“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題探析
——來自安徽省合肥市的實(shí)證

施小燕，蔡志堅(jiān)

（南京林業(yè)大學(xué)，南京210037）

土地問題一直是解決“三農(nóng)”問題的核心與關(guān)鍵[1]。我國的基本國情是土地面積多，但可利用的農(nóng)地資源相對有限，且始終處于緊缺狀態(tài)。20世紀(jì)80年代開始實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，曾極大地激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，使得糧食產(chǎn)量逐年增長，農(nóng)民收入快速增加[2]。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，“分田到戶”的經(jīng)營方式越來越難以適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢，土地細(xì)碎化、經(jīng)營粗放化等問題接踵而至[3]。再加上城市化進(jìn)程中大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)、非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，農(nóng)地更是面臨無人經(jīng)營的“拋荒”狀態(tài)[4]。這不僅是土地資源的浪費(fèi)，更是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的一種損失。政府和學(xué)者普遍認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)、優(yōu)化土地資源配置的重要手段，也是在現(xiàn)有土地制度框架下實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然路徑[5]。2016年，中央政府出臺了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，要求在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使農(nóng)地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，以此形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。這一制度安排，為我國加快農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，提供了支持，同時(shí)對新時(shí)期農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)提出了新的發(fā)展要求。

合肥是農(nóng)業(yè)大省安徽的省會，同時(shí)也是勞務(wù)輸出的重要城市，農(nóng)地經(jīng)營也面臨著細(xì)碎化、無人耕種等典型問題[6]。于是從2008年開始，合肥就相繼出臺《關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》、《關(guān)于合肥市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)的實(shí)施意見》等多項(xiàng)政策，旨在建立規(guī)范的流轉(zhuǎn)機(jī)制、明確的流轉(zhuǎn)方式、促進(jìn)土地的健康有序流轉(zhuǎn)。那么政策實(shí)施至今效果如何？農(nóng)民是否真的從土地流轉(zhuǎn)中獲益？基于上述問題，在當(dāng)前農(nóng)村土地“三權(quán)分置”背景下，研究團(tuán)隊(duì)于2018年7～8月在合肥市展開田野調(diào)查，采用入戶訪談、調(diào)查問卷等形式對240戶典型代表的農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查，獲取合肥市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、影響土地流轉(zhuǎn)的因素，最后基于調(diào)查中出現(xiàn)的問題提出相關(guān)建議，以期為農(nóng)村土地的健康有序流轉(zhuǎn)盡綿薄之力。

1 合肥市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)證研究

1.1 調(diào)查農(nóng)戶描述性統(tǒng)計(jì)分析

為深入了解合肥市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)情況，調(diào)查對象均選取農(nóng)村家庭中可當(dāng)家作主的進(jìn)行調(diào)查。表1為農(nóng)戶的基本情況調(diào)查，樣本中男性有80人，占33.33%，女性160人，占66.67%。年齡上，處于25～35歲的有31人，占比12.92%，處于35～45歲的有43人，占比17.92%，處于45～55歲的有98人，占比40.83%，處于55歲以上的有68人，占比28.33%。受教育程度方面小學(xué)文化的有103人，占比43.08%，中學(xué)文化的有80人，占比33.33%，大中專文化的有34人，占比14.36%，本科及以上22人，占比9.23%。由于合肥市是勞務(wù)輸出大省，許多農(nóng)村的青壯年大多外出務(wù)工經(jīng)商，年底歸家，因此調(diào)查人的年齡普遍在45歲以上，且這部分人的受教育程度普遍不高，主要且處于在小學(xué)和中學(xué)階段。家庭年收入方面，由于外出務(wù)工的比較收益高，調(diào)查農(nóng)戶家庭普遍在20000元以上，其中20000～30000元的有39人，占到16.41%，30000～40000元的有75人，占31.28%，40000元以上的有100人，占41.54%，而20000元以下的較少，僅有25人，占10.77%。家庭收入來源方面，外出務(wù)工是主要來源，占到了55.38%，自己經(jīng)營小本生意和在本地企業(yè)的戶數(shù)次之，分別占22.05%和16.41%，將土地耕地作為主要收入來源非常少，僅6人。

1.2 合肥市農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查

1.2.1.農(nóng)戶土地經(jīng)營現(xiàn)狀

從調(diào)查的240個(gè)農(nóng)戶數(shù)據(jù)顯示，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶有195戶，占比81.25%，未流轉(zhuǎn)土地的有45戶，占18.75%，說明當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還是比較普遍的。而農(nóng)戶耕地面積方面，戶均耕地面積普遍較小，細(xì)碎化嚴(yán)重。農(nóng)戶耕地面積在0.13～0.26 hm2最多，有102戶，占總調(diào)查人數(shù)的42.5%；其次是4-6畝，有67戶，占27.92%；0.13 hm2以下的，有48戶，占20.00%；而0.4 hm2以上僅23戶，占9.58%，說明農(nóng)地的細(xì)碎化問題嚴(yán)重，這與我國農(nóng)地一直實(shí)行的分田到戶的經(jīng)營方式密切相關(guān)。農(nóng)地的細(xì)碎化制約了農(nóng)業(yè)規(guī)?；陌l(fā)展，因此需要進(jìn)一步加快土地的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，以此提高農(nóng)地經(jīng)營效率。

1.2.2.土地流轉(zhuǎn)對象以同村和大戶為主，流轉(zhuǎn)形式以租賃和轉(zhuǎn)包為主

調(diào)查結(jié)果顯示，多數(shù)農(nóng)戶傾向于將土地流轉(zhuǎn)給同村人，占調(diào)查總?cè)藬?shù)的43.08%，表明村集體內(nèi)部農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)仍是最主要的流轉(zhuǎn)形式，原因是土地之于農(nóng)民具有重要的社會保障作用，農(nóng)民認(rèn)為同村人相互熟悉，流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)較小。但隨著大量勞動力的外出務(wù)工，農(nóng)戶對土地的依賴性越來越低，再加上土地價(jià)值的日漸顯露，部分農(nóng)戶也開始將土地流轉(zhuǎn)給生產(chǎn)積極性較高的專業(yè)大戶，占到了28.21%，原因是專業(yè)大戶經(jīng)營農(nóng)地的收益高，因此付給農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)收入最高，農(nóng)民作為理性的經(jīng)濟(jì)人，更愿意將土地流轉(zhuǎn)給他們。

表3 土地流轉(zhuǎn)對象與流轉(zhuǎn)方式

1.2.3 流轉(zhuǎn)行為規(guī)范化和自主性強(qiáng)

與過去血緣親屬維系的流轉(zhuǎn)行為不同，調(diào)查中的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)行為正在從口頭協(xié)議逐漸向簽訂書面協(xié)議轉(zhuǎn)變，土地流轉(zhuǎn)越來越規(guī)范化。從土地流轉(zhuǎn)關(guān)系產(chǎn)生方式來看，流轉(zhuǎn)對象上門洽談比重最高，占45.13%，委托流轉(zhuǎn)和自發(fā)流轉(zhuǎn)也較高，分別占23.08%和16.41%。表明農(nóng)民流轉(zhuǎn)的自主性得到了很大的提高，村委會作為發(fā)包方對于土地流轉(zhuǎn)的控制正逐漸減弱。

圖2 土地流轉(zhuǎn)關(guān)系確定方式

圖3 土地流轉(zhuǎn)關(guān)系產(chǎn)生方式

圖4 土地流轉(zhuǎn)付款方式圖

圖5 土地流轉(zhuǎn)期限

1.2.4 付款方式以現(xiàn)金為主，流轉(zhuǎn)期限不長

受訪農(nóng)戶傾向于以現(xiàn)金支付的方式獲得土地流轉(zhuǎn)的收入，其中分期現(xiàn)金支付占調(diào)查總?cè)藬?shù)的50.26%，一次性現(xiàn)金支付的占17.95。而糧食支付和不收租金的比重較小。從流轉(zhuǎn)期限來看，主要以短期流轉(zhuǎn)為主，2～5年的占了大多數(shù)。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因是:土地之于農(nóng)民，有著重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會保障價(jià)值，農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)意味著失去了一份保障，因此對通過土地流轉(zhuǎn)獲取經(jīng)濟(jì)收益的預(yù)期比較高。而選擇短時(shí)間內(nèi)多次流轉(zhuǎn)，則是因?yàn)閾?dān)心土地流轉(zhuǎn)時(shí)間過長，會加大收回土地的風(fēng)險(xiǎn)。但對于土地流入方來說，過短的經(jīng)營期限，使得經(jīng)營者對長期投入缺乏信心和動力，采取短期掠奪式的經(jīng)營方式，忽視對農(nóng)地的長遠(yuǎn)保護(hù)。更有個(gè)別經(jīng)營主體假借發(fā)展規(guī)模化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為由，從農(nóng)戶手中獲取大量土地，然后將土地層層轉(zhuǎn)包，以賺取高額利潤。如調(diào)查中發(fā)現(xiàn)F村存在同村的大戶，以9000元/hm2的價(jià)格租了村民3.33hm2土地，但卻以34500元/hm2價(jià)格流轉(zhuǎn)給外地的種植大戶，層層轉(zhuǎn)包賺取差價(jià)。

1.3 土地流轉(zhuǎn)成因分析

調(diào)查結(jié)果顯示（表4），勞動力的缺乏成為土地流轉(zhuǎn)最主要因素，而經(jīng)濟(jì)利益也是農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的重要原因，這與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況較符合。合肥是一個(gè)勞務(wù)輸出大市，許多村的青壯年勞動力大多外出務(wù)工或經(jīng)商，放棄從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，把土地留給家里的婦女或老人耕種。但老人與留守家中婦女的勞動能力極其有限，另外還要承擔(dān)起養(yǎng)育孩子的重任，根本無力耕種土地，造成土地拋荒較多。另外從收益上來看，以傳統(tǒng)的水稻種植為例，通常農(nóng)民產(chǎn)量約為7500斤/hm2，收益在18000元左右，若扣除9000元/hm2左右的生產(chǎn)成本，凈收益僅為9000元。外出務(wù)工的青壯年月收入在3000元到8000元不等，其收益要遠(yuǎn)高于種田所獲得的收入?；谏鲜鲈?，村民不愿種地，造成大量土地閑置甚至荒廢。

表4 土地流轉(zhuǎn)與否成因調(diào)查

通過對45戶未流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后難以收回，以及覺得流轉(zhuǎn)后收益得不到保障占了大多數(shù)，這與當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)制度不健全，流轉(zhuǎn)信息不暢通有關(guān)，使得農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)持謹(jǐn)慎態(tài)度。另外還有一些農(nóng)民因?yàn)樽陨砑寄芩刭|(zhì)原因，難以在城里找到工作，因此對土地的依賴性較大。

2 合肥市土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

2.1 流轉(zhuǎn)制度不健全，相關(guān)配套服務(wù)滯后

在實(shí)地調(diào)查中了解到，目前合肥市很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)設(shè)立專門的政務(wù)服務(wù)中心，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)信息相傳下達(dá)不及時(shí)。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了農(nóng)戶有土地轉(zhuǎn)出意向卻找不到適合的土地轉(zhuǎn)入者。另外有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，卻沒有專司其職的工作人員和專項(xiàng)專用的經(jīng)費(fèi)，因而在遇到具體的土地流轉(zhuǎn)問題時(shí)難以解決。此外，土地流轉(zhuǎn)過程中存在大量流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的情況，為農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛埋下了隱患。

2.2 土地流轉(zhuǎn)效益低，土地流轉(zhuǎn)期限短

土地流轉(zhuǎn)效益方面，調(diào)查地區(qū)人均耕地面積僅0.13～0.2 hm2，每個(gè)農(nóng)戶家庭能拿出來流轉(zhuǎn)的土地本身就少，因而實(shí)際情況中多是以村民小組為單位的零星土地流轉(zhuǎn)，并不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；图s化經(jīng)營。有的大戶轉(zhuǎn)入土地后依然種植水稻、小麥等傳統(tǒng)作物，但這些作物本身效益就低，再加上這兩年糧食價(jià)格下跌，糧食種植效益不高，承包大戶多采取合同到期后不再續(xù)租的做法，屆時(shí)土地又面臨無人耕種的局面。

土地流轉(zhuǎn)期限方面，無論是實(shí)地調(diào)查還是學(xué)者們的相關(guān)研究，均表明農(nóng)地土地流轉(zhuǎn)的期限普遍偏短。調(diào)查樣本中農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)期限普遍在5年以下，有的甚至一年一簽合同。這反映出農(nóng)民對脫離土地后的生計(jì)保障缺乏信心，對當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)政策存在信息不對稱，同時(shí)對后期土地市場價(jià)格走勢難以準(zhǔn)確預(yù)估。總之對于長期土地流轉(zhuǎn)心存顧慮。

2.3 土地流轉(zhuǎn)后富余勞動力就業(yè)難

土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)進(jìn)入大規(guī)模機(jī)械化種植后，但農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移相對緩慢，一直滯后于農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)對于進(jìn)城務(wù)工的青壯年來說影響較小，甚至還有利于這類人更好地投入城里的工作。但是對于留守在村里的老人和婦女，由于他們從業(yè)技能和文化水平偏低，難以滿足現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)對于從業(yè)人員的需求，進(jìn)城務(wù)工較難，土地的流轉(zhuǎn)使得他們處于失業(yè)或“半失業(yè)狀態(tài)”。

2.4 農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在“非糧化”傾向，糧食安全不容樂觀

由于糧食種植的比較收益低，在實(shí)際土地流轉(zhuǎn)過程中，許多大戶采取低價(jià)從農(nóng)民那流轉(zhuǎn)得來耕地，而后進(jìn)行“非糧”種植活動以獲取高額報(bào)酬。如合肥市傳統(tǒng)的糧食種植是水稻和小麥，但在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，流轉(zhuǎn)的土地除了政府劃定的基本農(nóng)田區(qū)域種植了糧食作物，多數(shù)流轉(zhuǎn)后都是種植觀賞植物、蔬菜、水果等經(jīng)濟(jì)作物。“非”糧化的經(jīng)濟(jì)作物導(dǎo)致了農(nóng)地糧食生產(chǎn)能力的下降，且經(jīng)濟(jì)作物存在大量使用農(nóng)藥化肥的情況，對于土地肥力的破壞不容樂觀。若長此以往，不僅影響當(dāng)?shù)氐募Z食安全，還會使得農(nóng)戶在土地收回時(shí)因土壤退化面臨無法繼續(xù)耕種的局面。

3 對策建議

3.1 建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)制度，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)必須建立規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序和土地流轉(zhuǎn)管理制度。一是要明確土地流轉(zhuǎn)的方式，規(guī)模土地流轉(zhuǎn)合同是唯一的方式。二是明確規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，規(guī)定土地流轉(zhuǎn)要以書面形式進(jìn)行，并向村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府登記備案。三是加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)過程的監(jiān)管，對土地流轉(zhuǎn)中手續(xù)不齊全，合同不規(guī)范的，要盡快補(bǔ)齊修正。四是加強(qiáng)中介組織建設(shè)，積極培育土地流轉(zhuǎn)中介組織，發(fā)揮在土地流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)功能。

3.2 完善土地流轉(zhuǎn)配套保障措施，消除農(nóng)民承包戶的后顧之憂

土地流轉(zhuǎn)市場中，農(nóng)戶是弱勢群體，他們選擇短期流轉(zhuǎn)，并傾向于將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給同村或親戚，原因是彼此互相了解和信任，流轉(zhuǎn)過程中的交易成本較低。為此，如果要促進(jìn)農(nóng)地的長期流轉(zhuǎn)，并且流向?qū)I(yè)化、規(guī)?；潭容^高的經(jīng)營主體，就必須建立健全的土地流轉(zhuǎn)相關(guān)配套制度。只有解決了農(nóng)民的后顧之憂，才能促進(jìn)農(nóng)地的健康有序流轉(zhuǎn)。一是要建立和完善農(nóng)村社會保障體系，加大對農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面投入，降低農(nóng)民對土地作為社會保障功能的最后依賴。二是要加強(qiáng)對農(nóng)民的專業(yè)技能培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)創(chuàng)新培訓(xùn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民開展規(guī)?；I(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營。三是要建立完善的失業(yè)失地農(nóng)民保障制度，避免農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)失地、失業(yè)、失收等狀況，不至于因?yàn)橥恋氐牧鬓D(zhuǎn)而走向貧困。

3.3 創(chuàng)造當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)崗位，解決剩余勞動力就業(yè)問題

農(nóng)村勞動力的就近轉(zhuǎn)移是解決富余勞動力就業(yè)的一個(gè)重要途徑。在中國人地關(guān)系緊張和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期存在的背景下，仍有大量的農(nóng)村老年和婦女勞動力滯留于農(nóng)村，對于他們而言，進(jìn)城務(wù)工已無優(yōu)勢，但他們?nèi)杂凶銐虻膭趧幽芰氖滦∫?guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營作為經(jīng)濟(jì)收入的來源和穩(wěn)定就業(yè)的保障。因此當(dāng)?shù)卦谕恋亓鬓D(zhuǎn)時(shí)，要充分考慮這部分剩余勞動力的就業(yè)。要正確引導(dǎo)轉(zhuǎn)入土地的大戶或公司積極吸納富余勞動力參與到農(nóng)業(yè)發(fā)展中來，解決這部分人就業(yè)，增加他們的收入。

3.4 加強(qiáng)農(nóng)地用途管制，切實(shí)保障糧食安全

隨意將耕地變?yōu)椤胺羌Z化”用地的行為，造成了耕地資源的大量流失，不利于糧食安全。因此在土地流轉(zhuǎn)的過程中，需要采取有效的措施加以防范。首先，要嚴(yán)格實(shí)施農(nóng)地的用途管制，落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制，對于土地流轉(zhuǎn)中侵占用耕地的行為要加大處罰力度，追究責(zé)任。其次，要建立耕地保護(hù)區(qū)域，完善相關(guān)的耕地補(bǔ)償制度，以此提高土地經(jīng)營者對耕地的保護(hù)和從事糧食種植的積極性。最后，對于已經(jīng)荒廢的農(nóng)地，要積極引導(dǎo)農(nóng)民對其進(jìn)行健康有序流轉(zhuǎn)，以此提高土地的利用率，保障糧食產(chǎn)量。