論立法中的公民參與

劉豐杰

摘 要：2015年修訂的《立法法》確立了公民參與立法的制度，無疑，法律制定過程中的公民參與程度是檢驗法律民意基礎的重要指標，也是其科學性來源的重要依據(jù)。因此，從新的立法法文本出發(fā)，對此文本進行適度的解讀，以發(fā)現(xiàn)公民參與立法過程中存在的瑕疵，在提出在現(xiàn)有公民參與立法的方式的基礎上，完善相應方式的程序，使公民參與立法更具有操作性。

關鍵詞：立法法;合憲性;公民參與;程序

中圖分類號：D92? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）21-0195-02

一、公民參與立法是立法法對憲法的回應

1.公民參與立法的合憲性疑難。我國憲法在序言部分明確宣示：“憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力?！睙o論是在理論還是實踐中，這一宣示都得到了各界的承認，尤其在法律的制定活動中，①總能看到“根據(jù)憲法，制定本法”的語句。因此，從這個意義上而言，國家的立法活動應體現(xiàn)憲法精神是我國立法實踐所遵循的基本準則。但就我國憲法文本而言，對于公民參與立法的憲法性文字并未在憲法文本中得到明確表述，憲法文本對此僅進行了宣示性規(guī)定（憲法第二條），且通過該宣示性規(guī)定同樣難以直接得出公民可以參與立法的結論，公民中存在的敵對勢力和敵對分子難以成為人民的一員而參與到行使國家權力的序列之中。②

2.公民參與立法的合憲性解讀。面對上文中提及的語義性障礙，雖然這種障礙存在一定的合理性，但這一障礙明顯不符合社會的普遍預期，最直觀的理由是公民中的敵對勢力和敵對分子對整個公民群體而言只是少部分，因為少數(shù)的原因而剝奪多數(shù)的權利不符合人們的經驗法則。這一理由可以使上述疑難得到有力的解釋，其結論是我國憲法中可以行使人民權利的公民應當是未被列為敵對勢力和敵對分子的人，即可以參與立法的公民限于人民的范圍。不管是在歷史意義上還是法律意義上，敵人顯然不能獲得實質性的公民資格，1875年美國聯(lián)邦法院法官坦尼在斯科特案件中做出的判決為此提供了注解。在該案中，坦尼將美國人分為美國公民和黑人，黑人雖然不是美國公民，但與外國人不同，他必須效忠美國。盡管這一判決難以為今天所接受，但其中透露出的信息卻值得重視，即敵人作為中國公民不能得到普通公民所具有的政治權利是有理由的，這既有歷史的依據(jù)，更是為了維護憲法的尊嚴。

3.立法法對公民參與立法的回應。立法法在第5條中原則性地繼承了憲法關于公民參與立法的安排：“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！笨梢钥吹剑头晌谋径?，憲法和立法法都保持了默契（毋寧是立法法維護了憲法的權威），將參與立法的主體限于人民，這一限定并未剝奪非敵人之公民的合法權利。憲法文本中關于公民身份的表述為：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國的公民?！边@使公民權擴張到了所有國民，由此可見，參與立法的人民必然都是中國公民。

二、立法法文本中公民參與立法存在的問題

1.現(xiàn)行立法體制存在資源分配不均的風險。我國的立法活動由有立法權的人大進行主導，在立法過程中貫徹民主與科學原則。在這一立法模式下，立法機關通過編撰立法規(guī)劃掌握立法的主動權，由此在立法過程中占據(jù)著絕對的支配地位。這一制度設計可以使得立法效率顯著提高，但由于制度設計導致其體現(xiàn)出明顯的不透明性，使得普通公民只能以“知曉結果”的方式參與其中——其實也無法參與其中。導致立法工作的重心具有明顯的傾向性，其結果必然是在立法工作計劃之列的群體會率先享受到立法紅利，而其他社會群體的訴求則不能及時得到法律的回應。

2.立法過程中公民參與的廣度尚有欠缺。就公民參與立法而言，最為直接的途徑莫過于對依然形成的法律草案表達意見，這實際上是將公民參與立法的途徑片段式地限定在某一立法階段。如此一來，其結果必然是只能針對已經形成的法律草案進行片段式的理解，難以做到全面、客觀的分析，對立法草案發(fā)表的意見，其科學性、可采納性難免有所欠缺。如此一來，公民基于殘缺的認識參與立法，難免會與立法期待不相符，不僅會浪費立法資源，同時對于公民參與立法的質量也難免會有所折扣。

3.公民參與立法的反饋機制不健全。在立法的運行過程中，雖然大多數(shù)公民都對法律為其分配利益報以期待，但在現(xiàn)實中，與公眾對于立法參與的強烈熱情形成鮮明對比的是，公眾參與立法的反饋機制還不健全?！读⒎ǚā冯m然對反饋機制進行了原則性規(guī)定，但相關部門仍然沒有建立起相應的實施細則。要保證公民參與的有效性，就不能局限于公民提意見的范式，還需要對公民的意見進行有效的答復。否則，在立法機關長時間的沉默中，不僅會打擊公民參與立法的積極性，也會使法律的權威遭受質疑，這不僅對法律本身不利，也無益于社會資源的合理分配。

4.聽證會、論證會具有不可操作性。聽證會、論證會是《立法法》明確規(guī)定的公民參與立法的兩種形式，在《立法法》全文中，對于聽證會和論證會這兩種形式，法律條文僅粗淺地列舉了召開聽證會與論證會的情形，卻并沒有具體規(guī)定如何實施。另一方面，即使順利舉行了聽證會或論證會，但法律條文對于其結論的效力卻沒有明確的態(tài)度。從法律條文的措辭來看，聽證、論證的結論向常務委員會報告即可，而對于報告之后的后續(xù)事務卻含糊不清，這對于公民參與立法的質量來說，還是存在不小的瑕疵。

三、對我國公民參與立法的思考

優(yōu)化的程序不僅能為立法質量的提高提供技術支持，而且也必然提升立法的社會化水平，使所立之法的程序“含金量”在公眾的普遍認可中得以回報。因此，建立有效的表達程序是可能實現(xiàn)的目標。

1.制定公民參與法律制定過程的相關程序法。公民參與立法的過程不應當局限于參與法律草案的討論環(huán)節(jié)，讓公民更大程度上參與到立法環(huán)節(jié)之中可以進一步保障公民參與的質量，如可以吸收公民參與提案、進行立法后評估等。對這些立法過程可以分別規(guī)定相應的程序，確保操作的可行性。如對提案環(huán)節(jié)，可以規(guī)定公民有權向人大常委會提出法律案，人大常委會就某一問題在有一定規(guī)模的人數(shù)共同關注的情況下，可以比照人大代表的所提法律案的審議、表決程序進行。對立法后評估環(huán)節(jié)，則可考慮建立按需評估制度，首先公民可以申請進行立法后評估，《立法法》規(guī)定的立法后評估的組織主體在收到申請后，通過與申請者、社會團體、公益代表、相關領域專家充分溝通后，可以在這些主體的充分參與下進行評估。

2.健全公民參與立法的反饋機制的相關程序法。在我國尚未健全公民有序參與到立法全過程的立法現(xiàn)狀下，當下亟須建立回應公民通過各種渠道發(fā)聲的制度。在公民的意見到達立法機關后，立法機關必須全面分析、科學歸納，通過法定部門以各種有效的方式加以回應，對公民意見應分別處理：采納的，要在立法結果中加以體現(xiàn);不予采納的，要在反饋過程中充分說明理由，理由在法定平臺上加以公示，通過系統(tǒng)的反饋程序，使公民更有序、更規(guī)范地參與到立法過程之中，從而使公民參與立法在更大的程度上得以實施，保障立法成果的民意性。

3.制定立法聽證、論證制度的相關程序法。聽證會、論證會和《立法法》確立的其他制度一樣，缺乏程序保障。在落實聽證、論證制度過程中，無論是立法聽證的范圍，還是聽證、論證的參加人都應當對其確立一套系統(tǒng)規(guī)范加以實施。由于《立法法》所確立的聽證范圍概括性強，故聽證、論證的范圍應當有明確規(guī)范，可以《比照行政訴訟法》受案范圍，對于可以聽證的具體事項予以列舉（如有關教育、稅收、價格與群眾密切相關的領域明確立法聽證，有關金融、證券等專業(yè)性較強的領域明確立法論證）;反之則采用排除的立法模式（如涉及國家秘密、軍事外交的，不予聽證、論證）。另一方面，立法聽證、論證的參與人應當明確，參與者的目的是試圖影響決策，他不僅作為利益相關人，更應當作為一個理性人來發(fā)表意見。因此，可以考慮將參與人明確為利益相關者，再從這類群體中確立聽證、論證代表。

四、結語

誠然，立法的公民參與是對依法治國最好的詮釋，立法作為依法治國的第一步，必須要保證其能體現(xiàn)大多數(shù)人的期待，這樣的立法結果才有存在的基礎。毫無疑問，保證公民有權且能夠實際參與立法工作，在我國實施依法治國的偉大實踐中占據(jù)著基礎性地位，這也是依法治國進程中的必修課。我國自改革開放以來，逐步推進法制建設，形成了中國特色社會主義法律體系，這一體系在不同場合均重申公民有參與到立法過程中的權利，我國公民參與立法的主要矛盾已經完成從沒有權利依據(jù)到缺乏行使這一權利的渠道的轉變，這是我國依法治國能夠推進的基礎。在我國公民參與立法的征程中，需要破除制度壁壘，把抽象的權利通過一系列的制度設計轉化為可以行使的形態(tài)。而要完成這一任務，首先必須建立起完整的立法程序體系。只有這樣，公民參與立法的權利才能走向實踐，依法治國的偉大征程才能更有底氣。

參考文獻：

[1]? 秦前紅.新憲法學[M].武漢：武漢大學出版社，2009.

[2]? 閆斌.論公眾參與立法制度的不足與完善[J].華北水利水電大學學報：社會科學版，2015，（1）.

[3]? 孫潮，徐向華.論我國立法程序的完善[J].中國法學，2003，（5）.