京津冀協(xié)同發(fā)展的歷程與未來展望

致雯

摘要：京津冀地區(qū)是中國區(qū)域經濟格局當中的東部核心地區(qū)。中華人民共和國成立70年來，京津冀區(qū)域的協(xié)同發(fā)展具有特殊的意義。2014年京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出，是中華人民共和國成立70年來該區(qū)域的分工與合作的延續(xù)，對未來中國的區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略具有重大的、關鍵性的影響。京津冀協(xié)同發(fā)展是事關中國經濟未來走勢的重大國家戰(zhàn)略，發(fā)展中的機遇和挑戰(zhàn)并存，應抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，在新的形勢下，找準新方位，加快發(fā)展。

關鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展;區(qū)域經濟;國家戰(zhàn)略

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）09-0014-19 收稿日期：2019-08-10

京津冀地區(qū)是中國區(qū)域經濟格局當中的東部核心地區(qū)。中華人民共和國成立70年來，京津冀區(qū)域的協(xié)同發(fā)展具有特殊的意義。

1歷程回顧：從區(qū)域合作到協(xié)同發(fā)展

2014年京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出，是中華人民共和國成立70年來該區(qū)域的分工與合作的延續(xù)，對未來中國的區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略具有重大的、關鍵性的影響。

1.1中華人民共和國成立到實施改革開放

從中華人民共和國成立到1978年，京津冀地區(qū)的行政區(qū)劃進行過較大幅度的調整，對區(qū)域發(fā)展產生了深遠的影響。中華人民共和國的首都設在北京，為了首都發(fā)展建設的需要，北京的行政區(qū)域不斷擴展。1958年3月國務院批準將河北省的通縣、順義、大興、良鄉(xiāng)、房山5個縣和通州市劃歸北京市管轄。10月，又將河北省的懷柔、密云、平谷、延慶4個縣劃歸北京市。至此，北京基本形成現(xiàn)在的市域范圍。天津是北方的商業(yè)和工業(yè)中心。在1968年重新成為直轄市之前，天津是河北省的省會城市。在“文化大革命”時期，受政治局勢的影響，天津直轄，河北省選擇了石家莊作為省會。從新中國成立到改革開放的28年中，在高度計劃經濟管理體制下，行政分割的態(tài)勢主導了京津冀的經濟發(fā)展與區(qū)域合作。中華人民共和國成立初期，由于人、財、物嚴重不足，城市建設與發(fā)展主要是圍繞工業(yè)建設有重點、有步驟地進行。在1958-1967年天津市作為河北省省會期間，從帶動全省工業(yè)發(fā)展的目標出發(fā)，將一批鋼鐵、制藥、紡織、膠片等行業(yè)的工廠遷出，為河北省打下了一定的工業(yè)基礎，也在一定程度上造成了天津市與河北省的產業(yè)同構。20世紀70年代，北京從建立自成體系的工業(yè)體系出發(fā)，投資建設了燕山石化等大型化工企業(yè)，擴建了石景山鋼鐵廠等大型項目，北京市與天津市及河北省產業(yè)逐步趨于雷同，最嚴重時產業(yè)結構的相似系數超過90%。

1.2改革開放后的競爭與合作

改革開放初期，順應經濟發(fā)展的需要，京津冀地區(qū)開始探尋從競爭走向合作的途徑。由于經濟體制改革和市場經濟體制的確立，省、市、縣等地方行政區(qū)成為經濟發(fā)展的主體，各地區(qū)之間的關系更多地表現(xiàn)為區(qū)域競爭的關系。這種區(qū)域經濟的競爭促進了地方經濟的發(fā)展，也使地方保護主義逐漸抬頭。從區(qū)域經濟發(fā)展的目標出發(fā)，克服區(qū)域競爭帶來的弊端，走區(qū)域合作的道路就成為必然選擇。20世紀80年代初，京津冀地區(qū)成立了全國最早的區(qū)域協(xié)作組織——華北地區(qū)經濟技術協(xié)作會，通過高層會商，以物資交流作為主要的協(xié)作內容，進行地區(qū)間的物資調劑，并鼓勵企業(yè)之間開展橫向經濟聯(lián)合。例如，北京與河北環(huán)京地市合作建立了肉蛋菜等生活資料供應基地和純堿、生鐵等生產資料基地。

基礎設施的合作是區(qū)域合作邁向高級階段的主要標志。2000年，北京和天津機場實現(xiàn)了中國民航跨區(qū)域的機場首次聯(lián)合。2002年，北京與天津港口開始直通，實現(xiàn)了港口功能一體化。2004年，在國家發(fā)展和改革委員會的組織協(xié)調下，京津冀三省市就推進區(qū)域合作和發(fā)展達成了“廊坊共識”。2005年國務院批準在曹妃甸建設一個具有國際先進水平的鋼鐵聯(lián)合企業(yè)，作為首鋼搬遷的載體及京津冀都市圈乃至全國的重化工基地和能源樞紐港。

1.3京津冀都市圈和首都圈的提出

2005年天津濱海新區(qū)開發(fā)開放開始加速，天津市在推進與環(huán)渤海地區(qū)各省市的區(qū)域合作中，出臺了若干具體的政策。2008年，京津城際列車的開通，使京津的同城化進人新的實施階段，也為京津區(qū)域合作向新的領域推進創(chuàng)造了條件。2009年，北京市為打破資源環(huán)境的制約，提出要發(fā)揮科技創(chuàng)新和綜合服務優(yōu)勢，通過加強與河北、天津的區(qū)域經濟聯(lián)系，加快交通、能源、水資源、生態(tài)保護、旅游等方面的發(fā)展。2009年5月，京津冀交通部門簽訂了《京津冀交通一體化合作備忘錄》，2010年5月，京津冀的規(guī)劃部門共同簽訂了《關于建立京津冀兩市一省城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調機制框架協(xié)議》，另外，京津冀旅游部門共同參與編制的《環(huán)渤海區(qū)域旅游發(fā)展總體規(guī)劃》《京杭大運河國家旅游線路總體規(guī)劃》《泛金海湖京津冀金三角旅游規(guī)劃》等一系列規(guī)劃，都對京津冀的區(qū)域合作起到了推動作用。

1.4協(xié)同發(fā)展新階段

黨的十八大召開以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視和強力推進京津冀一體化的發(fā)展。習近平總書記做出了一系列的重要講話和指示，突出強調京津冀地區(qū)要加強頂層設計，建立起科學的長效機制，走出一條目標同向、措施一體、作用互補、利益相連的路子來。

2014年2月26日，習近平總書記在北京考察并發(fā)表重要講話，提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。同年，國務院成立京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供了組織上的保障。2015年4月底，中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確了京津冀整體和京津冀三地各自的發(fā)展定位，明確了布局思路和空間骨架，明確了以有序疏解北京非首都功能為京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的核心，以交通、生態(tài)環(huán)保、產業(yè)為率先突破的重點領域，提出促進基本公共服務均等化是推動京津冀協(xié)同發(fā)展不可或缺的重要內容，頂層設計初步完成。2016年3月的“十三五”規(guī)劃指出，要以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎，以“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展為引領構建我國區(qū)域發(fā)展新格局。同年，通州北京城市副中心的建設開始啟動。

2017年4月1日，中共中央、國務院決定設立雄安新區(qū)。這是以習近平同志為核心的黨中央深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展作出的一項重大決策部署，是繼深圳經濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)。雄安新區(qū)的規(guī)劃綱要已經于2018年4月公布。規(guī)劃藍圖充分體現(xiàn)了雄安新區(qū)的國際水平和中國特色，是中央關于雄安新區(qū)“千年大計”的具體體現(xiàn)。

2京津冀協(xié)同發(fā)展的機遇與方向

京津冀協(xié)同發(fā)展是事關中國經濟未來走勢的重大國家戰(zhàn)略，發(fā)展中的機遇和挑戰(zhàn)并存，應抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，在新的形勢下，找準新方位，加快發(fā)展。

2.1京津冀協(xié)同發(fā)展的機遇與問題

京津冀協(xié)同發(fā)展對于北京、天津和河北都是機遇大于挑戰(zhàn)。

其一，人口疏解與功能疏解并行，京津冀協(xié)同發(fā)展的關鍵，在于抓住疏解北京非首都功能的“牛鼻子”，推進京津冀協(xié)同發(fā)展。北京發(fā)展需要減負，但如何減、有沒有決心減，始終困擾著決策者。北京當前的問題更多的是存量問題，只有人口疏解與功能疏解同步進行，才能從根本上解決問題。

其二，產業(yè)轉移與產業(yè)引入并重。進一步推動產業(yè)的有序轉移和優(yōu)化配置，是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要任務之一。產業(yè)轉移的目的是讓主要城市——北京、天津的產業(yè)結構更加優(yōu)化，企業(yè)也能更好地發(fā)展。如果因為轉移而把產業(yè)做死了，就背離了產業(yè)轉移的目的。我們從產業(yè)價值鏈的角度和區(qū)域專業(yè)化分工的方向來看產業(yè)轉移，中心城市發(fā)揮知識、技術、人才等高端要素資源集聚的優(yōu)勢，專注于發(fā)展高新技術產業(yè)的發(fā)展，是其必然的選擇。把一般制造業(yè)、部分生產性服務業(yè)、部分陸路物流等產業(yè)北靠和南移，是環(huán)京津地區(qū)的產業(yè)發(fā)展的主要途徑。產業(yè)轉移和產業(yè)引入相結合，是京津冀三個地區(qū)共同的事業(yè)。應當在供給側結構性改革的戰(zhàn)略指引下，通過產業(yè)轉出去除京津兩市的冗余功能，通過產業(yè)引入補齊京津冀的產業(yè)發(fā)展的短板。

其三，交通建設和大氣治理一體化。將交通一體化作為京津冀協(xié)同發(fā)展先行領域，強調加快構建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯(lián)互通綜合交通網絡。將交通基礎設施建設作為京津冀協(xié)同發(fā)展的突破口，加快高速公路、高鐵和軌道交通的建設和銜接，服務三地之間的要素流動，是京津冀協(xié)同發(fā)展的最大機遇之一。

加強生態(tài)環(huán)境保護合作，啟動大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制。大面積的霧霾天氣治理給京津冀協(xié)同發(fā)展提出了最緊迫的課題，生態(tài)環(huán)境的共享性和不可分割性決定了霧霾天氣等環(huán)境污染問題的治理必須加強區(qū)域合作。以大氣污染聯(lián)合治理為契機，京津冀應加強水資源保護和治理、清潔能源使用等領域的合作，為京津冀的發(fā)展提供堅實的生態(tài)保障。

2.2行政部門的空間分布調整

其一，北京政治中心與政府機關分布。政治中心是首都的最基本的定位，疏解非首都功能是保障政治功能有效實現(xiàn)的重要途徑。北京聚集了中央行政部門和北京市行政部門兩類行政資源。中央部門包括中央黨群機關（中國共產黨中央機關、全國人大機關、政協(xié)全國委員會機關、最高人民法院、最高人民檢察院、各民主黨派和工商聯(lián)中央機關、中央黨群機關參照公務員法管理人民團體和群眾團體、中央黨群機關參照公務員法管理事業(yè)單位）和中央國家行政機關及其直屬機構（國務院辦公廳、國務院組成部門、國務院直屬特設機構、國務院直屬機構、國務院部委管理的國家局、國務院議事機構、中央國家行政機關直屬機構和派出機構、國務院系統(tǒng)參照公務員法管理事業(yè)單位），中央部門主要分布在以西城區(qū)為核心的首都功能核心區(qū)。相應地，北京市也擁有龐大的行政系統(tǒng)，包括北京市的“四套班子”、市屬委辦局及由其管理的事業(yè)單位等，這些部門主要集中在東城區(qū)和西城區(qū)的首都功能核心區(qū)，同時在海淀、朝陽、豐臺等區(qū)域也有零星分布。疏解非首都功能，當務之急是調整好行政系統(tǒng)的區(qū)域分布。因為在當前經濟社會轉型時期，行政資源的配置是影響區(qū)域發(fā)展格局的重要因素，在有些時候甚至能夠起到決定性的作用。

其二，城市副中心和中央行政辦公區(qū)的空間布局。北京城市布局的單中心頑疾，早就被規(guī)劃部門所認識，但是，從單中心到多中心需要一個過程，需要有一個副中心發(fā)展的過程。因此，功能疏解以來的通州城市副中心建設，能夠有效平衡超大城市的集聚效應和擴散效應，緩解城市的人口壓力，疏散冗余功能，促進城市向真正的多中心發(fā)展。從國際大都市的發(fā)展經驗看，一個循序漸進、產城融合、設施先行、服務配套，具有充足產業(yè)支撐的城市副中心，可以有效緩解中心城區(qū)的“城市病”。日本東京、法國巴黎等，都是采取這樣的方式。結合中國首都的實際情況，從中國整體和北京市的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，通過改造大都市型首都模式，發(fā)展嵌入型的中央辦公區(qū)，是可以通過改造舊城、疏解功能做到的，是低成本改造可以達到的目標。

2.3雄安新區(qū)建設

雄安新區(qū)的建立，是在中國實現(xiàn)“兩個一百年目標”的關鍵時期，承擔著引領中國發(fā)展的新的歷史使命，雄安新區(qū)將奠定中國全面發(fā)展“千年大計”的發(fā)展基業(yè)。

其一，戰(zhàn)略定位。根據中央對雄安新區(qū)的戰(zhàn)略定位，建設綠色生態(tài)宜居新城區(qū)是雄安新區(qū)的戰(zhàn)略定位的第一目標，綠色生態(tài)宜居新城區(qū)主要體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念。要實現(xiàn)高質量發(fā)展，把創(chuàng)新作為發(fā)展的第一動力，布局一批國家級創(chuàng)新平臺，是產業(yè)發(fā)展的重要步驟。根據規(guī)劃，雄安新區(qū)要集中承接北京非首都功能疏解，發(fā)揮對河北省乃至京津冀地區(qū)的輻射帶動作用，提升區(qū)域公共服務的整體水平。雄安新區(qū)還是全方位開放的典型，是國家為擴大開放建設的示范區(qū)。

其二，產業(yè)發(fā)展與空間布局。從國際城市百年發(fā)展中可以看到：建設集中承載區(qū)，是城市發(fā)展的一般規(guī)律，也是區(qū)域創(chuàng)新的成功經驗。未來，可以把雄安新區(qū)看作是北京城的一個巨大的反磁力中心，與北京形成向心力與離心力的博弈，經過一段較長時間的發(fā)展，實現(xiàn)北京與雄安的協(xié)同與優(yōu)化。雄安新區(qū)在城市發(fā)展上的創(chuàng)新之處，在于它與北京中心城區(qū)、通州城市副中心在功能上的分工和錯位發(fā)展。北京城市功能的特點，是行政功能和公共服務功能疊加性聚集。對行政功能以及部分對集聚發(fā)展要求較高的產業(yè)環(huán)節(jié)，采用集中疏解的方式，可以有效發(fā)揮規(guī)模效益，起到市場起不到的作用。天津的優(yōu)勢在于現(xiàn)代制造業(yè)與現(xiàn)代科技產業(yè)的結合，形成一個先進的國家制造業(yè)中心城市。雄安新區(qū)如果與京津形成等邊的第三極，通過國家的重點投入創(chuàng)造出本身的城市聚集特點，對京津冀協(xié)同發(fā)展的促進作用將更加顯著。

3未來發(fā)展之展望

3.1金融功能的強化

京津冀協(xié)同發(fā)展的一個十分關鍵的問題，是該區(qū)域金融功能的優(yōu)化問題。金融管理功能是首都功能的重要支撐，發(fā)展金融業(yè)是引領北京產業(yè)結構轉型升級，實現(xiàn)高端服務業(yè)優(yōu)化發(fā)展的主要途徑。北京金融業(yè)的產值2017年達到4634.5億元，占GDP的比重為16.6%，對經濟增長貢獻率達到17.6%，實現(xiàn)三級稅收占全市的36.4%。金融業(yè)已成為北京經濟增長的第一支柱產業(yè)和財政收入的第一大戶。建議重新審視金融行業(yè)在京津冀的空間分布，進一步提升北京的金融管理功能，實現(xiàn)北京一金融管理、天津一離岸金融、河北一普惠金融的空間布局。

3.2基本公共服務功能的優(yōu)化

首先，北京科學研究基地遷至懷柔、昌平、密云等地區(qū)的行動已經啟動，未來在懷柔、昌平、密云等地培育研發(fā)服務和技術服務產業(yè)已成定局。推動中關村科技園等科學研究基地跨地區(qū)合作，包括中關村與天津市、中關村與河北相關市縣的合作都已經有很大進展，中關村與河北唐山市、承德市、廊坊市、保定市建立了戰(zhàn)略合作關系，中關村海淀園在秦皇島市建立了分園等。下一步的關鍵是實現(xiàn)中關村與雄安新區(qū)的合作，推進中關村在雄安建設研發(fā)服務和高新技術產業(yè)聚集區(qū)。隨著中關村協(xié)同創(chuàng)新服務平臺資源整合和服務的不斷深入，將逐漸吸引北京市以及京津冀地區(qū)高校和科研院所等創(chuàng)新服務資源加盟，服務范圍也將從中關村核心區(qū)擴展至整個北京市乃至京津冀地區(qū)，打造京津冀一體化協(xié)同創(chuàng)新服務平臺，帶動區(qū)域創(chuàng)新能力提升，推動區(qū)域經濟發(fā)展。

其次，北京地區(qū)和天津地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生資源分布密集，探索京津冀三?。ㄊ校┽t(yī)療合作，改善河北省的醫(yī)療條件與水平，也是推動本地就醫(yī)，緩解首都擁堵的有效途徑。當然，醫(yī)療資源的疏解更應放在京津冀協(xié)同發(fā)展的大框架中，逐步培養(yǎng)一批承接和發(fā)展優(yōu)質社會公共服務功能的節(jié)點城市。

再次，推動養(yǎng)老機構向中心城外疏解。目前，養(yǎng)老產業(yè)已成為西方發(fā)達國家的戰(zhàn)略性支柱產業(yè)和新的經濟增長點，西方國家的老年人消費總額平均占到其國家消費總額的20%以上。按照目前北京的戶籍人口規(guī)模，北京市的養(yǎng)老產業(yè)潛在市場規(guī)模2020年將接近1000億元，市場空間十分廣闊。依此類推，天津將接近800億元，河北將會超過3000億元。如何把京津冀5000億元的大市場經營好？這是一個能否抓住重大市場機遇的問題。那種主張北京老人去河北養(yǎng)老的主張是很難行得通的，而吸引北京的養(yǎng)老產業(yè)投資發(fā)展河北的養(yǎng)老產業(yè)、為河北老人服務，才是一條正確的路徑。

3.3城市與產業(yè)發(fā)展的新思路

多中心的城市空間結構是京津冀未來絕大多數城市要遵循的發(fā)展規(guī)律。北京等大城市病的主要原因是城市的單中心的空間結構，新城市的規(guī)劃需要從根本上改變這種單中心的規(guī)劃思路，從多中心的或者組合型的城市出發(fā)，以快速交通工具聯(lián)結各個區(qū)域，避免“大城市病”和“中小城市病”的并發(fā)。規(guī)劃建設城市的副中心以及微中心，分別涵蓋醫(yī)療、高校、會展、休閑等幾個方面。具體而言，首先修建便捷的城市與郊區(qū)聯(lián)系的交通體系，以輕軌快線為主。繼而建設配套的生活服務設施，給予稅收方面的補貼和用地方面的政策優(yōu)惠，提高副中心和微中心地區(qū)的自然吸引力。

建設具有可持續(xù)發(fā)展能力的生態(tài)城市，應該是京津冀城市發(fā)展的主要方向。發(fā)展綠色產業(yè)，提倡綠色建筑，提升環(huán)境質量，實現(xiàn)生態(tài)安全。根據建設世界級城市群的要求，明確各級城市的區(qū)位、職能、性質，明確分工協(xié)作和發(fā)展方向，通過優(yōu)化布局和環(huán)境，克服大城市的人口向心力。

關于產業(yè)發(fā)展的新思路，京津冀地區(qū)的產業(yè)協(xié)同發(fā)展的主要問題是京津與河北的產業(yè)發(fā)展技術水平落差過大。因此，京津冀地區(qū)產業(yè)發(fā)展應當以縮小河北與京津的產業(yè)發(fā)展差距為主要目標，通過集聚科研院所和發(fā)展高端高新產業(yè)，打造一批高水平的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體，吸引高新技術企業(yè)集聚，建設集技術研發(fā)和轉移交易、成果孵化轉化、產城融合的創(chuàng)新引領區(qū)和綜合改革試驗區(qū)。

實現(xiàn)這個目標，就要推進產業(yè)轉移。那么如何才能不把轉移的企業(yè)“做死”，就顯得十分重要。建議要完善對企業(yè)轉移的政策保護，鼓勵轉移，加強服務，解決轉移中碰到的問題;在資源供給、土地、能源、用工等方面都要有保障，幫助企業(yè)降低生產成本;營造發(fā)展環(huán)境，在同類企業(yè)聚集在同一個地域的前提下，使企業(yè)的生產聯(lián)系得到加強，相互協(xié)作得到提升。產業(yè)轉移的重要機遇在于這種轉移將促進產業(yè)的集群化發(fā)展。北京和天津的企業(yè)向周邊河北相關市縣的轉移過程當中，形成產業(yè)集群、構建新的產業(yè)園區(qū)是必然要求。

3.4協(xié)同發(fā)展中的區(qū)域合作邁向新高度

首先，加快北京公共服務的疏解。我們不能把疏解等同于搬遷，實際上，某一類機構的疏解應該更多地表現(xiàn)為在空間的重新分布。北京可以選擇一部分城市試點，投資當地公共服務，制定相關政策，鼓勵北京的醫(yī)院和學校等優(yōu)質公共服務資源延伸到周邊區(qū)域，迅速提升這些地區(qū)的公共服務水平。

其次，建立區(qū)域一體化的交通設施，加強北京、天津與河北省的公路、軌道交通銜接。根據目前的政策思路，打通公路的斷頭路已經完成，雄安新區(qū)到北京的城鐵已經開工，面向京津冀的北京大興國際機場即將投入使用，把區(qū)域合作推向新的高度已經具備了很好的條件。

再次，規(guī)劃建設中心城市周邊的微中心十分重要。鼓勵一批企業(yè)總部、文化創(chuàng)意、健康醫(yī)療、教育科研等產業(yè)參與微中心建設，實行一個總部承擔一個微中心建設的模式，同時選擇軌道交通線串聯(lián)起一批中小城市、微中心、產業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)等。建議著力建設一系列帶有專業(yè)鎮(zhèn)性質的微中心，按由點及面的次序推進北京非首都功能的疏解和京津冀協(xié)同發(fā)展。