田園綜合體的PPP融資模式

龐慶華 楊曉卉 姜明棟

摘要：田園綜合體是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，解決“三農(nóng)”問題的重要路徑。剖析田園綜合體在融資過程中存在的政府投入資金不足、融資渠道單一、私人投資意愿不高、管理體制存在漏洞等問題，并針對這些問題在田園綜合體建設(shè)中引入PPP模式，并對其必要性和可行性展開論證。在界定田園綜合體PPP項(xiàng)目參與主體的基礎(chǔ)上，對其運(yùn)行模式進(jìn)行探討，闡明項(xiàng)目識別、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目移交4個(gè)階段的運(yùn)作流程。對于田園綜合體PPP項(xiàng)目的實(shí)施提出鼓勵(lì)項(xiàng)目試點(diǎn)，提高對項(xiàng)目公司的審核標(biāo)準(zhǔn)，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，鼓勵(lì)村民入股的建議。進(jìn)而對田園綜合體PPP項(xiàng)目的發(fā)展進(jìn)行展望，以期為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供有益的思路。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;田園綜合體;PPP模式;融資機(jī)制

中圖分類號： F323.9

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號：1002-1302（2019）15-0034-04

田園綜合體是在新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的背景下，以農(nóng)村合作社為載體，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化聯(lián)動發(fā)展的新模式，與習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)相吻合，是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要載體和可行路徑。在田園綜合體概念中，“田園”是特色，“產(chǎn)業(yè)”是基礎(chǔ)，“綜合”是關(guān)鍵，“文化”是靈魂，這就意味著田園綜合體的建設(shè)是在保持鄉(xiāng)村特色的基礎(chǔ)上，著力推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)二三產(chǎn)業(yè)、尤其是第三產(chǎn)業(yè)建設(shè)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)的深度融合，這是解決農(nóng)村農(nóng)民問題的突破口，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的正確選擇[1-2]。2017年5月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于開展田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，明確田園綜合體的建設(shè)內(nèi)容和支持政策，在江蘇省、河北省等18個(gè)地區(qū)建立試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的階段性需要[3]。但是，田園綜合體概念提出時(shí)間不長，發(fā)展尚未成熟，雖然目前多個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）已經(jīng)推行試點(diǎn)，但還沒有探索出一條長效可行的建設(shè)道路。在田園綜合體乃至整個(gè)農(nóng)村的相關(guān)產(chǎn)業(yè)設(shè)施建設(shè)中，都難以避免地會出現(xiàn)資金需求量龐大、投資期限長、政府資金供給不足、投融資渠道單一等金融支持問題，社會資金難以自發(fā)流向農(nóng)村，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施[4]。要想解決田園綜合體的融資問題，單獨(dú)依靠政府或者農(nóng)民的力量都難以滿足建設(shè)中的資金需求。因此，如何能夠充分利用政府資源優(yōu)勢和社會資本優(yōu)勢，發(fā)揮政府資金的撬動和引導(dǎo)作用，就成為田園綜合體建設(shè)的重中之重。近年來，PPP（public-private partnership）融資模式（即政府與社會資本合作模式）在我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中已經(jīng)有了許多成功的案例，這為田園綜合體的建設(shè)提供了一種新的思路[5]。關(guān)于PPP模式的研究主要可以分為以下幾個(gè)方面：一是對PPP內(nèi)涵及概念的解讀;二是對PPP模式應(yīng)用的研究;三是對PPP模式的績效評價(jià)。在PPP內(nèi)涵解讀方面，Klijn等認(rèn)為，PPP模式是圍繞共贏思想在政府與私人之間展開的合作，合作伙伴在共同決策和組織方面存在困難，傾向于責(zé)任的分離[6]。Garvin等則認(rèn)為，PPP模式是在政府和私人部門互利的基礎(chǔ)上的一種穩(wěn)定的合作關(guān)系，但是私人部門承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的可能性更大[7]。賈康等從管理視角較全面地闡述了PPP模式的概念，從公私合作伙伴關(guān)系的概念、職能和特征3個(gè)層面展開，并認(rèn)為PPP模式是指通過政府與民營部門的合作，讓民間資本參與公共服務(wù)建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)雙贏[8-9]。而隨著研究的深入，PPP模式被應(yīng)用在更多的領(lǐng)域，也有諸多學(xué)者對PPP模式的應(yīng)用前景進(jìn)行展望。馮鋒等將BOT、TOT、PPP 3種模式進(jìn)行比較，并提出可以將PPP模式引入公共事業(yè)的建設(shè)中[10]。葉曉甦等同樣對PPP模式在公共領(lǐng)域的應(yīng)用進(jìn)行剖析[11]。尚長風(fēng)在借鑒智利養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，提出一種新型的中國農(nóng)村PPP養(yǎng)老保險(xiǎn)模式[12]。Almarri等認(rèn)為，PPP模式中公私伙伴合作的關(guān)系可以在金融領(lǐng)域得到運(yùn)用，并且還可以促進(jìn)綠色倡議的廣泛實(shí)施[13]。周正祥等從政府部門和社會資本角度出發(fā)，認(rèn)為如何調(diào)動社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是PPP模式廣泛推廣亟待解決的關(guān)鍵問題，并提出相關(guān)對策[14]。另外，不少學(xué)者還對PPP模式的績效評價(jià)作出十分詳細(xì)的研究。張萬寬等通過采用OLS和Logistic回歸的方法，分析得出知識獲取、代理成本、政府信用等因素對于PPP模式實(shí)施的效果產(chǎn)生顯著影響[15]。Villalbaromero等則對績效考評的方式進(jìn)行分析，在基于PMS的基礎(chǔ)上提出了2種度量的方式[16];與之類似的有王明慧等提出用改進(jìn)的層次分析法對PPP模式的績效進(jìn)行評價(jià)和考量[17]。李心佩等則是從PPP模式的績效審計(jì)出發(fā)，基于戰(zhàn)略管理的三角模型構(gòu)建評價(jià)體系[18]。因此，總體而言PPP模式本身的理論建設(shè)及應(yīng)用研究已經(jīng)十分完善和豐富。雖然PPP模式理論研究已較成熟，但是成功實(shí)施的案例大多集中在城市地區(qū)，在鄉(xiāng)村地區(qū)的應(yīng)用相對較少。同時(shí)，田園綜合體概念在我國提出尚不久，PPP模式在田園綜合體中的應(yīng)用幾乎沒有先例。鑒于田園綜合體的融資現(xiàn)狀以及PPP模式在解決類似問題中的成功范例，本研究對PPP模式在田園綜合體建設(shè)中的必要性和可行性展開論證，對田園綜合體PPP項(xiàng)目的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行探討，試圖對相關(guān)項(xiàng)目的落地提供理論支撐，進(jìn)而引導(dǎo)更多的社會資本流向農(nóng)村，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

1 田園綜合體融資面臨的挑戰(zhàn)

由于田園綜合體在建設(shè)過程中存在資金需求大、投資期限長等問題，社會資金難以自發(fā)流向農(nóng)村，同時(shí)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，因此金融支持就成為制約田園綜合體成長的關(guān)鍵要素。在田園綜合體乃至整個(gè)農(nóng)村的相關(guān)產(chǎn)業(yè)設(shè)施建設(shè)中，都難以避免地會出現(xiàn)政府投入資金不足、融資渠道單一、私人投資意愿不高、管理體制存在漏洞等各類融資問題，嚴(yán)重影響了田園綜合體的建設(shè)，制約了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施[19]。

1.1 田園綜合體建設(shè)過程中政府投入資金不足

當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)過程中普遍面臨的問題就是農(nóng)村地方政府資金不足，僅僅依靠農(nóng)民的力量根本無法支持大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)。且政府能提供的資金十分有限，城鄉(xiāng)之間建設(shè)資金的分配存在很大差異，依靠轉(zhuǎn)移支付無法滿足田園綜合體建設(shè)的大規(guī)模資金需求。PPP模式的核心就是運(yùn)用社會資本填補(bǔ)政府投入資金的空缺，為大規(guī)模地開發(fā)建設(shè)活動提供資金保障。

1.2 田園綜合體融資渠道單一，缺乏多元融資渠道的激勵(lì)

田園綜合體建設(shè)的資金主要來自政府補(bǔ)貼和銀行貸款，由于政府提供的資金有限，所以田園綜合體建設(shè)的資金大部分來自于銀行貸款。但是這種單一且不穩(wěn)定的資金來源渠道無法支持對田園綜合體進(jìn)行大規(guī)模整合規(guī)劃，同時(shí)缺乏相關(guān)政策對于多元融資渠道的激勵(lì)，田園綜合體融資難、融資貴的瓶頸仍難以突破。通過PPP模式，可以拓寬融資渠道，采用企業(yè)投資，債務(wù)融資，股權(quán)融資多種方式籌集資金。

1.3 私人投資田園綜合體項(xiàng)目意愿不高，缺乏社會資本的投入

田園綜合體中的項(xiàng)目大部分可經(jīng)營性弱，很難產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流量和即時(shí)的投資回報(bào)，外部投資者積極性不高。且田園綜合體建設(shè)中項(xiàng)目規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)占有重要地位，無形中增加了企業(yè)投資的成本。因此，私人參與田園綜合體建設(shè)的意愿不高。政府對于項(xiàng)目實(shí)施的保障是調(diào)動私人投資意愿的有效途徑，政府的介入可以在很大程度上降低企業(yè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)給予企業(yè)提供一定的補(bǔ)貼。

1.4 田園綜合體管理體制存在漏洞

隨著我國城市化的不斷加深，鄉(xiāng)村高素質(zhì)、高水平人才不斷外流，而田園綜合體的建設(shè)卻需要大量的人才支持，開拓發(fā)展思路，規(guī)范建設(shè)管理。由于政府傳達(dá)的政策思想不能及時(shí)見效且各級政府之間溝通難度不斷加大，都使得田園綜合體在管理上存在諸多困難。另外，對于融資資金的管理利用，也缺乏完善的監(jiān)管體制和合理的安排規(guī)劃。

目前田園綜合體的融資存在諸多問題，面臨著巨大挑戰(zhàn)。針對這些問題，必須尋找一種長效合理的融資途徑，而政府與私人資本合作的PPP融資模式十分符合田園綜合體項(xiàng)目的特點(diǎn)。

2 田園綜合體PPP項(xiàng)目的可行性分析

針對田園綜合體融資過程面臨的問題，本研究創(chuàng)新性地引入PPP融資模式。在分析PPP模式本身具備優(yōu)勢條件的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步剖析田園綜合體PPP項(xiàng)目的可行性，為該項(xiàng)目的實(shí)施運(yùn)作提供依據(jù)。

2.1 PPP模式具備的優(yōu)勢分析

PPP模式將本來由政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共管理的投資市場化改為政府與私營部門合作。將PPP模式引入田園綜合體建設(shè)，將在很大程度上拓寬項(xiàng)目融資渠道、緩解鄉(xiāng)村政府財(cái)政壓力，還能降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，為社會資本提供發(fā)展機(jī)會和獲利空間，進(jìn)而引導(dǎo)更多的民間資本流向農(nóng)村。

PPP模式為田園綜合體建設(shè)引進(jìn)了社會資本，拓寬了融資渠道。PPP模式采用政府與社會資本合作的方式，通過訂立合同項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，使得政府與民間組織的合作合法化?？梢圆捎肞PP建設(shè)基金、資產(chǎn)證券化等多種方式拓寬融資的渠道和途徑，從而解決田園綜合體建設(shè)過程中資金不足、融資渠道單一等問題。

PPP模式有助于轉(zhuǎn)變政府職能，緩解財(cái)政壓力。PPP模式可以讓政府用有限的財(cái)政資金充分撬動社會資本，緩解政府在鄉(xiāng)村建設(shè)中的財(cái)政壓力，將政府從建設(shè)主體轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督主體，使政府職能更加明確。

PPP模式為社會資本提供發(fā)展機(jī)會和獲利空間。在采用PPP模式建設(shè)田園綜合體的過程中要充分保證社會資本的收益。施工企業(yè)能夠在建設(shè)過程中獲得施工收入、投資差價(jià)等，也在一定程度上緩解了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)問題，從而實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、村民三贏。

PPP模式有助于降低田園綜合體項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。PPP模式建設(shè)的一個(gè)重要特點(diǎn)就是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，這對于企業(yè)而言尤其有利，有政府的支持、監(jiān)督和引導(dǎo)，極大地增加了項(xiàng)目成功的概率，同時(shí)也彌補(bǔ)了田園綜合體項(xiàng)目投資回報(bào)慢的缺陷。同樣，對于政府而言，由于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，也能在一定程度上提高政府工作的效率，加強(qiáng)監(jiān)察的力度，最終保障項(xiàng)目的順利實(shí)施和利益最大化。

2.2 PPP模式融入田園綜合體建設(shè)的可行性

PPP模式良好的運(yùn)作條件以及國家和地方政府的支持對田園綜合體PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的保障。另外，PPP融資模式在我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中已經(jīng)有了許多成功的案例，也可以為田園綜合體PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供參考。

2.2.1 PPP模式有良好的運(yùn)作條件 PPP模式在我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中已有諸多實(shí)踐，也建立起了較成熟的理論體系，尤其值得關(guān)注的是，PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中已經(jīng)有許多成功的范例，而田園綜合體與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)有異曲同工之處。因此，PPP模式在田園綜合體建設(shè)中是完全可行的，我國田園綜合體試點(diǎn)處已有多地開始招標(biāo)，田園綜合體的PPP項(xiàng)目很快將在我國實(shí)現(xiàn)。

2.2.2 田園綜合體的PPP項(xiàng)目具有良好的收益性 PPP項(xiàng)目能夠順利實(shí)施的重要條件就是良好的收益性，而田園綜合體本身的重保障性質(zhì)使得PPP項(xiàng)目的收益性嚴(yán)重受限。不過在開發(fā)過程中的施工承包利潤、特許經(jīng)營的租金利潤、運(yùn)營過程中的相關(guān)銷售收入和物業(yè)管理收入都是重要且可觀的收入來源，這也為PPP項(xiàng)目引進(jìn)社會資金提供了可能。

2.2.3 PPP項(xiàng)目由政府主導(dǎo)，因此其安全性和穩(wěn)定性有很大保證 政府可以在項(xiàng)目的各環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的監(jiān)督和資金支持，對社會資本的參與給予鼓勵(lì)。同時(shí)，由于采用招標(biāo)的方式，政府可以對項(xiàng)目公司進(jìn)行考量，擇優(yōu)選擇，這也在一定程度上保障了項(xiàng)目實(shí)施的安全性。這也是田園綜合體這種投資規(guī)模大、回報(bào)慢的項(xiàng)目必須考慮的重要因素。

2.2.4 國家在政策上予以大力支持 由財(cái)政部和原農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》指出，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，其中包括田園綜合體這一領(lǐng)域，即國家鼓勵(lì)在田園綜合體建設(shè)中采用政府和社會資本合作。2017年5月31日，原農(nóng)業(yè)部辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動落實(shí)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》（簡稱《通知》），提出大力扶持休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。該《通知》指出引導(dǎo)社會各類資本投資休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，創(chuàng)新財(cái)政投入使用方式，探索推廣政府和社會資本合作，綜合考慮運(yùn)用先建后補(bǔ)、貼息等多種方式，撬動金融和社會資本投向田園綜合體建設(shè)。

PPP模式符合國家政策導(dǎo)向，運(yùn)作條件良好，可操作性強(qiáng)，在田園綜合體項(xiàng)目中已經(jīng)具備良好的實(shí)施條件和基礎(chǔ)。但是在實(shí)際操作過程中，必須結(jié)合田園綜合體本身的建設(shè)特色，對田園綜合體PPP項(xiàng)目的運(yùn)行流程進(jìn)行設(shè)計(jì)。

3 田園綜合體PPP項(xiàng)目的運(yùn)行機(jī)制

田園綜合體PPP項(xiàng)目的實(shí)施具有可行性，而項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)也顯得十分必要，因此將項(xiàng)目的開展分為識別、采購、實(shí)施、移交4個(gè)階段。

3.1 田園綜合體PPP項(xiàng)目參與主體

田園綜合體PPP項(xiàng)目的實(shí)施需要多方主體的參與，政府部門是項(xiàng)目的規(guī)劃者和協(xié)調(diào)者，企業(yè)則是項(xiàng)目實(shí)施的主體，金融機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目開展提供資金支持，村民組織則是項(xiàng)目融資的來源和建設(shè)主力。4個(gè)主體都在田園綜合體PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)揮不可替代的作用。

3.1.1 政府部門 政府部門在田園綜合體的PPP項(xiàng)目中扮演十分重要的角色，其角色定位具有多樣性。首先政府部門是規(guī)劃者，在PPP項(xiàng)目實(shí)施之前，政府部門須要對特定地點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)的考量，確定PPP項(xiàng)目在該地的可行性，然后制定實(shí)施的規(guī)劃體系方案。而在項(xiàng)目實(shí)施過程中它又扮演一種協(xié)調(diào)者的角色，政府投入一定資金，并授予田園綜合體開發(fā)有限公司（簡稱SPV公司）特許經(jīng)營權(quán)，在SPV公司運(yùn)營過程中及時(shí)協(xié)調(diào)外圍關(guān)系。而在PPP項(xiàng)目成功落地開始正常運(yùn)營后，政府則主要起到監(jiān)督者的作用，按期檢查田園綜合體的建設(shè)發(fā)展情況，及時(shí)予以一定的政策指導(dǎo)。在項(xiàng)目公司特許經(jīng)營期結(jié)束后，政府還要負(fù)責(zé)田園綜合體的后續(xù)管理工作。政府部門幾乎是田園綜合體的全過程參與者，政府在田園綜合體PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中更加注重其外部效應(yīng)，聚焦于鄉(xiāng)村振興這個(gè)大目標(biāo)、總方略。

3.1.2 企業(yè) 中標(biāo)企業(yè)是PPP項(xiàng)目的另一大主體，能夠參與田園綜合體PPP項(xiàng)目建設(shè)的一般是資質(zhì)優(yōu)良，財(cái)力資源雄厚且風(fēng)險(xiǎn)承受能力強(qiáng)的企業(yè)。一方面它們有一般私營企業(yè)的特征，以盈利為最終目標(biāo)，投資回報(bào)是企業(yè)決策的重要指標(biāo)，然而不同的是它的合作對象是政府，從某種程度上來說它開展項(xiàng)目的阻力會有所減少。另外，參與田園綜合體PPP項(xiàng)目的企業(yè)更加注重社會效益，企業(yè)在參與SPV公司的決策過程中要考慮到諸多類似于環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)方面的因素，其目標(biāo)趨向于多元化，更加注重社會責(zé)任。

3.1.3 金融機(jī)構(gòu) 一般而言，金融機(jī)構(gòu)是一個(gè)被動參與的主體，由于SPV公司投融資的需要，金融機(jī)構(gòu)會是其重要的融資來源。不過隨著PPP項(xiàng)目的不斷成熟和發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)也開始在項(xiàng)目中展現(xiàn)較積極的態(tài)度，可以期待金融機(jī)構(gòu)更加深入地參與田園綜合體的項(xiàng)目建設(shè)。

3.1.4 村民組織 由于田園綜合體PPP項(xiàng)目的特殊性，村民組織在項(xiàng)目中占有十分重要的地位。首先，村民可以是PPP項(xiàng)目融資的來源，通過鼓勵(lì)村民以入股的方式為SPV公司提供一種新的融資路徑。其次，就村民本身而言，入股項(xiàng)目公司可以增加其對于項(xiàng)目的認(rèn)同感，無論對于項(xiàng)目的實(shí)施還是政策的落實(shí)都會起到促進(jìn)作用。最后，這也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，解決“三農(nóng)”問題的一種手段，通過村民參與，既可以解決一部分人的就業(yè)問題，又可以實(shí)現(xiàn)財(cái)富的增值與再生，助力鄉(xiāng)村的發(fā)展振興。

3.2 田園綜合體PPP項(xiàng)目的運(yùn)作流程

由圖1可知，政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和村民組織構(gòu)成田園綜合體PPP項(xiàng)目的主要投資主體，其中政府監(jiān)督引領(lǐng)，企業(yè)建設(shè)實(shí)施，金融機(jī)構(gòu)融資，村民組織參與，4個(gè)主體共同保障田園綜合體項(xiàng)目的順利實(shí)施。同時(shí)，一個(gè)完整的田園綜合體PPP項(xiàng)目由項(xiàng)目識別、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目實(shí)施和項(xiàng)目移交四部分組成，從因地制宜識別PPP項(xiàng)目在當(dāng)?shù)氐目尚行裕酵ㄟ^招標(biāo)確定合作企業(yè)，再到授予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，開展田園綜合體項(xiàng)目的建設(shè)，最后由企業(yè)將項(xiàng)目移交到政府手中，這是田園綜合體PPP項(xiàng)目開展必不可少的4個(gè)部分。

3.2.1 項(xiàng)目識別準(zhǔn)備階段 判斷項(xiàng)目是否適合通過PPP模式，利用社會資本來建設(shè)田園綜合體。如果判斷發(fā)現(xiàn)政府完全投資建設(shè)的效果優(yōu)于引進(jìn)社會資本，則無須采用PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目融資。在判斷結(jié)束并確定采用PPP模式融資后，要進(jìn)入項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段，制定田園綜合體實(shí)施的具體方案和規(guī)劃，即發(fā)布招標(biāo)公告，吸引企業(yè)前來競標(biāo)。經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)評估及一系列分析評價(jià)后確定合作的企業(yè)，準(zhǔn)備協(xié)商簽訂協(xié)議。

3.2.2 項(xiàng)目采購階段 政府與中標(biāo)企業(yè)進(jìn)行討論協(xié)商之后，確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理比例，簽訂合作協(xié)議。雙方按一定比例投入資本，其中政府提供少量資本，社會資本則是主要的資金來源。成立SPV公司，其主要負(fù)責(zé)田園綜合體開發(fā)建設(shè)的全過程。

3.2.3 項(xiàng)目實(shí)施階段 雙方共同成立SPV公司，政府授予SPV公司特許經(jīng)營權(quán)。SPV公司通過債權(quán)融資的方式向銀行借款，以滿足建設(shè)田園綜合體過程中的大量資金的需要。同時(shí)，為了充分調(diào)動村民建設(shè)田園綜合體的積極性，SPV公司還可采用權(quán)益融資的方式鼓勵(lì)村民入股。項(xiàng)目公司在進(jìn)行債券融資和權(quán)益融資之后與承建商、供應(yīng)商等建立合作關(guān)系，開始田園綜合體的建設(shè)。主要著重于相關(guān)交通運(yùn)輸和公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，抓住鄉(xiāng)村的特色，有重點(diǎn)地建設(shè)田園綜合體。同時(shí)項(xiàng)目公司還要負(fù)責(zé)田園綜合體后期的運(yùn)營，完成發(fā)展規(guī)劃、招商引資、吸引人才等多項(xiàng)任務(wù)。在田園綜合體正常運(yùn)營后開始資金回籠，通過經(jīng)營收入收回投資成本。

3.2.4 項(xiàng)目移交階段 在SPV公司特許經(jīng)營期滿后，將經(jīng)

營權(quán)和所有權(quán)移交給政府。同時(shí)，政府要做好驗(yàn)收和檢查工作，以保證田園綜合體項(xiàng)目的后續(xù)平穩(wěn)運(yùn)行。

4 政策建議

鑒于目前PPP模式尚未在田園綜合體建設(shè)中得到廣泛應(yīng)用和實(shí)施，且田園綜合體本身具有與普通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同的特點(diǎn)，要真正將PPP模式融入田園綜合體的建設(shè)中，以下幾點(diǎn)則是須要考慮的：首先，積極推進(jìn)試點(diǎn)工作，鼓勵(lì)進(jìn)行田園綜合體的PPP項(xiàng)目試點(diǎn)。國家可出臺相關(guān)政策對PPP模式在田園綜合體中的應(yīng)用和推廣提供一定支持，同時(shí)跟進(jìn)有關(guān)試點(diǎn)項(xiàng)目，及時(shí)記錄和反思項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題，并提出改進(jìn)建議。其次，堅(jiān)持以人為本，把握建設(shè)特色。采用PPP模式建設(shè)田園綜合體的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，真正讓農(nóng)民富起來，因此在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)候可支持村民入股，讓村民在項(xiàng)目中受益。同時(shí)也要提高對項(xiàng)目公司的審核標(biāo)準(zhǔn)，不可在建設(shè)過程中因?yàn)槊つ孔非罄娑ヌ飯@的特色，危害村民的利益。再次，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP模式在準(zhǔn)備階段要考慮的重要問題[20]。而田園綜合體的PPP項(xiàng)目更是投資規(guī)模大，收益回報(bào)期長，項(xiàng)目結(jié)構(gòu)復(fù)雜，因此做好風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的協(xié)商就顯得尤為重要。政府有必要建立起一套完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，對于項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)承受能力和安全性進(jìn)行系統(tǒng)的考量分析。同時(shí)要對政府和企業(yè)之間的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的分配，以保障項(xiàng)目的順利實(shí)施。最后，充分利用鄉(xiāng)村土地資源，調(diào)動村民參與的熱情。在項(xiàng)目公司對田園綜合體有了合理的規(guī)劃后，政府可以考慮適當(dāng)放寬土地使用的限制，充分利用土地資源，做好整體規(guī)劃和布局，為田園綜合體的建設(shè)助力。同時(shí)鼓勵(lì)村民出資，既可增加村民參與建設(shè)的積極性，為田園綜合體的后續(xù)發(fā)展鋪平道路，又可緩解融資問題，這也是建設(shè)田園綜合體的有效途徑。

5 結(jié)論與展望

田園綜合體的建設(shè)是我國解決“三農(nóng)”問題和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)工作，理應(yīng)成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主平臺，成為農(nóng)民脫貧的新模式。但其推行時(shí)間不長，尚屬于一種新興事物，在建設(shè)過程中可能存在的問題和遭遇的瓶頸是應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注的命題。本研究從田園綜合體的融資方式入手，將近年來在公共建設(shè)領(lǐng)域中卓有成效的PPP模式引入田園綜合體的建設(shè)，旨在為田園綜合體探尋一種最為有效的融資模式。本研究對PPP模式在田園綜合體中的必要性、可行性進(jìn)行了闡述，同時(shí)分析了PPP項(xiàng)目在田園綜合體建設(shè)中的運(yùn)作模式，也與之前的必要性及可行性互相印證。

將PPP模式融入田園綜合體建設(shè)，既為田園綜合體的建設(shè)提供了一種新思路，為政府解決農(nóng)村農(nóng)民問題開辟了一條新途徑，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的有效手段。田園綜合體的PPP支持模式激發(fā)了政府主體的引導(dǎo)作用與社會資本的參與熱情，讓農(nóng)民受益，為鄉(xiāng)村建設(shè)注入新的活力。另外，PPP模式還可以在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮更大的作用。政府應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)，將各種政策工具有機(jī)地結(jié)合起來，形成相對完善的政策工具體系，可以通過產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化等多種方式進(jìn)行創(chuàng)新性的融資模式研究，在具體形式上不斷創(chuàng)新，構(gòu)建PPP模式的良性運(yùn)作機(jī)制。將PPP模式與更多農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域結(jié)合起來，更有效地發(fā)揮PPP模式在一系列農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施治理中的作用，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

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