浙江、上海環(huán)境污染第三方治理經(jīng)驗(yàn)及對(duì)云南的啟示

陳遠(yuǎn)翔，何 燕，杜 旭，楊燕平，楊麗瓊，趙健艾，張曉宇

(1.云南省環(huán)境科學(xué)研究院，云南 昆明 650034；2.云南瑞升煙草技術(shù)(集團(tuán))有限公司，云南 昆明 650000)

浙江、上海環(huán)境污染第三方治理經(jīng)驗(yàn)及對(duì)云南的啟示

陳遠(yuǎn)翔1，何 燕1，杜 旭2，楊燕平1，楊麗瓊1，趙健艾1，張曉宇1

(1.云南省環(huán)境科學(xué)研究院，云南 昆明 650034；2.云南瑞升煙草技術(shù)(集團(tuán))有限公司，云南 昆明 650000)

環(huán)境污染第三方治理當(dāng)下正逐漸成為國(guó)內(nèi)環(huán)境污染治理的主流趨勢(shì)，浙江省、上海市在國(guó)內(nèi)較早開展了環(huán)境污染第三方治理，取得了較好的成效。對(duì)浙江、上海的環(huán)境污染第三方治理工作進(jìn)行調(diào)研，總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)，為云南省第三方治理市場(chǎng)建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示。

環(huán)境污染治理；第三方治理；浙江；上海；啟示；云南

0 引言

環(huán)境污染第三方治理(以下簡(jiǎn)稱“第三方治理”)是排污者通過(guò)繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)企業(yè)進(jìn)行污染治理的新模式[1]，由于其能夠有效提升環(huán)境污染治理的效率和水平，當(dāng)下正逐漸成為環(huán)境污染治理的主流趨勢(shì)。隨著“十八屆三中全會(huì)”《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出“建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理”，表明了國(guó)家的治污思路已經(jīng)由“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”向“污染者付費(fèi)、專業(yè)化治理”轉(zhuǎn)變[2,3]。2015年初，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，對(duì)改革治污模式、吸引和擴(kuò)大社會(huì)資本投入環(huán)境污染治理、促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展做出了明確部署。隨后，包括云南省在內(nèi)的全國(guó)各省市相繼發(fā)布了關(guān)于推進(jìn)第三方治理的實(shí)施意見。

2016年1月，云南省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱“《實(shí)施意見》”)，強(qiáng)力推行第三方治理。為推動(dòng)云南建立第三方治理的治污新機(jī)制，健全統(tǒng)一規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)有序、監(jiān)管有力的第三方治理市場(chǎng)，本文結(jié)合浙江省、上海市的第三方治理調(diào)研情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為云南省第三方治理市場(chǎng)建設(shè)提供借鑒與啟示。

1 浙江、上海第三方治理特征及經(jīng)驗(yàn)

1.1 浙江省

浙江省針對(duì)第三方治理的實(shí)踐工作涉及火電廠除塵脫硫脫硝、市政污水處理、垃圾處理處置、農(nóng)村生活污水治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)等環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域和排污企業(yè)污染治理、工業(yè)園區(qū)污染集中治理、重點(diǎn)污染源在線監(jiān)控系統(tǒng)運(yùn)維等非環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域，其推行方式主要包括以下3方面。

1.1.1 推進(jìn)各項(xiàng)改革試點(diǎn)

在有序推進(jìn)杭州、寧波等第三方治理國(guó)家試點(diǎn)示范的同時(shí)，浙江深入開展了紹興、舟山等8市縣排污許可證改革試點(diǎn)工作，通過(guò)建立主要污染物財(cái)政收費(fèi)和排污權(quán)基本賬戶制度、企業(yè)刷卡排污制度等，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府環(huán)保主體責(zé)任、企業(yè)治污責(zé)任，截至2015年底，浙江已經(jīng)建成2100套刷卡排污系統(tǒng)，省控以上污染源實(shí)現(xiàn)全覆蓋，全省以排污許可證為核心，覆蓋污染源建設(shè)、生產(chǎn)、關(guān)閉全過(guò)程的“一證式”管理模式正逐步形成。通過(guò)形成系統(tǒng)完整、權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有效的污染源管理新格局，進(jìn)一步提升了環(huán)境治理能力和管理水平。

1.1.2 深入推進(jìn)排污權(quán)交易

作為全國(guó)首批排污權(quán)交易試點(diǎn)省之一，浙江省已全面開展了排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，全省共有11個(gè)設(shè)區(qū)市的60個(gè)縣(市、區(qū))開展了試點(diǎn)工作，先后制定省級(jí)相關(guān)政策和技術(shù)文件15個(gè)，各試點(diǎn)市、縣出臺(tái)的政策、技術(shù)文件達(dá)103個(gè)，全省的排污權(quán)交易得到了深入推進(jìn)。截至2015年底，浙江省累計(jì)排污權(quán)有償使用和交易金額達(dá)50.65億元，排污權(quán)抵押貸款145.07億元。通過(guò)不斷完善排污權(quán)交易市場(chǎng)，使得浙江省第三方治理取得的污染物減排量有可能計(jì)入排污企業(yè)的排污權(quán)賬戶，由排污企業(yè)作為排污權(quán)的交易主體并從中獲益[4]，增強(qiáng)了排污企業(yè)治污的動(dòng)力。

1.1.3 以銀行為主體探索金融創(chuàng)新和金融服務(wù)

浙江省內(nèi)建設(shè)銀行、浦發(fā)銀行、農(nóng)商銀行、寧波銀行等積極探索了支持環(huán)境污染第三方治理的方式，相繼探索了以收益權(quán)質(zhì)押發(fā)放貸款等新型擔(dān)保模式，推出了針對(duì)從事環(huán)保技術(shù)轉(zhuǎn)讓、咨詢、“三廢”原料供應(yīng)、洗滌等業(yè)務(wù)的環(huán)保服務(wù)公司的專門貸款產(chǎn)品，同時(shí)推廣了循環(huán)貸款方便治污企業(yè)資金安排，并對(duì)治污企業(yè)實(shí)行低于一般貸款利率政策，改善了第三方治理企業(yè)的信貸環(huán)境。

1.2 上海市

上海市第三方治理起步較早，在20世紀(jì)90年代末就有企業(yè)涉足第三方治理，時(shí)至今日，全市第三方治理企業(yè)已有150余家，產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)50億元?？偨Y(jié)上海市第三方治理發(fā)展特點(diǎn)，可以概括為“提高環(huán)境污染違法成本，全面激發(fā)市場(chǎng)主體活力”， 其主要措施包括以下三點(diǎn)：一是上海修訂了鍋爐、餐飲油煙、汽車制造、印刷包裝、涂料油墨、船舶制造、燃煤電廠、城鎮(zhèn)污水處理廠、大氣綜合排放等大氣排放標(biāo)準(zhǔn)和水污染綜合排放標(biāo)準(zhǔn)等20余項(xiàng)涉及污染物排放的地方標(biāo)準(zhǔn)[5]，形成了更為嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制度。二是全市目前已實(shí)現(xiàn)了占全市污染物排放總量85%的150多家重點(diǎn)排污企業(yè)自動(dòng)連續(xù)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋，監(jiān)測(cè)監(jiān)察方式由傳統(tǒng)的“人盯人”升級(jí)成了在線實(shí)時(shí)監(jiān)控的“千里眼”，進(jìn)一步強(qiáng)化了環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法。三是市發(fā)改、財(cái)政、環(huán)保部門自2015年初開始，分三個(gè)階段大幅上調(diào)了四項(xiàng)主要污染物的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)污染物排放濃度實(shí)行了分四檔的差別化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)啟動(dòng)實(shí)施了VOCS排污收費(fèi)差別化政策，高標(biāo)準(zhǔn)差別化收費(fèi)激發(fā)了企業(yè)節(jié)能減排的積極性。三管齊下，倒逼排污企業(yè)進(jìn)一步提升治污水平，從而激發(fā)了第三方治理的市場(chǎng)需求。

2 云南省第三方治理推行路徑

此次國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的意見》，有三處亮點(diǎn)：第一，首次以高規(guī)格文件形式發(fā)布，以往關(guān)于環(huán)境污染第三方治理的文件多由環(huán)保部發(fā)布，由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布有關(guān)第三方治理的文件尚屬首次；第二，環(huán)境污染治理主要方面均被無(wú)死角明確覆蓋，“城市污水、垃圾處理設(shè)施”、“城鎮(zhèn)污染場(chǎng)地治理和區(qū)域性環(huán)境整治”、“工業(yè)園區(qū)等工業(yè)集聚區(qū)”、以及“被環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治且拒不自行治理企業(yè)”等均被納入第三方治理范圍，界定范圍較以往更加寬泛，更有利于污染治理企業(yè)拓展市場(chǎng)；第三，完善價(jià)格和收費(fèi)政策、加大財(cái)稅支持力度、創(chuàng)新金融服務(wù)模式、發(fā)展環(huán)保資本市場(chǎng)等多項(xiàng)措施并舉，意在培育健全第三方環(huán)境污染治理市場(chǎng)。

在國(guó)家政策指導(dǎo)下，云南省結(jié)合省情實(shí)際，出臺(tái)了《實(shí)施意見》，其中明確了推行第三方治理的總體要求，突出了環(huán)境公共服務(wù)、重點(diǎn)行業(yè)深度治理、工業(yè)園區(qū)集中治污、區(qū)域水環(huán)境綜合整治、重金屬污染綜合治理和農(nóng)村環(huán)境綜合整治等重點(diǎn)領(lǐng)域，同時(shí)提出了拓展第三方治理市場(chǎng)規(guī)模、推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新治理機(jī)制、健全監(jiān)管體系、強(qiáng)化政策支持等方面的具體措施?！秾?shí)施意見》的發(fā)布，明確了接下來(lái)云南推行第三方治理的具體路徑，但在現(xiàn)階段，云南仍面臨著排污企業(yè)違法成本低于守法成本、排污主體責(zé)任明晰難、環(huán)保產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱等問(wèn)題，需要在后續(xù)具體實(shí)施過(guò)程中一一解決。

3 浙江、上海第三方治理對(duì)云南的啟示

“十三五”期間，推行環(huán)境污染第三方治理將作為云南省環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)工作之一，在貫徹落實(shí)省政府《實(shí)施意見》的同時(shí)，結(jié)合對(duì)浙江省、上海市的第三方治理發(fā)展情況調(diào)研分析，針對(duì)云南推行第三方治理的近期工作重點(diǎn)，為保障第三方治理順利推行，提出建議。

3.1 形成倒逼機(jī)制，增強(qiáng)重點(diǎn)企業(yè)排污壓力

站在環(huán)保的角度，推行第三方治理的根本措施還是要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，如果監(jiān)管力度不夠，即使強(qiáng)行推廣，企業(yè)也可能通過(guò)成立關(guān)聯(lián)公司等方式進(jìn)行“偽第三方治理”，最終達(dá)不到效果。因此，推行第三方治理的首要工作是強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)察監(jiān)管，一方面是嚴(yán)格排污標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)階段無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)形成地方排污標(biāo)準(zhǔn)的情況下，可以結(jié)合云南省生態(tài)紅線劃定，先期提高特定區(qū)域企業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)；另一方面是提高企業(yè)違法排污成本，在借鑒東部地區(qū)刷卡排污制度、排污許可證一證式管理模式等的基礎(chǔ)上，加快推行云南排污許可證制度，探索國(guó)控、省控重點(diǎn)排污企業(yè)自動(dòng)監(jiān)控全覆蓋，轉(zhuǎn)被動(dòng)為主動(dòng)，堵塞偷排偷放漏洞。通過(guò)強(qiáng)化環(huán)保硬約束，激發(fā)排污企業(yè)的治污需求。

3.2 完善激勵(lì)機(jī)制，激活各方參與治污活力

在采取“倒逼型”機(jī)制的同時(shí)，還需要輔以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型機(jī)制。一是在嚴(yán)格執(zhí)行新排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，按污染物排放濃度與排放限值比例，細(xì)化差別收費(fèi)政策標(biāo)準(zhǔn)；二是加快推進(jìn)全省排污權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，明晰排污者的環(huán)境容量資源使用權(quán)[6]，允許排污者在法律許可且充分發(fā)揮市場(chǎng)在第三方治理過(guò)程中的作用的框架范圍內(nèi)，到市場(chǎng)上去交易排污權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)利益；三是建立污染治理收益的共享機(jī)制，允許第三方治理企業(yè)在完成治污要求的前提下，可以從其修復(fù)的環(huán)境、土地、水域、甚至是排污企業(yè)發(fā)展股權(quán)中獲利[7]。通過(guò)確保排污企業(yè)、第三方治理企業(yè)的合法利益，提高各方參與到第三方治理市場(chǎng)中的積極性。

3.3 強(qiáng)化政府引導(dǎo)，培育第三方治理企業(yè)和市場(chǎng)

在實(shí)施信貸、稅收優(yōu)惠政策等的同時(shí)，依托政府成立引導(dǎo)性的環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，大力培育和扶持一批環(huán)境污染治理企業(yè)。積極扶持、輔導(dǎo)、推動(dòng)有條件的環(huán)保企業(yè)上市融資和“新三板”掛牌交易[8]，減少因投資者與融資者之間信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的潛在風(fēng)險(xiǎn)，形成一批兼具污染治理能力和融資能力的環(huán)保企業(yè)，在推動(dòng)全省環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，促進(jìn)第三方治理市場(chǎng)和龍頭企業(yè)的形成。

3.4 規(guī)范市場(chǎng)秩序，促進(jìn)第三方治理市場(chǎng)健康發(fā)展

借鑒浙江、上海政府部門對(duì)第三方治理企業(yè)不進(jìn)行行政許可、不設(shè)置門檻的做法，云南省政府部門主要做好對(duì)排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)的監(jiān)督管理和執(zhí)法，用環(huán)保法律法規(guī)和提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等手段倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型、升級(jí)，做好引導(dǎo)而不越位。同時(shí)，鼓勵(lì)成立第三方治理的相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)連接政府與企業(yè)的紐帶作用、以及自檢自律作用。考慮到云南正處于培育第三方治理市場(chǎng)的初期階段，建議形成市場(chǎng)培育期以公布第三方治理企業(yè)從業(yè)能力評(píng)估排名為主、黑名單制度為輔，市場(chǎng)成熟后嚴(yán)格執(zhí)行第三方治理企業(yè)黑名單制度的監(jiān)管形式。通過(guò)充分發(fā)揮政府、行業(yè)協(xié)會(huì)等各自作用，規(guī)范第三方治理企業(yè)的市場(chǎng)行為，促進(jìn)第三方治理市場(chǎng)健康發(fā)展。

[1]國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見[Z]．中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)，2015(3)：28 - 31．

[2]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定(2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò))[J]．求是，2013(22)：3 - 18．

[3]任維彤，王一．日本環(huán)境污染第三方治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J]．環(huán)境保護(hù)，2014(20)：34 - 38．

[4]劉喆．新常態(tài)下的“第三方治理”[N]．中國(guó)建設(shè)報(bào)，2015 - 01 - 23:007．

[5]陳璽撼．第三方治污，怎么“跑”起來(lái)[N]．解放日?qǐng)?bào)，2014 - 11 - 23:007．

[6]陳鵬，趙云皓，逯元堂，等．環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的政策支撐體系研究[J]．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012(6)：33 - 35．

[7]謝海燕．環(huán)境污染第三方治理實(shí)踐及建議[J]．宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2014(12)：61 - 62 , 68．

[8]周曙光．讓企業(yè)環(huán)保投入成為價(jià)值投資[J]．世界環(huán)境，2016(2)：46 - 48．

Experiences of Third-party Management on Environmental Pollution in Zhejiang and Shanghai and the Enlightenment to Yunnan

CHEN Yuan-xiang1，HE Yan1，DU Xu2，YANG Yan-ping1，YANG Li-qiong1，ZHAO Jian-ai1，ZHANG Xiao-yu1

((1.Yunnan Institute of Environmental Science, Kunming Yunnan 650034 ,China))

Currently, third-party environmental pollution control has become the main trend of domestic environmental pollution control. Zhejiang and Shanghai were the pioneer regions to carry out third-party environmental pollution control practices. They have obtained some achievements. This paper summarized the practices and experiences of Zhejiang and Shanghai，which would provide reference and inspiration inthethird-party market buildinginYunnan.

environmental pollutioncontrol; third-party management; Zhejiang; Shanghai; enlightenment; Yunnan

2016-07-15

X32

A

1673-9655(2017)01-0033-03