保護(hù)九段沙多重難題待解

陳侃

九段沙濕地，位于長(zhǎng)江和東海的交匯處，是目前長(zhǎng)江口最靠外的一個(gè)沖積型河口沙洲，總面積達(dá)420.2平方公里，是國(guó)內(nèi)唯一基本保持原始河口沙洲地貌及發(fā)育過程的重要地區(qū)，被譽(yù)為長(zhǎng)江南支河段最年輕的處女地。

據(jù)了解，九段沙濕地內(nèi)部的生物資源非常豐富，區(qū)域內(nèi)生活著大量的珍稀瀕危生物，其中尤以魚類和鳥類居多?；谶@樣的原因，九段沙濕地成為一些不法分子覬覦的對(duì)象，非法捕撈、非法狩獵的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

26人守護(hù)420平方公里保護(hù)區(qū)

九段沙濕地因其地理位置的特殊性以及作用的重要性，理應(yīng)受到重點(diǎn)保護(hù)，然而在實(shí)踐中，卻依然存在不少難題。記者了解到，目前九段沙濕地保護(hù)工作面臨的最大難題在于人手的捉襟見肘。成立于2000年的九段沙濕地自然保護(hù)區(qū)管理署（以下簡(jiǎn)稱“管理署”），目前共有26名工作人員。換言之，這26人需要保護(hù)420平方公里的區(qū)域，也就意味著人均看管17平方公里，其難度可想而知。管理署保護(hù)科科長(zhǎng)曾祥林告訴記者，在這26人中，目前專職負(fù)責(zé)濕地保護(hù)的保護(hù)科工作人員共有5名，每天有2人在保護(hù)區(qū)內(nèi)值班，此時(shí)的人均看管面積甚至要達(dá)到七八十平方公里。執(zhí)法人員的嚴(yán)重不足導(dǎo)致許多地方無人值守，出現(xiàn)看守“盲區(qū)”。 以割除非法捕撈工具為例，在一次行動(dòng)中，保護(hù)科所有工作人員悉數(shù)出動(dòng)，打算清除不法分子布置好的網(wǎng)具。但由于沒有專業(yè)工具，所有人只能徒手割除，一天的時(shí)間也就割除了68個(gè)，然而這已經(jīng)算是非常高效了。對(duì)于那些實(shí)在無法割除的網(wǎng)具，我們只能采取割除一部分的方式，至少可以使其這一次的捕撈行為落空，也算是從一方面增加其捕撈的成本，希望他們能夠就此收手。

然而，這畢竟不是長(zhǎng)久之計(jì)。

針對(duì)這一難題，管理署也采取了相應(yīng)的辦法。早在2003年10月，《上海市九段沙濕地自然保護(hù)區(qū)管理辦法》就已出臺(tái)，這也為保護(hù)區(qū)的管理奠定了制度框架，同時(shí)也將保護(hù)管理全面納入了法治的軌道。管理署則利用該契機(jī)，構(gòu)建了以自身為主體，由公安、環(huán)保、漁政等部門以及邊防、海警等單位參加的“協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、全面覆蓋”的執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，在“聯(lián)合處置、歸類管理”聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制有序完善的前提下，初步建立了保護(hù)區(qū)域內(nèi)管理部門、執(zhí)法單位、周邊漁民共同參與的“分界面、歸類別、全動(dòng)員”式的社區(qū)共管模式。

曾祥林告訴記者，管理署于2016年聯(lián)手公安、漁政、海事等執(zhí)法部門，采取逐步驅(qū)離的辦法，對(duì)長(zhǎng)期困擾保護(hù)管理的“三無”船只進(jìn)行了清理整治。隨后的兩年時(shí)間里，在國(guó)家綠盾行動(dòng)督導(dǎo)的指導(dǎo)下，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)以問題為導(dǎo)向，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)，依照要求，逐步深入，依次擴(kuò)大，取得了較好的成果。尤其是去年10月以來，管理部門聯(lián)合公安、漁政等多部門執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，先后開展了2019長(zhǎng)江大保護(hù)漁業(yè)管理專項(xiàng)行動(dòng)、2019年“長(zhǎng)江口水域·九段沙之春”聯(lián)合執(zhí)法整治系列行動(dòng)等。通過這些專項(xiàng)行動(dòng)共清理鰻苗網(wǎng)20張，深水網(wǎng)39張，地籠網(wǎng)34個(gè)，割除浮子2099只，清除高灘圍網(wǎng)11處、網(wǎng)繩4500余米，放生蛸蜞3000余斤、青蟹60余斤、海鱸魚60余斤。抓獲涉嫌刑事犯罪人員6名，行政處罰1500元。如此一來，也有效打壓了兩苗（鰻苗、蟹苗）期間保護(hù)區(qū)內(nèi)非法捕撈的勢(shì)頭，極大地保護(hù)了區(qū)域內(nèi)的生物資源。

同時(shí)，記者還注意到，在早先的媒體報(bào)道中，也有提及在九段沙濕地保護(hù)區(qū)內(nèi)加強(qiáng)視頻監(jiān)控建設(shè)，在已有的上沙視頻監(jiān)控點(diǎn)的基礎(chǔ)上，增加無人機(jī)、遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控布點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，通過人防技防相結(jié)合，提高實(shí)時(shí)監(jiān)控能力和即時(shí)處置能力，進(jìn)一步減少保護(hù)區(qū)內(nèi)違法現(xiàn)象發(fā)生。

強(qiáng)制手段缺乏 執(zhí)法有難度

這一系列措施是好的開始，也十分必要。然而要想在420平方公里的保護(hù)區(qū)內(nèi)做到360度無死角的防御，仍舊是一個(gè)嚴(yán)峻的、亟待解決的課題。落實(shí)到具體的日常執(zhí)法，則更需要進(jìn)一步細(xì)化各種方案。比如，在九段沙濕地保護(hù)區(qū)內(nèi)，有大量的蘆葦。據(jù)了解，有些蘆葦蕩甚至可以達(dá)到兩米多的高度，這對(duì)日常執(zhí)法也造成了相當(dāng)大的難度。曾祥林對(duì)此也深有體會(huì)：“有一次，執(zhí)法人員深入蘆葦蕩對(duì)正在作案的不法分子進(jìn)行抓捕，我們可以聽到那些人就在不遠(yuǎn)處，甚至已經(jīng)高喊讓他們出來，但由于行動(dòng)和視線均受到阻礙，只能眼睜睜地看著不法分子逃脫?！?/p>

同時(shí)，強(qiáng)制手段的缺乏，也讓執(zhí)法人員在日常執(zhí)法中有些為難。曾祥林告訴記者：“我們?cè)?jīng)接到舉報(bào)稱有人在保護(hù)區(qū)內(nèi)毒殺野鴨。由于沒有找到被毒殺的野鴨，只得將幾名嫌疑人移交給相關(guān)部門。由于證據(jù)不足，最后只能以擅自進(jìn)入保護(hù)區(qū)的事由，對(duì)他們進(jìn)行罰款3000元的處罰?！?/p>

除了執(zhí)法人員捉襟見肘以外，另一個(gè)難題在于如何運(yùn)用法律的手段嚴(yán)厲而又精準(zhǔn)的打擊這些不法分子，從而達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。當(dāng)前，我國(guó)還沒有明確統(tǒng)一的濕地立法。盡管在2013年國(guó)家林業(yè)局已頒布了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，但總體而言剛性不足。對(duì)于九段沙濕地保護(hù)區(qū)而言，前文所述《上海市九段沙濕地自然保護(hù)區(qū)管理辦法》就規(guī)定在保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止捕撈、狩獵，擅自進(jìn)入保護(hù)區(qū)或者從事可能損害濕地生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源活動(dòng)的，責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并可處以300元以上5000元以下的罰款;對(duì)保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞的，責(zé)令限期恢復(fù)原狀或者賠償損失，并可處以1000元以上1萬元以下的罰款。值得注意的是，對(duì)于一些不法分子來說，對(duì)其進(jìn)行行政罰款，拆除其用于非法捕撈的工具的確是一種有效的手段，但是現(xiàn)實(shí)中也的確存在過段時(shí)間后又重操舊業(yè)的情況。

光靠打擊還不夠

眾所周知，刑法的一大特性就是其最后手段性。當(dāng)其他法律法規(guī)對(duì)某一特定的社會(huì)關(guān)系無法進(jìn)行調(diào)整時(shí)，刑法可以作為最后的手段予以糾正。我國(guó)刑法分則第六章中規(guī)定了破壞環(huán)境資源所要承擔(dān)的刑事責(zé)任，其中也對(duì)非法捕撈和非法狩獵的行為進(jìn)行了規(guī)定，但是仔細(xì)觀察不難發(fā)現(xiàn)，非法捕撈水產(chǎn)品罪和非法狩獵罪的最高法定刑均為三年，而在司法實(shí)踐中，涉及這兩個(gè)罪名的判決似乎也是緩刑居多。如此一來，是否真能起到打擊此類行為的作用？當(dāng)然，或許有人會(huì)提議，可以從法定刑上加大打擊力度，但是重刑是否真的可以做到打擊犯罪始終是個(gè)具有爭(zhēng)議的話題。同時(shí)，若要提高法定刑，還必須考慮到其罪刑相適應(yīng)的問題。因此，單純的提高法定刑絕不是明智之舉。當(dāng)前更為可行的方法是，刑事打擊必不可少，但相應(yīng)的“配套措施”也不可或缺。

近年來，生態(tài)環(huán)境修復(fù)的理念在司法實(shí)踐中開始慢慢普及。記者從上海鐵路運(yùn)輸檢察院處了解到，該院就曾辦理過幾起發(fā)生在九段沙濕地保護(hù)區(qū)內(nèi)的非法捕撈水產(chǎn)品案件。去年11月，被告人陳某在九段沙濕地內(nèi)使用農(nóng)藥對(duì)53只野鴨進(jìn)行毒殺。據(jù)陳某交代，一般會(huì)將這些鴨子以每只100元的價(jià)格賣給一些飯店經(jīng)營(yíng)者，并最終成為盤中餐。事后經(jīng)鑒定，這些野鴨分別為綠頭鴨、斑嘴鴨，均屬于野生鳥類，同時(shí)也被列入《國(guó)家保護(hù)的有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》。針對(duì)這樣破壞生態(tài)環(huán)境的非法捕撈行為，鐵路運(yùn)輸檢察院在辦理刑事案件的同時(shí)，還依法向法院提起了刑事附帶民事公益訴訟，要求陳某賠償因毒殺野鴨所造成的國(guó)家野生動(dòng)物資源的損失。

無獨(dú)有偶。本刊曾經(jīng)在今年年初報(bào)道過同樣由鐵路運(yùn)輸檢察院辦理的本市首例“勞役代償”案件，在對(duì)被告人刻以刑事處罰的同時(shí)，還敦促其對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，包括賠償一定的金額用于補(bǔ)植復(fù)綠，參加巡護(hù)拆鳥網(wǎng)、林業(yè)養(yǎng)護(hù)和河道保潔等生態(tài)養(yǎng)護(hù)工作等。通過這樣的方式，讓被告人主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，使生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)?；蛟S，通過這樣的思路，可以逐漸減少類似違法犯罪行為的發(fā)生，甚至可以起到遏制的作用，讓生態(tài)環(huán)境得到有效的保護(hù)。

結(jié)語

據(jù)介紹，截至2018年底，九段沙濕地保護(hù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有高等植物61種;2018年全年調(diào)查的昆蟲120種;魚類則有135種，其中斑尾刺蝦虎魚、鯔魚、、彈涂魚和中國(guó)花鱸為優(yōu)勢(shì)種。同時(shí)，保護(hù)區(qū)內(nèi)還有16目46科211種鳥類，其中有國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物3種，國(guó)家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物23種。列入《中日保護(hù)候鳥協(xié)定》的鳥類132種，列入《中澳保護(hù)候鳥協(xié)定》的鳥類52種。被列為世界自然保護(hù)聯(lián)盟IUCN紅色名錄的瀕危種的鳥類3種，易危種的鳥類9種，近危種的鳥類6種?？梢哉f，九段沙濕地內(nèi)的生物資源非常豐富，也十分珍貴。通過各方的努力，九段沙濕地動(dòng)植物種類及實(shí)有量正在持續(xù)增長(zhǎng)，尤其是瀕危物種的實(shí)有量逐年遞增。我們希望， 今后也能繼續(xù)保持這個(gè)勢(shì)頭，為整個(gè)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。