淺議醫(yī)院審計(jì)人員在招標(biāo)監(jiān)督中的履職定位

沈德芳

（云南省第三人民醫(yī)院，云南 昆明 650011）

所謂醫(yī)院內(nèi)部審計(jì)，通俗地說，是指醫(yī)院內(nèi)審人員對供職單位所轄范圍內(nèi)的涉及財(cái)務(wù)收支、內(nèi)控管理、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及風(fēng)險(xiǎn)管理等活動(dòng)，從公正、獨(dú)立、客觀的角度施行的監(jiān)督、檢查、評價(jià)及主張，從而促使醫(yī)院健康運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的一種活動(dòng)。可以看出醫(yī)院在開展日常診療活動(dòng)，涉及醫(yī)療設(shè)備、耗材、物資、基建項(xiàng)目等的不間斷保障供應(yīng)中的招標(biāo)采購是對內(nèi)部控制活動(dòng)的正常監(jiān)督審計(jì)工作。但醫(yī)院的內(nèi)部審計(jì)人員在招標(biāo)采購的監(jiān)督審計(jì)工作中，往往不知不覺地充當(dāng)并扮演了招標(biāo)采購過程中的監(jiān)督者、院方代表、監(jiān)標(biāo)人等角色。由于醫(yī)院相關(guān)人員對內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的觀念認(rèn)知差距，從而導(dǎo)致履職“錯(cuò)位”、監(jiān)督失效。

一、醫(yī)院內(nèi)部審計(jì)人員錯(cuò)位履職的表現(xiàn)形式

（一）醫(yī)院審計(jì)人員扮演監(jiān)督者角色的錯(cuò)位履職

醫(yī)院在開展日常診療業(yè)務(wù)工作中，對所涉醫(yī)療設(shè)備、試劑耗材、裝修改造、辦公物資、承包服務(wù)等項(xiàng)目的招標(biāo)采購活動(dòng)中，多數(shù)醫(yī)院的內(nèi)部審計(jì)人員經(jīng)常會被安排到現(xiàn)場，對相關(guān)項(xiàng)目招標(biāo)采購的開標(biāo)與評標(biāo)過程的合法性及合規(guī)性履行監(jiān)督職責(zé)。但此種超越內(nèi)部審計(jì)人員工作職責(zé)的監(jiān)督從招投標(biāo)法相關(guān)規(guī)定來看屬于越位監(jiān)督，即無效監(jiān)督。

《招標(biāo)投標(biāo)法》（2017 年）及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中有明確要求，國家有關(guān)行政監(jiān)督部門須對招投標(biāo)采購中所涉當(dāng)事人的一切活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，并對招投標(biāo)采購中涉嫌違法行為須嚴(yán)厲打擊，依法給予及時(shí)查處。各監(jiān)督、監(jiān)察部門及機(jī)構(gòu)依照職責(zé)權(quán)限劃分，各司其職，依法監(jiān)督。簡而言之，兩個(gè)法規(guī)所作規(guī)定的內(nèi)容明確傳遞了兩個(gè)方面的意思，一是“依國家法律法規(guī)監(jiān)督”，二是“依行政規(guī)章監(jiān)督”。綜上所述，國家行政機(jī)關(guān)委派到現(xiàn)場實(shí)施監(jiān)督工作的人才是真正意義上的監(jiān)督人，他履行的監(jiān)督職責(zé)具有合法性，而作為醫(yī)院委派到招標(biāo)采購開標(biāo)現(xiàn)場的內(nèi)部審計(jì)人員是錯(cuò)位履職，他所行使的監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)上是國家相關(guān)部門的職責(zé)范圍所在，職責(zé)權(quán)屬為行政隸屬關(guān)系，具有不可替代性，屬越級行為，無效之為。

（二）醫(yī)院審計(jì)人員扮演醫(yī)院代表角色的錯(cuò)位履職

醫(yī)院是救死扶傷的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，主要以醫(yī)療診斷護(hù)理保健服務(wù)業(yè)務(wù)為主，行管后勤人員主要以服務(wù)臨床一線為中心。在日常工作中，“1 對1型”（即定崗定員定編型）、“1 對多型”（即一人多崗型）、“多對1 型”（即多職一崗型）等履職現(xiàn)象司空見慣。在招標(biāo)采購過程中，醫(yī)院因人少量多等原因，認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)人員在招標(biāo)采購現(xiàn)場，可以實(shí)行“二合一”，故內(nèi)審人員在扮演監(jiān)督者角色的同時(shí)又被醫(yī)院委托為院方代表，以雙重身份履行監(jiān)管委托代理機(jī)構(gòu)招標(biāo)采購過程合法性及合規(guī)性的監(jiān)督工作。此種越位履職與內(nèi)部審計(jì)工作的職責(zé)和定位明顯不符，其業(yè)務(wù)越位造成監(jiān)督無效。審計(jì)人員扮演的醫(yī)院代表的角色，其實(shí)質(zhì)是作為醫(yī)院的授權(quán)代理人，需在招標(biāo)采購過程中實(shí)施招標(biāo)人的權(quán)利與義務(wù)。以授權(quán)代理人身份參與招標(biāo)采購流程的審計(jì)人員，招標(biāo)采購業(yè)務(wù)的具體承辦部門或管理機(jī)構(gòu)，因其得到醫(yī)院的合法授權(quán)委托，可以以平等的身份履行與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)共簽署的委托代理合同所約定的任務(wù)及事項(xiàng)。他本身所擔(dān)負(fù)的管理職能及工作職責(zé)就是招標(biāo)方代表的角色定位，也就是說，醫(yī)院招標(biāo)采購業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)或承辦部門才是醫(yī)院真正意義上的名正言順的招標(biāo)人代表。而招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)即通俗意義上的招標(biāo)公司，他接受了醫(yī)院招標(biāo)采購人的委托后，按照招標(biāo)采購法律法規(guī)及條例規(guī)定內(nèi)容及流程配合醫(yī)院做好委托項(xiàng)目的招標(biāo)采購工作。下面，筆者結(jié)合實(shí)際工作中XX 醫(yī)院購買X 線電子計(jì)算機(jī)超高端影像設(shè)備的操作流程，簡單闡述招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與采購人的正確責(zé)任履職情況。（1）某醫(yī)技使用科室申報(bào)購置超高端影像設(shè)備預(yù)算金額為人民幣30 000 000 元；（2）報(bào)醫(yī)學(xué)裝備部門審核同意；（3）提交相關(guān)專業(yè)委員會作進(jìn)口產(chǎn)品論證同意；（4）匯編至部門政府采購預(yù)算；（5）提交醫(yī)院預(yù)算管理委員會審議同意；（6）匯編至醫(yī)院政府采購預(yù)算，提報(bào)院長辦公會審議；（7）形成醫(yī)院采購預(yù)算報(bào)上級部門批復(fù)；（8）市場調(diào)研、編制需求并論證后編報(bào)采購計(jì)劃；（9）按《政府采購法》的要求及政府采購管理部門批準(zhǔn)的方式以國際公開競爭性招標(biāo)方式委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購；（10）招標(biāo)結(jié)果報(bào)院長辦公會確認(rèn)、結(jié)果公示、簽訂合同、驗(yàn)收入庫、審計(jì)付款、資料歸檔保管。具體流程詳如圖1 所示（公開招標(biāo)操作流程圖）。

圖1 公開招標(biāo)操作流程圖

綜上所述，招標(biāo)采購的權(quán)屬管理主體為招標(biāo)人；招標(biāo)代理公司最主要的職責(zé)只不過是以“代理”和“協(xié)助”的身份來協(xié)助完成招標(biāo)工作。通過參照并依據(jù)《招投標(biāo)法》第35、36、37 條所述內(nèi)容及相關(guān)要求，我們很容易得出：醫(yī)院的內(nèi)部審計(jì)部門或機(jī)構(gòu)客觀上不具備醫(yī)院法定的組織職能；醫(yī)院的內(nèi)部審計(jì)部門或機(jī)構(gòu)絕對不能替代醫(yī)院招標(biāo)采購業(yè)務(wù)的具體承辦部門或管理機(jī)構(gòu)的工作職能；醫(yī)院的內(nèi)部審計(jì)部門或機(jī)構(gòu)作為醫(yī)院代表監(jiān)督采購過程的合法性及合規(guī)性是越位履職。

（三）醫(yī)院審計(jì)人員扮演現(xiàn)場監(jiān)標(biāo)人角色的錯(cuò)位履職

內(nèi)部審計(jì)人員的職能主要是監(jiān)督、檢查、評價(jià)及鑒證，但日常工作中不少醫(yī)院錯(cuò)誤地把“鑒證”當(dāng)做“見證”，故在招標(biāo)采購活動(dòng)中，委托并指定醫(yī)院審計(jì)人員既作院方代表又當(dāng)監(jiān)標(biāo)人的雙重身份對采購的合法性與合規(guī)性實(shí)施監(jiān)督。因片面解讀內(nèi)部審計(jì)人員的職能，超出內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)范圍，造成監(jiān)督無效。何為“監(jiān)標(biāo)人”？顧名思義，監(jiān)標(biāo)人是指在招標(biāo)采購項(xiàng)目開標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)督其過程、保證現(xiàn)場紀(jì)律正?；膶I(yè)人員?！端こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目監(jiān)理招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第45 條要求“監(jiān)標(biāo)人”不僅要熟悉招標(biāo)法律法規(guī)和招標(biāo)程序，還要熟練掌握所代理的招標(biāo)采購的項(xiàng)目情況及各項(xiàng)要求，在保證現(xiàn)場秩序無異常的情況下，“公開、公平、公正”地推進(jìn)招標(biāo)采購工作并實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。在實(shí)際工作中，對于醫(yī)院委托代理公司招標(biāo)的，監(jiān)標(biāo)人一般由負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的招標(biāo)代理公司現(xiàn)場的相關(guān)人員擔(dān)任；對于自采項(xiàng)目，則由承辦醫(yī)院該次招標(biāo)的部門負(fù)責(zé)人或管理機(jī)構(gòu)的工作人員擔(dān)任。

《內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則》（CIIA—第1101）第2條明確了內(nèi)部審計(jì)的基本職能及職責(zé)范圍，同時(shí)還指明了須遵循“獨(dú)立、客觀”的前置要求及條件。同時(shí)明確要求內(nèi)審人員只能負(fù)責(zé)醫(yī)院的具體業(yè)務(wù)事項(xiàng)，比如針對財(cái)務(wù)收支、專項(xiàng)審計(jì)，內(nèi)控建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)評估項(xiàng)目等開展具體審計(jì)及監(jiān)督，但不能參與相關(guān)事項(xiàng)的決策事務(wù)活動(dòng)。也就是說決策與執(zhí)行只能選擇其一，不能二者兼顧。當(dāng)然，醫(yī)院審計(jì)部門的業(yè)務(wù)范圍不只是關(guān)注醫(yī)院的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，還包括有醫(yī)院組織內(nèi)部的各種業(yè)務(wù)活動(dòng)。故此，醫(yī)院的招標(biāo)采購活動(dòng)即便是委托了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)實(shí)施，但其實(shí)質(zhì)仍是醫(yī)院內(nèi)部審計(jì)人員所審查和評價(jià)的所屬范圍。但值得關(guān)注的是，醫(yī)院的招標(biāo)采購活動(dòng)，他既是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)也是一種法律行為，所以就必須遵循公平、公正的原則。醫(yī)院的內(nèi)部審計(jì)部門或機(jī)構(gòu)不管采取哪種監(jiān)督方式，必須要避免陷入事務(wù)本身，不能做“即是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員”的“二合一”。也就是說，醫(yī)院的內(nèi)部審計(jì)人員在監(jiān)督醫(yī)院的招標(biāo)采購活動(dòng)過程中，必須保持其應(yīng)有的獨(dú)立性和客觀性，審計(jì)部門或機(jī)構(gòu)千萬不能組織招標(biāo)采購活動(dòng)，其參與的形式只能是監(jiān)督，絕對不可以參與決策與執(zhí)行，即使是重要的、需要實(shí)施全過程參與的項(xiàng)目也如此。由此可見，醫(yī)院一般來說應(yīng)當(dāng)委托具有獨(dú)立地位的公證機(jī)構(gòu)作為見證機(jī)構(gòu)，作為醫(yī)院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)部門不適合承擔(dān)見證工作，據(jù)此可見，“監(jiān)標(biāo)人”不是審計(jì)人員的職責(zé)身份！

二、醫(yī)院內(nèi)部審計(jì)人員在招標(biāo)采購過程中的正確定位

2014 年元旦開始施行的《中國內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》第2 條、第6 條規(guī)定均明確了內(nèi)審部門通過履行其監(jiān)督、檢查、確認(rèn)及評價(jià)的職責(zé)，來對醫(yī)院所有與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)的事項(xiàng)及活動(dòng)的適當(dāng)性和有效性進(jìn)行審計(jì)主張及審計(jì)建議。其工作職責(zé)來源于醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子或醫(yī)院管理決策層的授權(quán)，負(fù)責(zé)強(qiáng)化醫(yī)院內(nèi)部控制的監(jiān)督管理，防范內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)并評價(jià)內(nèi)部控制制度實(shí)施效果。

三、醫(yī)院內(nèi)部審計(jì)人員在招標(biāo)采購過程中的正確履職

眾所周知，招投標(biāo)雙方主體的權(quán)利、義務(wù)均來源于招標(biāo)法律的相關(guān)規(guī)定，但標(biāo)招人委派的審計(jì)人員對招標(biāo)公司所代理的招投標(biāo)過程進(jìn)行的現(xiàn)場監(jiān)督的常規(guī)性或習(xí)慣做法卻找不到法律依據(jù)。作為具有獨(dú)立的法人資格的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，與醫(yī)院是平等的合同雙方；招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與醫(yī)院之間不存在上下級關(guān)系，雙方均按招標(biāo)前簽署的委托代理合同所約定的內(nèi)容及要求來履行彼此之間的行為或完成約定任務(wù)。因此，醫(yī)院的審計(jì)部門沒有任何權(quán)利來監(jiān)督招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與投標(biāo)人等除醫(yī)院之外的相關(guān)自然人及非自然人。作為審計(jì)部門，可以通過醫(yī)院院長辦公會決議的方式，依據(jù)經(jīng)醫(yī)院院長辦公會批準(zhǔn)的年初審計(jì)計(jì)劃或授權(quán)批準(zhǔn)事項(xiàng)開展相關(guān)審計(jì)工作。審計(jì)人員可以依據(jù)相關(guān)承辦部門或管理部門提交的招投標(biāo)采購的完整資料及附件，對某一特殊采購事項(xiàng)實(shí)施專項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督，或?qū)︶t(yī)院總的招采活動(dòng)履行日常審計(jì)。

醫(yī)院對招標(biāo)采購實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的管理，其實(shí)質(zhì)就是醫(yī)院組織架構(gòu)內(nèi)的各部門間相互牽制情況的監(jiān)督及審核。其主要是針對醫(yī)院制度建設(shè)、內(nèi)控管理情況，采購流程的流轉(zhuǎn)的合法性、合規(guī)性，以及合同履約執(zhí)行情況等。實(shí)際操作過程中，具體包括以下幾方面：

第一，審查醫(yī)院的招標(biāo)采購管理文件、招標(biāo)采購實(shí)施辦法與招標(biāo)流程設(shè)計(jì)的合規(guī)性，特別是審查醫(yī)院的上述文件是否與國家相關(guān)法規(guī)內(nèi)容一致，程序是否吻合，若存在不一致、不相符，與國家招投標(biāo)法規(guī)有沖突相違背情況，則醫(yī)院所制定的制度是無效的，必須及時(shí)修訂完善。

第二，審查醫(yī)院招標(biāo)采購承辦部門或管理機(jī)構(gòu)在招標(biāo)采購過程中是否嚴(yán)格遵守醫(yī)院制訂的管理文件。若存在缺陷執(zhí)行或?qū)嵤┎坏轿磺闆r，則應(yīng)及時(shí)提醒整改。

第三，審查醫(yī)院招采承辦部門是否按醫(yī)院廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控的流程設(shè)計(jì)圖及審批表單，對所需采購的項(xiàng)目逐一按順序?qū)Σ少徴撟C審批表、招標(biāo)文件審批表等提交包括審計(jì)部門在內(nèi)的部門進(jìn)行院內(nèi)審查，無疑義后經(jīng)醫(yī)院法人代表簽字同意依據(jù)醫(yī)院規(guī)定的限額決定是否委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購。招標(biāo)完成后依據(jù)招投標(biāo)法方面的規(guī)定及要求進(jìn)行中標(biāo)確認(rèn)、發(fā)布公告、簽署合同、供應(yīng)貨物、驗(yàn)貨入庫、支付款項(xiàng)，直至所有資料及產(chǎn)品說明書等單據(jù)附件立卷歸檔。針對上述一系列的采購活動(dòng)與內(nèi)控規(guī)定的相容職務(wù)相分離是否符合，若有偏差情況存在，則應(yīng)立行立改，督促辦理。

第四，審查委托招標(biāo)代理活動(dòng)中醫(yī)院采購承辦部門組織代理機(jī)構(gòu)的合同職責(zé)履行情況，是否存在管理缺失或不足，若有不符，則應(yīng)督辦整改、落實(shí)到位。

醫(yī)院審計(jì)部門通過對醫(yī)院招標(biāo)采購執(zhí)行、內(nèi)部控制體系建設(shè)及風(fēng)險(xiǎn)管理的適當(dāng)性和有效性進(jìn)行審查與評價(jià)，從而保障了醫(yī)院的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)籌劃、風(fēng)險(xiǎn)防范得到進(jìn)一步的規(guī)范及提升。醫(yī)院審計(jì)部門不但要充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職責(zé)，更要使醫(yī)院的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。在實(shí)際工作中，作為醫(yī)院的內(nèi)部審計(jì)部門，我們不但要強(qiáng)化學(xué)習(xí)、準(zhǔn)確理解國家的招標(biāo)采購法律法規(guī)，更要加強(qiáng)溝通宣傳，讓審計(jì)咨詢服務(wù)行在前，事前介入審計(jì)常相伴。內(nèi)部審計(jì)人員須規(guī)范自身行為，避免越位履職，錯(cuò)位監(jiān)督。醫(yī)院內(nèi)部審計(jì)部門要嚴(yán)格按照內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則的要求來開展工作，正確發(fā)揮內(nèi)審的“確認(rèn)”與“咨詢”職能，為醫(yī)院規(guī)范管理、風(fēng)險(xiǎn)防范盡職盡責(zé)，為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化醫(yī)院的建設(shè)目標(biāo)添磚加瓦！