限;二是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)達，財源充沛，基層干部職業(yè)化程度高，不需要冒職業(yè)風(fēng)險去追求灰色利益。相比蘇南農(nóng)村，對包括北京農(nóng)村在內(nèi)的制度規(guī)范體系尚不健全或極其貧乏的諸多農(nóng)村而言，當(dāng)?shù)毓I(yè)化程度有限，經(jīng)濟發(fā)展能力一般，財源匱乏，組織自養(yǎng)能力差，基層干部職業(yè)化程度極低，多屬于兼業(yè)干部，即職業(yè)化本身難以構(gòu)成村干部的工作動力。在正規(guī)利益有限的部分農(nóng)村地區(qū)，尤其是制度規(guī)范能力不足時，村莊灰色利益空間與利益流量成正相關(guān)關(guān)系，即利益流量越大，村莊灰色空間越廣闊;利益流量越小，灰色空間則相對逼仄。換言之，利益流量一般的村莊，灰色空間一般也不大，村干部工作動力往往不足;而利益流量極大且制度規(guī)范能力不足的地區(qū)，灰色空間將極其廣闊，干部工作動力強勁，村干部、尤其是主職村干部職位競選將成為村莊焦點性事件。有基于此，以“利益流量大小”和“制度規(guī)范能力強弱”為基本維度，我們可建構(gòu)起如下基層干部利益空間與工作動力的理想類型，參見下表1：

（1）第一類村莊：利益流量大，且制度規(guī)范能力也強，灰色空間有限，正規(guī)利益豐沛，村干部職業(yè)化程度往往較高，職業(yè)化本身是基層干部工作的重要動力機制，以蘇南農(nóng)村為典型代表。

（2）第二類村莊：村莊利益流量小，同時制度規(guī)范能力尚可，這類村莊往往區(qū)位優(yōu)勢較差，經(jīng)濟發(fā)展水平也極其有限，灰色空間不發(fā)達，干部工作動力一般。以發(fā)達地區(qū)中的欠發(fā)達村莊為典型代表，如蘇南的蘇北型村莊。

（3）第三類村莊：村莊利益流量較小，制度規(guī)范能力不足，這類村莊村干部往往是兼業(yè)狀態(tài)，職業(yè)化本身不足以承載干部工作動力，必須自己尋找額外的組織激勵，即兼業(yè)經(jīng)營。正規(guī)利益不足，灰色空間有限，干部工作動力一般，多呈現(xiàn)維持型治理形態(tài)，以中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊為典型代表。

（4）第四類村莊：利益流量巨大，但制度規(guī)范能力不足。對這類村莊而言，灰色利益泛濫，灰色空間廣闊。這類村莊，不論村干部職業(yè)化程度如何，村干部工作動力均較為強勁，干部職位競爭往往成為派性斗爭的焦點事件，以筆者調(diào)研所在的北京遠郊農(nóng)村為典型代表。

第四類村莊，是本文的重點研究對象，且恰恰是這類村莊的存在，具備淪為問題村的天然風(fēng)險，往往成為地方社會不穩(wěn)定因素的重要來源，因此，治理空間的模糊性和灰色化，促成了當(dāng)?shù)貑栴}村出現(xiàn)的某種必然性。有基于此，筆者引入了“灰色空間”這一概念，擬通過對問題村一系列村莊亂象的梳理，嘗試對基層治理實踐中出現(xiàn)的一系列問題做出探索性分析，并在此基礎(chǔ)上形成立足經(jīng)驗事實的中觀層面的機制分析，進一步豐富和拓展既有研究中關(guān)于基層治理領(lǐng)域的解釋體系。

本文問題意識、經(jīng)驗材料及學(xué)術(shù)思考均來自于筆者及所在研究團隊部分同仁于2018年7月5日至7月25日在北京市某遠郊區(qū)H村開展的為期二十天的田野調(diào)研。調(diào)研期間，筆者主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談法等質(zhì)性研究方法開展研究。調(diào)研所在H村，位于北京市遠郊區(qū)域，下轄400多戶、1670人，村內(nèi)共有劉、王兩大姓，各占三分之一，兼有秦、吳、李等小姓。以H村為典型代表的北京市遠郊村，從社會結(jié)構(gòu)層面看，屬于典型的華北小親族村莊，多姓并存，派性是村莊社會底色;從經(jīng)濟社會分化情況來看，本地勞動力市場條件下，家庭收入差別不大，經(jīng)濟社會低度分化特征明顯;從利益密集程度而言，屬于外生性政策制造型利益密集村莊，底子是農(nóng)業(yè)型村莊，因土地開發(fā)等政策偶發(fā)性因素制造了不定期的村莊利益，進而產(chǎn)生利益分配問題。同時，相比中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，中西部留守型村莊中社會維持型治理特征突出;相比上海農(nóng)村等長三角、珠三角農(nóng)村而言，這一發(fā)達地區(qū)制度供給能力較強，基層治理精細化程度高，利益分配規(guī)則化程度高，屬于程式化基層治理;反觀以H村為代表的北京遠郊農(nóng)村，制度供給能力較差，制度縫隙較大，村莊利益分配規(guī)范能力不足，灰色利益空間密集，當(dāng)?shù)鼗鶎又卫硇纬闪艘岳娣峙錇楹诵膬?nèi)容的治理樣態(tài)，即利益分配型治理。本文結(jié)構(gòu)如下：一是呈現(xiàn)案例村莊的基本治理樣態(tài)，重點剖析灰色空間結(jié)構(gòu)與類型;二是扎根經(jīng)驗事實，分析灰色空間生成機制與維系機制;三是以群眾上訪、干部繼替等村莊焦點性事件為節(jié)點，探索性提煉總結(jié)問題村莊的問題觸發(fā)機制及其影響機制，并著重呈現(xiàn)灰色空間、群眾上訪與干部繼替三者之間的有機關(guān)聯(lián);四是在對問題村莊進行全景式掃描基礎(chǔ)上，有針對性地提出問題解決思路;五是對全文進行小結(jié)并作出進一步討論。

三、灰色空間：北京市遠郊村的治理圖景

基上可知，以北京市遠郊村H村為典型代表的第四類村莊，典型特征有二：一是利益流量巨大，二是制度規(guī)范能力不足，因此灰色利益泛濫。從筆者調(diào)研來看，灰色利益主要包括但不限于以下幾類：用工分配權(quán)、工程發(fā)包權(quán)、土地開發(fā)權(quán)、議程設(shè)置權(quán)、政策信息優(yōu)勢和權(quán)宜之計等。所謂灰色空間，實質(zhì)是基層治理中灰色利益有機結(jié)合所形成的分配秩序，核心在于灰色利益的分配權(quán)上。灰色空間的結(jié)構(gòu)與類型，是本節(jié)接下來重點分析的對象。

（一）用工分配權(quán)

所謂用工分配權(quán)，意指在基層治理具體實踐中，一旦出現(xiàn)村莊工作用工需求，作為村干部、尤其是主職村干部，具有用工機會的優(yōu)先分配權(quán)。在條件允許范圍內(nèi)，可優(yōu)先照顧與自己關(guān)系不錯的親戚朋友、宗親地鄰等。以北京市遠郊村H村為例，據(jù)悉，目前在H村工作的兩位民政協(xié)管員，名義上是政府聘用，實質(zhì)是村莊推薦，申請考核只是例行程序，其中一位是支部書記家關(guān)系極其緊密的近門子家的兒媳婦，另一位是關(guān)系同樣不錯的老黨員家嫁在本村的女兒。民政協(xié)管員這份工作，工資待遇不高，但極其穩(wěn)定，且社會保障健全，關(guān)鍵是可有完整的家庭生活，對普通村民而言，可謂一份清閑且穩(wěn)定的工作機會。在此類用工分配上，包括水電工人選、垃圾清理、工程監(jiān)工等，村干部均具有優(yōu)先分配權(quán)，是灰色利益的重要組成部分。

（二）工程發(fā)包權(quán)

當(dāng)前，國家資源密集進村，村莊項目也日漸增多，圍繞工程發(fā)包建設(shè)衍生出工程發(fā)包權(quán)。工程發(fā)包權(quán)特指村莊水電路等基礎(chǔ)設(shè)施工程或公共服務(wù)項目自主發(fā)包建設(shè)或?qū)ν庹型稑?biāo)時，村干部、尤其是主職村干部具有工程發(fā)包權(quán)，或優(yōu)先承包，或決定發(fā)包對象，從而在工程發(fā)包或轉(zhuǎn)包過程中獲取經(jīng)濟收益、授予人情面子等，是利益密集型村莊常見的一種灰色利益分配權(quán)力。據(jù)悉，就H村近些年的改水、改電、修路等項目發(fā)包而言，在權(quán)力允許范圍內(nèi)，當(dāng)?shù)禺?dāng)干部均優(yōu)先照顧了與自己關(guān)系親近的工程承包老板。

（三）土地開發(fā)權(quán)

當(dāng)前，對大城市周邊具備優(yōu)越區(qū)位優(yōu)勢的村莊而言，土地財產(chǎn)性價值突出，土地開發(fā)權(quán)歸屬成為重要的灰色權(quán)力。仍以北京遠郊村H村為例，H村由于地處庫區(qū)，土地資源極其緊張，已經(jīng)多年未批宅基地，但對村干部似乎并不適用。據(jù)悉，該村張某于1989年至1991年任H村經(jīng)濟承包人兼任支部書記時，于1990年為自家優(yōu)先批上了新宅基地;2004年，在另一位支部書記在任期間，將村莊集體建設(shè)用地賣給目前叫讀月山莊的旅游公司，面積近10畝，價格極其低廉;2010年以來，H村在任書記以每股10萬元的價格賤賣了村辦鞋廠下面的占地8畝多的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。不論是以前，還是當(dāng)前，在制度供給能力有限時，土地管理能力低下，土地開發(fā)的優(yōu)先權(quán)往往掌握在村干部手中，因此，土地開發(fā)權(quán)構(gòu)成了村干部灰色權(quán)力的另一部分重要組成部分。

（四）議程設(shè)置權(quán)

所謂議程設(shè)置權(quán)，是指會議內(nèi)容、上會順序、會議時間等操作性權(quán)力。對村干部而言，村民代表、黨員代表大會、監(jiān)委會等均構(gòu)成了村務(wù)監(jiān)督的重要組織載體，可事實上，在實際的村莊治理工作中，村干部、尤其是村主職干部，在制度要求不嚴(yán)的情況下，幾乎可以決定是否開會、會議內(nèi)容、會議程序等問題，將村務(wù)監(jiān)督降低到最低效度。據(jù)悉，H村原支部書記劉姓書記在任的最后兩年，即2015、2016兩年，除了每年兩次的例行會議，基本沒有召開過任何會議。據(jù)村民代表反映，村莊土地開發(fā)、財務(wù)開支等重大事項，敏感內(nèi)容基本不上會，開會也就是走一下例行程序，書記講完即刻散會，根本沒有為村民代表、黨員代表等村務(wù)積極分子發(fā)表意見的會議時間。因此，議程設(shè)置權(quán)，是村干部灰色權(quán)力持續(xù)運作的重要表現(xiàn)和程序保障，極其隱蔽，容易被各界忽略，卻又極其重要，構(gòu)成村干部灰色權(quán)力的重要內(nèi)容。

（五）政策信息優(yōu)勢

所謂政策信息優(yōu)勢，指村干部利用自身身份優(yōu)勢，具備政策信息優(yōu)先知曉的便利，據(jù)此便可轉(zhuǎn)化為自身有利因素，政策好處先吃先占，優(yōu)先分配給身邊親近的親戚朋友，合法合規(guī)，但是卻擠壓了普通村民的政策受益機會。據(jù)悉，2020年世界休閑大會戶外展示區(qū)落地H村所在區(qū)域，按照規(guī)劃，需要在H村占地275畝，當(dāng)?shù)卣浴耙宰獯鳌钡姆绞綄Υ迕裢恋剡M行評估并作出相應(yīng)補償。在2014年土地評估之前，村支部書記提前獲知了這一政策信息，因此在2013年，動員50多戶農(nóng)戶流轉(zhuǎn)了其中30多畝土地，并搶種樹木、搶建廠房，為自己創(chuàng)造獲取巨額土地賠償?shù)墨@利機會，村民對此極為不滿。此外，對于政府工程承包、組織用工招聘等信息，村干部也是較早獲取這一關(guān)鍵信息的群體，據(jù)此優(yōu)勢便可充分轉(zhuǎn)化為對自己有利的發(fā)展要素。因此，政策信息優(yōu)勢，同樣是村干部灰色權(quán)力的重要組織部分。

此外，村干部灰色權(quán)力還表現(xiàn)在諸多政策的“權(quán)宜之計”上。在政策規(guī)定的大框架下，作為在地信息的掌握者，村干部可以根據(jù)村莊實際情況靈活操作，這也是政策預(yù)留的彈性空間，有助于大大節(jié)省政策執(zhí)行成本。同時，權(quán)宜之計也是干部謀利的溫床，利用政策信息優(yōu)勢和身份優(yōu)勢，村干部在彈性操作的同時，也可以選擇扭曲政策內(nèi)容，向有利于自己的方向進行操作。以H村在1998年三元征地中農(nóng)轉(zhuǎn)非政策實踐中的權(quán)宜之計為例：按照政策規(guī)定，H村全體村民皆可轉(zhuǎn)為居民戶口，在當(dāng)時政策規(guī)定并不完善的情況下，鄉(xiāng)村兩級進行了靈活操作，有選擇性地進行農(nóng)轉(zhuǎn)非操作，結(jié)余出了兩三百個農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口指標(biāo)，并將指標(biāo)收益最終以鄉(xiāng)三村七的比例轉(zhuǎn)化為了鄉(xiāng)村兩級灰色收入。此舉可謂“權(quán)宜之計”的典型代表。

綜上，用工分配權(quán)、工程發(fā)包權(quán)、土地開發(fā)權(quán)、議程設(shè)置權(quán)、政策信息優(yōu)勢和權(quán)宜之計，構(gòu)成了村干部灰色權(quán)力的重要內(nèi)容，也是基層治理中灰色空間中常見的灰色利益，圍繞著“灰色利益分配”，在制度規(guī)范能力有限的利益密集型村莊上演了一幕幕村莊政治的“好戲”。這一灰色權(quán)力究竟是如何生成的呢？又何以維系？存在空間如何？

四、灰色空間的生成與維系機制

灰色權(quán)力的存在，和以下三項關(guān)鍵變量的存在高度相關(guān)，并影響著灰色空間的大小，分別是：利益密集程度、制度規(guī)范程度和干部自利程度。

（一）利益密集程度

利益密集程度決定了村莊利益流量大小，在制度規(guī)范能力一定時，和灰色利益空間呈正相關(guān)關(guān)系，即利益密集程度越高，村莊利益流量越大，在制度規(guī)范能力不變時，干部謀利沖動越強烈。因此，利益密集，是灰色空間生成的經(jīng)濟基礎(chǔ)與動力機制。村莊利益密集程度，與工業(yè)化程度、地理區(qū)位、政策機會等高度相關(guān)，據(jù)此可以劃分出兩種類型的利益密集型村莊：一類是內(nèi)生型利益密集型村莊，蘇南農(nóng)村、珠三角農(nóng)村為典型代表區(qū)域，工業(yè)化程度高，利益流量大，村莊利益高度密集，在國家正式規(guī)則介入之前，村莊內(nèi)生演化出一整套利益分配規(guī)則;第二類是外生型利益密集型村莊，北京城郊村等為典型代表區(qū)域，當(dāng)?shù)毓I(yè)化程度不高，內(nèi)生財源有限，主要依靠優(yōu)越的地理區(qū)位和特定的政策契機產(chǎn)生了一定的利益流量，偶發(fā)性強，但利益流量很可能極大，村莊缺少穩(wěn)定的利益分配秩序，圍繞著利益分配權(quán)力，村莊內(nèi)部派性斗爭往往比較激烈。

（二）制度規(guī)范程度

制度規(guī)范程度，特指村務(wù)、財務(wù)等治理過程中的規(guī)則化程度。制度規(guī)范能力越強，灰色空間就越逼仄;制度規(guī)范能力越弱，灰色空間就越廣闊。制度規(guī)范程度與地方政府制度供給能力和執(zhí)行能力高度相關(guān)，以此為基本維度，我們也可劃分出兩種類型的村莊：一類以長三角農(nóng)村為典型代表，村莊工業(yè)化起步早、發(fā)展程度高，利益內(nèi)生、資源內(nèi)聚，村莊內(nèi)部自發(fā)演化出一整套公平公正的分配規(guī)則，加之地方政府行政能力強大，在村莊內(nèi)部規(guī)范基礎(chǔ)上進行了進一步精細化指導(dǎo)，因此當(dāng)前蘇南農(nóng)村制度規(guī)范程度很高，灰色空間極其逼仄;一類以北京農(nóng)村為典型代表，在地工業(yè)化程度低，資源外生，村莊內(nèi)部缺少穩(wěn)定的利益分配秩序，加之地方政府長期以來“重城輕鄉(xiāng)”，制度供給能力低下，因此村莊灰色空間滋生肥沃，灰色利益泛濫，圍繞著灰色利益分配權(quán)力也產(chǎn)生了激烈的派性政治。

（三）干部自利程度

在利益流量和制度規(guī)范能力一定時，干部自利程度越高，謀利沖動就越強烈，灰色利益開拓意識越發(fā)達;干部自利程度越低，謀利沖動一般，灰色利益開拓意識越發(fā)淡薄。干部自利程度可操作為干部自利性和干部自利空間，干部自利空間與制度規(guī)范能力高度相關(guān)，而干部自利性與村莊社會結(jié)構(gòu)高度相關(guān)。以村莊結(jié)構(gòu)劃分，我們也可將村莊劃分為兩類：一類是以珠三角農(nóng)村為典型代表，宗族發(fā)達、內(nèi)部規(guī)范制約能力強，加之村干部大都比較有公心，因此當(dāng)?shù)卮甯刹孔岳暂^弱，加之當(dāng)?shù)卮迩f制約有力，干部自利程度也較低;一類是以北京農(nóng)村為典型代表，派性關(guān)系發(fā)達，內(nèi)部制約失效，外部規(guī)約不足，干部公心不足，私心泛濫，加之制度規(guī)范不足，因此村干部自利程度較高。

此外，灰色空間大小與村民監(jiān)督效度高度相關(guān)。村民監(jiān)督有力，村干部灰色空間就小;村民監(jiān)督低效或失效，村干部灰色空間就大。眾所周知，熟人社會內(nèi)部，不得罪人邏輯盛行，除非與個人利益直接相沖突，否則一般村民代表、黨員代表等均不會主動站出來監(jiān)督村干部行為，由此觀之，村莊監(jiān)督低效，也是灰色空間生成的客觀條件，進一步放大了干部自利程度。

有基于此，相比長三角農(nóng)村和珠三角農(nóng)村，北京地區(qū)農(nóng)村具有以下三項典型特征：一是利益外生、資源內(nèi)聚，外生型利益密集型村莊特征明顯，村莊內(nèi)部缺乏統(tǒng)一、穩(wěn)定、公平的利益分配規(guī)則體系;二是長期以來地方政府忽略基層治理制度建設(shè)，導(dǎo)致基層社會制度供給乏力，當(dāng)村莊短時間內(nèi)產(chǎn)生巨額利益流量之時，自上而下的制度規(guī)范難以提供規(guī)則支持，圍繞“灰色利益分配”，村莊往往陷入一片混亂之中;三是派性社會突出，在制度規(guī)范能力有限和利益流量短時間進村的情況下，村干部公心不足、私心泛濫，自利程度得以釋放，具備極強的開拓灰色利益空間的主觀利益驅(qū)動機制。參見表2：

綜上，利益密集是灰色空間的經(jīng)濟基礎(chǔ)，制度規(guī)范弱化是灰色空間生成的制度空間，干部自利是灰色空間的心理動力機制。進一步講，干部自利和組織自利是普遍現(xiàn)象，與制度規(guī)范能力高度相關(guān)。以長三角農(nóng)村為例，原子化村莊社會結(jié)構(gòu)中的村干部，同樣具有自利動機，可為什么沒有自利行為呢？原因正在于制度規(guī)范能力強大，干部自利空間逼仄。反觀北京農(nóng)村，為什么干部自利行為比比皆是呢？關(guān)鍵在于制度規(guī)范能力較差，為干部自利提供了釋放空間。因此，加強制度建設(shè)是關(guān)鍵。

五、灰色空間、群眾上訪與干部繼替

筆者及所在研究團隊同仁在當(dāng)?shù)伛v村調(diào)研期間，發(fā)現(xiàn)了當(dāng)?shù)鼗鶎又卫碇械囊粋€“鐵律”：灰色空間、群眾上訪和干部繼替三要素之間，具有極其規(guī)整的內(nèi)在契合性，即灰色空間越大，干部分配越不正義，群眾上訪越激烈，干部繼替越頻繁。具體是如何表現(xiàn)的呢？究竟應(yīng)當(dāng)如何理解這一基層治理實踐中治亂興替的“魔咒”？

（一）灰色空間與分配不正義

圍繞“灰色利益分配”，當(dāng)?shù)鼗鶎由鐣纬闪艘粋€以主職村干部為核心的私人化的權(quán)力利益分配網(wǎng)絡(luò)。在外部制度規(guī)范供給低效這一制度環(huán)境保持穩(wěn)定的情況下，灰色空間大小與利益密集程度高度正相關(guān)，且按照極強的規(guī)律性呈正態(tài)分布。根據(jù)筆者調(diào)研，當(dāng)?shù)卮迩f工業(yè)化程度有限，內(nèi)生性村莊利益極其有限，村莊利益多產(chǎn)生于特定時間節(jié)點中政策機會所帶來的土地開發(fā)收益。據(jù)悉，當(dāng)?shù)豀村存在清晰的村莊利益流量變化節(jié)點，分別是：1997年三元征地事件、2004年村干部變賣村集體資產(chǎn)事件、2010年山水文園“以租代征”山林事件、2014年世界休閑大會用地土地評估補償事件、2016年“人情?！逼毓馐录?。

1997年H村所在區(qū)招商引資的“暢春園”項目落地H村，涉及到用地453畝，每畝征地價格1.1萬元，土地補償收益近500萬元。在財務(wù)制度并不完善的情況下，當(dāng)時這筆集體收入，外加權(quán)宜之計操作出來的農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口指標(biāo)收益分成，均成為村干部靈活操作的灰色空間，并沒有納入集體賬目，而且村民也不清楚這一資金的具體開支明細情況。這一灰色權(quán)力，筆者稱之為村級財務(wù)支配權(quán)。

2004年，時任H村支部書記的劉成海同志，先是以100元每畝的價格賤賣給了讀月山莊近10畝的村集體土地（當(dāng)時是村民鎬頭地，即開荒地），而后又計劃賣掉村莊僅存的“文化大院”，原先是村集體開辦的紙箱廠，最終由于村民強行阻止而告終。這一灰色權(quán)力，筆者稱之為集體土地開發(fā)權(quán)和集體資產(chǎn)處置權(quán)。

2010年，山水文園公司以1000元每畝的價格向H村以租代征了400畝山林地，每年支付租金40萬，外加25萬圍網(wǎng)管護費，每五年上調(diào)5%。據(jù)村民普遍反映：這片山林絕對不止400畝，很可能有1000畝左右，且合同期限70年違規(guī)，關(guān)鍵是這一山林承包費并未入賬，而且具體明細不明不白。后經(jīng)部分村民代表調(diào)查了解，時任村支部書記、村委和會計分別從山水文園公司支取30萬、20萬、80萬總額達130萬的巨額資金，這一資金同樣并未入賬，更不清楚具體去向。這一灰色權(quán)力，筆者稱之為集體資源處置權(quán)和村級財務(wù)支配權(quán)。

2014年，2020年世界休閑大會戶外展示區(qū)項目落地在H村，按照規(guī)劃，將按照“以租代征”的方式占用H村土地275畝。期間，身為村支部書記和會計的兩位同志，利用村干部身份優(yōu)勢壟斷政策信息，虛構(gòu)鎬頭地、以小充大、搶種、搶建現(xiàn)象突出，并據(jù)此獲取了國家巨額補償。同時，在評估標(biāo)準(zhǔn)不一的情況下，部分村民評估補償額度極低，部分村民補償標(biāo)準(zhǔn)又相對虛高，對群眾心理造成了嚴(yán)重的不平衡感。這一灰色權(quán)力，筆者稱之為壟斷政策信息優(yōu)勢的權(quán)力。

2016年，經(jīng)過激烈的村民選舉，劉長興以微弱優(yōu)勢當(dāng)選為H村新一屆村主任。在相當(dāng)一部分村民已經(jīng)被取消之前享受到的“政策?！钡那闆r下，他本人上臺伊始，便將和自己關(guān)系親近的叔伯兄弟、姑舅姨表等人納入低保保障范疇，而這一低保信息，又恰巧被村民翻出來并公之于眾，也正因如此，此舉極大地激怒了H村村民，因此很快村民便聯(lián)名將其罷免，任期不過半年。劉長興這一灰色權(quán)力，筆者稱之為政策利益分配權(quán)。參見表3：

綜上，圍繞著灰色利益分配，灰色權(quán)力不斷滋生、肆虐，形成私人化利益分配規(guī)則，并最終影響到村莊利益分配秩序，進而產(chǎn)生嚴(yán)重的分配不正義問題。具體而言，三元征地事件中，個別村干部獲得了村級集體收入的支配權(quán)，卻直接影響了村集體經(jīng)濟健康運行，進而影響村級組織為群眾服務(wù)的能力和水平;集體資產(chǎn)遭到賤賣的過程中，集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重，損害村民集體權(quán)益;山水文園以租代征事件與三元征地事件結(jié)果一致，均嚴(yán)重損害村莊大多數(shù)村民的受益情況;以上三起事件，屬于損公肥私式利益分配不正義問題，雖不直接影響村民利益，但客觀上影響村莊集體發(fā)展和村民受益。后兩起事件中，不論是土地評估補償中村干部套取國家巨額補償，還是人情保中優(yōu)親厚友，客觀上直接對村民切實利益產(chǎn)生了傷害，土地評估壓低了其他村民補償價格，人情保優(yōu)親厚友中擠壓有正常救濟需求村民的切身利益，直接造成了村民的不公平感和相對剝奪感。

有基于此，灰色空間即灰色秩序，核心在于以私人化的灰色權(quán)力主導(dǎo)灰色利益分配，結(jié)果往往是分配不正義，與公共規(guī)則主導(dǎo)的具有公共性的分配秩序相距甚遠，由此也便引發(fā)了更多的群眾怨氣和基層矛盾。

（二）村莊怨氣與群眾上訪

由上可知，灰色利益的分配不正義問題，尤其是競爭性利益分配實踐，必然將直接傳導(dǎo)到村民個體身上，進而產(chǎn)生極其強烈的不公平感和相對剝奪感，并將最終轉(zhuǎn)化為村莊怨氣，表現(xiàn)出來就是“民怨沸騰”“義憤填膺”等。在村調(diào)研期間，筆者聽到最多的一句評語就是“憋得出不來氣”“要憋炸了”，其言下之意，在于村民心中有怨氣，卻短時間內(nèi)又難以訴說，或者找不到合適的表達情緒的場所和對象，尤其是在村莊利益分配秩序始終沒有改善的情況下，作為歷時性生活在村莊中的大多數(shù)村民，心中怨氣必將像“滾雪球”一般越積越大，并最終引發(fā)群體性行動，即群眾上訪。

據(jù)悉，H村是當(dāng)?shù)赜忻膯栴}村，在北京市信訪系統(tǒng)中頗為知名，當(dāng)?shù)厣踔亮鱾髦@樣一句評語：“北京穩(wěn)定看PG，PG穩(wěn)定看H鎮(zhèn)，H鎮(zhèn)穩(wěn)定看H村！”據(jù)當(dāng)?shù)馗刹拷榻B，從1997年三元征地事件發(fā)生以來，當(dāng)?shù)刂辽俪霈F(xiàn)過六次大規(guī)模群體性集體赴京上訪，就在筆者調(diào)研之前的近三個月以來，當(dāng)?shù)鼐统霈F(xiàn)了兩起200人以上的天安門群訪事件，給當(dāng)?shù)鼗鶎诱斐闪藰O大的體制性壓力。經(jīng)過梳理，當(dāng)?shù)厝罕娚显L也存在明顯的時間節(jié)點，具體如下：1998年區(qū)鎮(zhèn)兩級多次大規(guī)模上訪、2004年市區(qū)鎮(zhèn)三級多次大規(guī)模上訪、2016年市區(qū)鎮(zhèn)三級多起分散式上訪、2017年以來市區(qū)鎮(zhèn)三級多次有組織地上訪。

1998年左右的區(qū)鎮(zhèn)兩級多起大規(guī)模上訪，主要是H村未轉(zhuǎn)戶口的200多位老年人群體，核心訴求在于要求地方政府和村集體兌現(xiàn)三元征地事件中所承諾的土地利益分配和老年生活補貼問題，也反映村集體財務(wù)開支混亂不明問題。

2004年市區(qū)鎮(zhèn)三級多次大規(guī)模上訪，主要也是H村未轉(zhuǎn)戶口的老年人群體，外加部分群眾中關(guān)心集體事務(wù)的積極分子，核心訴求在于反映時任村支部書記劉成海同志工作作風(fēng)問題和賤賣集體資產(chǎn)問題，關(guān)鍵是拒不兌現(xiàn)或不及時發(fā)放老年人生活補貼。

2016年的市區(qū)鎮(zhèn)三級多起上訪事件，已經(jīng)演化為三類群體：一是之前一直存在、目前也尚未解決的老年人生活保障問題;二是2014年土地評估時利益受損群體，尤其包括前任村支部書記板廠占地補償爭議群體;三是2016年選舉失敗者群體。三類各有其訴求的上訪者群體，或不約而同、或三五成群，或單槍匹馬地相對分散地向民政局、信訪局、鎮(zhèn)政府、管委會等各級單位反映問題，要求解決問題。

2017年以來，當(dāng)?shù)卦诙啻蔚拇迩f選舉及后來的上訪過程中，涌現(xiàn)出了一位村莊“出頭人”王力爭。他是2016年村主任選舉重要候選人之一，后因選舉資格問題被拿下，再因選舉失敗而賭氣上訪。作為后起之秀，能說會道，且上訪目標(biāo)達成一致：時任村書記、會計兩人。因此，在這位出頭人的帶領(lǐng)下，H村上訪隊伍組織起來了，有組織地大規(guī)模向上反映問題，對基層政府施加壓力，要求解決問題。參見表4：

近兩年，H村群眾上訪出現(xiàn)了一個明顯變化：以2016年為時間節(jié)點，由松散式個體化上訪，走向了整合式有組織化地上訪。這一個體化向組織化上訪轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，在于統(tǒng)合式“出頭人”的出現(xiàn)，整合了不同上訪者群體訴求，形成了明確的上訪訴求和組織策略，空前統(tǒng)一地將矛頭指向在任村主職村干部，即原支部書記劉寶柱同志、新任村主任劉長興同志和會計劉和平同志，要求地方政府嚴(yán)格處理，解決土地評估補償不公問題、人情保問題和之前一直存在的老年人生活保障問題、集體資產(chǎn)流失問題。

（三）上下壓力與干部繼替

伴隨著灰色利益分配不正義和群眾上訪而來的，是上下壓力與干部繼替。一般而言，灰色利益分配失衡后，利益受損群體氣勢洶洶，長期淤積，必定“民怨沸騰”，當(dāng)村莊內(nèi)部回應(yīng)乏力，繼而選擇向上反映，即上訪。在我國既有群眾上訪——政府回應(yīng)型制度框架下，撤換干部往往成為村民矛盾的緩和或化解機制。據(jù)了解，H村干部繼替情況也呈現(xiàn)出明顯的時間規(guī)律：1998年，以劉乾和王瑞和為核心的村兩委班子下臺，隨后秦明書記上臺;2004年，劉成海書記下臺，李春香主持工作，同時鎮(zhèn)里下派紀(jì)檢書記郝寶良書記到村任第一書記;2016年，村委會計劉和平被開除黨籍并監(jiān)外執(zhí)行一年，支部書記劉寶柱書記被拿下，目前在押，同時，隨后一年不到的時間內(nèi)，新任村主任被村民罷免。至此，H村處于“無政府”狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府派出以蔡秀發(fā)書記為第一書記的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作組進村主持工作。

據(jù)悉，劉乾和王瑞和的下臺，和當(dāng)時未轉(zhuǎn)戶口的老年人群體頻繁上訪反映村集體開支不明、要求土地分紅密切相關(guān);劉成海書記的下臺，和以“四老太”為代表的老年人群體上訪關(guān)系極大;劉和平、劉寶柱、劉長興的先后下臺，與村民有組織化地上訪有重大關(guān)聯(lián)。在一波又一波的群眾上訪中，自上而下產(chǎn)生了極大的體制性壓力，壓力層層傳導(dǎo)，均指向了當(dāng)事的基層干部，如欲維護地方社會穩(wěn)定，必須要給上訪群體一個合適的交待，因此撤換干部、尤其是村支部書記，成為地方黨委政府的普遍選擇。同時，在村莊怨氣不斷積累、發(fā)酵的過程中，相當(dāng)一部分村民怨聲載道，在我國既有村民選舉制度框架下，即使地方政府未能及時作出處理決定，村民也將以手中選票做出符合民意的選擇。有基于此，凡是灰色利益分配不正義的主職村干部，隨著問題發(fā)酵，必將面臨來自上下兩個層次的工作壓力，而這一壓力又極其容易通過上訪制度和選舉制度反饋到自身，干部繼替便成為繼群眾上訪之后的一種基層治理常態(tài)。參見表5：

分配不正義、群眾上訪與干部繼替，這一邏輯關(guān)聯(lián)筆者稱之為華北村莊派性政治的“魔咒”。之所以稱之為“魔咒”，意在突出這一干部繼替現(xiàn)象的結(jié)構(gòu)性因素：制度規(guī)范不足的制度空間下，灰色利益分配權(quán)的競爭成為村莊政治的核心;誰掌握了權(quán)力，誰就掌握了灰色利益分配權(quán);而村莊權(quán)力的掌握，離不開村民選舉制度，也就離不開派性社會關(guān)系發(fā)達的社會底色這一社會基礎(chǔ);作為派性代表的村干部上臺執(zhí)政后，為派性集團謀取利益以爭取所屬派系持續(xù)的支持幾乎成為在任村干部的唯一選擇;一旦村干部在村莊利益分配上選擇了偏私行為，則分配不正義問題在所難免;分配不正義問題必將導(dǎo)致村莊其他群眾的心理怨氣，進而引發(fā)行動報復(fù)，即群眾上訪;在上訪制度和選舉制度的雙重支持下，干部繼替成為村莊常態(tài)。簡而言之，對于制度規(guī)范尚待加強的華北派性社會而言，只要灰色利益空間尚存，分配不正義問題具有必然性;分配不正義問題存在，村莊怨氣和群眾上訪就具有高度相關(guān)性;群眾上訪成為常態(tài)的村莊社會，干部繼替也必將成為基層治理中的常態(tài)。制度規(guī)范不足、灰色利益分配不正義、群眾上訪、干部繼替，以上關(guān)鍵性治理要素內(nèi)在形成了一個客觀循環(huán)，也就意味著單靠村莊內(nèi)部發(fā)展難以解決這一問題。因此，這一邏輯關(guān)聯(lián)啟示我們：問題發(fā)生在基層，解決之道卻在村莊之外，核心在于加強并完善制度供給水平和能力！

六、優(yōu)化路徑：以公共規(guī)則替代私人化規(guī)則

以H村為代表的問題村村莊亂象的一大根源，在于灰色利益的分配不正義，進而引發(fā)頻發(fā)的群眾上訪與干部繼替?；疑臻g的存在，產(chǎn)生了圍繞著灰色利益分配權(quán)的激烈斗爭，如此形塑出來的分配秩序是私人化的、去公共性的，關(guān)鍵是容易引發(fā)群眾上訪、干部貪腐等諸多基層治理問題和矛盾。有基于此，如何有效解決這一問題呢？

筆者認為，灰色利益以及與之高度相關(guān)的灰色權(quán)力的存在，本質(zhì)上在于村莊利益產(chǎn)生之后缺少一整套針對利益分配的公開、透明、公平、公正的公共分配規(guī)則。公共規(guī)則缺位的情況下，以私人關(guān)系為主導(dǎo)的地方性社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)便具備了轉(zhuǎn)化為地方性權(quán)力利益網(wǎng)絡(luò)的獲利機會。因此，如欲解決灰色空間中出現(xiàn)的灰色權(quán)力主導(dǎo)灰色利益分配不正義這一問題，關(guān)鍵在于充分認識灰色利益私人化分配所帶來的問題的嚴(yán)重性，在此基礎(chǔ)上，進一步加強并完善制度供給水平，以自上而下的公共規(guī)則替代村莊內(nèi)生的私人化分配規(guī)則，盡快為村莊確立一整套高度透明且公平的利益分配規(guī)則。具體建議如下：一是真正落實并完善村務(wù)、財務(wù)、黨務(wù)等信息公開制度，地方黨委政府要加強監(jiān)督，并以群眾喜聞樂見的形式和話語加強宣傳教育工作，這是確立公共規(guī)則的信息基礎(chǔ)。二是針對用工分配、工程發(fā)包、土地開發(fā)等諸多村莊重大事項，建議認真學(xué)習(xí)并積極借鑒浙江寧海三十六條、河南鄧州“四議兩公開”等有益經(jīng)驗，為村莊利益分配提供一整套操作性方案，壓縮并消解村莊灰色利益空間，將村莊重大事項正規(guī)化、透明化，并使之接受群眾有效監(jiān)督。三是貫徹落實群眾路線立場、觀點與方法，辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨;辦好基層的問題，關(guān)鍵在黨支部。幫錢幫物，不如幫忙建個好支部！在村兩委干部人選上要下大功夫，除了在治理具體過程中加強制度規(guī)約，也可在兩委選舉之初加強組織工作，針對候選人資格加強審查，堅決抵制具有不良傾向的“害群之馬”，為村莊發(fā)展和服務(wù)群眾選出靠譜、合格的村兩委干部。

簡而言之，灰色空間、灰色利益、灰色權(quán)力的根源在于利益密集情況下制度規(guī)范能力缺失，以私人化分配規(guī)主導(dǎo)了村莊利益分配，極大釋放了干部自利程度，因此，治標(biāo)之策在于及時撤換掉已淪為“落后分子”涉事干部，但治本之道在于確立規(guī)則，以公共規(guī)則替代私人化規(guī)則，引導(dǎo)村莊走向規(guī)則之治。

七、結(jié)論與進一步討論

問題村莊的存在，表面上是由于灰色利益分配不正義所引發(fā)的群眾上訪、干部繼替等一系列村莊亂象，本質(zhì)上在于制度供給能力低效，不足以為利益密集型村莊提供一整套公開透明、統(tǒng)一規(guī)范、公平公正的規(guī)則體系，進而產(chǎn)生了分配不正義、基層社會失序等諸多連鎖現(xiàn)象?；诒本┦羞h郊H村的考察表明：包括用工分配權(quán)、工程發(fā)包權(quán)、土地開發(fā)權(quán)、議程設(shè)置權(quán)、政策信息優(yōu)勢壟斷、權(quán)宜之計等在內(nèi)的灰色權(quán)力介入灰色利益分配所形塑的灰色空間，屬于介于正規(guī)規(guī)則主導(dǎo)的正規(guī)空間與黑惡勢力主導(dǎo)的黑色空間之間的模糊地帶，是理解問題村莊的重要視角和核心概念。利益密集、規(guī)制不力與干部自利是灰色空間的生成與維系機制，且圍繞著灰色利益的競爭性分配，產(chǎn)生了群眾上訪、干部繼替等一系列村莊亂象，且灰色空間、分配不正義、群眾上訪、干部繼替等關(guān)鍵要素具有高度契合性，集中體現(xiàn)在其出現(xiàn)的時間節(jié)點上?；疑臻g，實質(zhì)是基層治理中制度規(guī)范有限情況下灰色利益有機結(jié)合所形成的分配秩序，核心在于灰色利益的分配規(guī)則上，緩解之術(shù)在于撤換涉事干部，但根本性的優(yōu)化路徑恰恰在于以公共規(guī)則替代私人化規(guī)則。

基層治理現(xiàn)代化，是當(dāng)前基層治理領(lǐng)域中重要的實踐命題和理論命題。產(chǎn)生于不同經(jīng)濟基礎(chǔ)、在村人口結(jié)構(gòu)、村莊事務(wù)結(jié)構(gòu)等基礎(chǔ)上的東部沿海發(fā)達地區(qū)基層治理模式不是基層治理現(xiàn)代化的全部。從各地調(diào)研情況來看，以村級組織正規(guī)化、村干部職業(yè)化、治理精細化為典型特征的東部農(nóng)村治理模式，懸置了中西部村莊空殼化、留守型村莊實際和細小瑣碎、不規(guī)則的村民需求，盲目地進行中西部農(nóng)村東部化改造沒有出路?；鶎又卫憩F(xiàn)代化的核心要義不在于村干部是否職業(yè)化、治理是否精細化，關(guān)鍵是要建立一整套回應(yīng)村民需求、解決村民問題并實現(xiàn)群眾利益的制度規(guī)則體系。在制度供給不足的大背景下，天然為灰色權(quán)力支配村莊灰色利益預(yù)留了灰色空間，尤其是在利益密集進村的大中城市城郊村，在大開發(fā)、大建設(shè)的大轉(zhuǎn)型時代，極其容易引發(fā)社會矛盾、影響社會穩(wěn)定。因此，基層治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型路徑，現(xiàn)代化的治理規(guī)則如何嵌入充滿鄉(xiāng)土氣息的村莊，則是我們接下來擬探討的重要議題。

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