北京市“十三五”時期農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉評價與未來發(fā)展趨勢分析

魏巍

摘 要：以國家《節(jié)水型社會評價指標體系和評價方法》（GB/T28284-2012）為評價依據(jù)，結合北京水務規(guī)劃任務目標及主要考核指標，評價“十三五”時期北京市節(jié)水農(nóng)業(yè)灌溉發(fā)展的狀況，探討未來北京市節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢，得出兩個判斷：一是設施農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程還有更大的發(fā)展空間，二是持續(xù)推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革會做很多工作且任重道遠。

關鍵詞：節(jié)水農(nóng)業(yè);“十三五”評價;發(fā)展趨勢;北京市

中圖分類號：F327? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）21-0018-03

2019年是《北京市“十三五”時期水務發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《“十三五”水務發(fā)展規(guī)劃》）與《郊區(qū)“十三五”水務發(fā)展規(guī)劃》執(zhí)行的第四年，農(nóng)業(yè)節(jié)水進入了關鍵的發(fā)展時期，需要進行中期評估，研判形勢、尋找問題，以更好地完成規(guī)劃制定的目標與任務。本文評價北京市農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉發(fā)展狀況，探討未來發(fā)展趨勢。

一、北京市農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉發(fā)展狀況評價指標的選擇

北京市農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉發(fā)展二十多年評價節(jié)水灌溉效果，主要采用國家《節(jié)水型社會評價指標體系和評價方法》（GB/T28284-2012）提出的農(nóng)業(yè)節(jié)水評價的兩個指標：一個是農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)，即評價年作物凈灌溉需水量占灌溉水量的比例系數(shù);另一個是節(jié)水灌溉工程面積控制比例，即評價年節(jié)水灌溉工程控制面積占有效灌溉面積的百分比。節(jié)水灌溉工程包括渠道防滲、低壓管灌、噴滴灌、微灌和其他節(jié)水工程。還采用《“十三五”水務發(fā)展規(guī)劃》提出的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水量指標分析，評價主要采用生產(chǎn)用水、農(nóng)業(yè)灌溉面積和節(jié)水灌溉工程面積指標進行評價。

二、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水量評價

（一）2018年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水量大幅度下降，實現(xiàn)了總量負增長，提前完成《“十三五”水務發(fā)展規(guī)劃》考核指標

北京市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水近年來持續(xù)下降，2018年為4.18億m3，達到了歷史最低點，提前完成了《“十三五”水務發(fā)展規(guī)劃》提出的農(nóng)業(yè)用水在2020年控制在5.0億m3內(nèi)的要求?！侗本┦型七M“兩田一園”高效節(jié)水工作方案》的通知（京政辦發(fā)[2017]32號）（以下簡稱《“兩田一園”節(jié)水工作》）提出，2020年時，每年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水量要降至4.5億m3左右，這一新增加的目標也實現(xiàn)了。

（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水中的耕地灌溉用水量下降但其中的設施農(nóng)業(yè)用水量上升

耕地灌溉用水是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水最大量者，也是用水大幅下降的最大貢獻者。耕地灌溉用水量從2011—2017年的6.9億噸下降到3.2億噸，2017年較2011年下降率為54%。耕地灌溉用水量的減少為壓縮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水做出了突出貢獻。

耕地灌溉用水量中，水澆地和露地菜田在耕地灌溉用水中所占份額最大，降幅也最大，兩者2017年較2011年的用水下降率均是62%。耕地灌溉用水量巨大的、急劇的減少，反映出農(nóng)業(yè)用水結構調(diào)整背后政策因素的深刻影響。有兩份重要政策文件需要提及，一是2014年，委市政府印發(fā)的《關于調(diào)結構轉方式發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的意見》（以下簡稱《調(diào)結構意見》）提出2020年時，糧食種植面積由2015年的125萬畝減少到80萬畝，退出高耗水作物;發(fā)展籽種田30萬畝、旱作農(nóng)田30萬畝、生態(tài)景觀田20萬畝;菜田由59萬畝增加到70萬畝;果園種植穩(wěn)定在100萬畝;總計耕地面積330萬畝。二是2017年，《“兩田一園”節(jié)水工作》提出，收縮傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，加強設施農(nóng)業(yè)建設。這兩份文件進一步促進了北京市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構特別是種植業(yè)結構的調(diào)整，直接對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水結構的改變起了重大的推動作用。

耕地灌溉用水量中，設施農(nóng)業(yè)的用水量降幅最小，且用水的絕對量2017年排在了第一的位置，占到了42%的份額。北京市自1998年開始發(fā)展設施農(nóng)業(yè)，連續(xù)二十年把設施農(nóng)業(yè)作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建設平臺常抓不懈。國民經(jīng)濟統(tǒng)計公報自2008年開始統(tǒng)計設施農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù);2008年設施農(nóng)業(yè)面積25.6萬畝，實現(xiàn)收入28.2億元;2018年，全市設施農(nóng)業(yè)占地面積20.8萬畝，設施產(chǎn)值51.7億元。設施農(nóng)業(yè)的大發(fā)展是用水量不斷攀升的重要原因。同時，設施農(nóng)業(yè)也是現(xiàn)代節(jié)水灌溉技術應用平臺，值得深入研究。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水中的林果、魚塘和畜禽用水都呈上升趨勢

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水中的非耕地用水量呈緩慢下降趨勢，內(nèi)部結構實際呈現(xiàn)“一降三升”的特點，僅因為草地用水下降幅度巨大帶動了整體下降態(tài)勢，實際上林果、魚塘和畜禽用水都呈上升狀態(tài)。

三、農(nóng)業(yè)灌溉面積評價

（一）農(nóng)業(yè)灌溉面積特別是耕地灌溉面積逐年減少呈大幅度下降趨勢已成定局

農(nóng)業(yè)灌溉面積銳減的一個重要的原因是，與耕地面積不斷減少密切相關。市統(tǒng)計局《北京市統(tǒng)計年鑒（2018）》數(shù)據(jù)顯示，北京市2016年實有耕地面積324萬畝，較1978年的643.5萬畝減少了319.5萬畝。耕地逐年遞減導致農(nóng)業(yè)灌溉總面積逐年減少且呈不斷下降趨勢，2017年較2011年灌溉面積減少了183萬畝，下降率為37%。一是耕地灌溉面積占農(nóng)業(yè)灌溉面積比重最大，下降幅度也最大，2011—2017年減少了142萬畝，下降率為45%。二是有效實灌面積（水田+水澆地）從2011年的287萬畝減少到2017年的148萬畝，2017年較2011年下降率為48%。三是林地灌溉面積總體增加，2017年較2011年總體增加了20萬畝，上升率為36%。

（二）農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程面積評價

1.節(jié)水灌溉工程面積控制比例穩(wěn)步提升，接近達到北京市“十三五”時期《水資源保護與利用規(guī)劃》目標。節(jié)水灌溉工程面積控制比例平穩(wěn)增加，2017年占灌溉面積的比例為95.9%。北京市“十三五”時期《水資源保護與利用規(guī)劃》提出，農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程面積控制比例要達到98%的水平。目前，距離這一要求還有細微的差距，僅差2.1個百分點，接近完成“十三五”98%的規(guī)劃目標?？紤]到2018年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)尚未出來，加上還有一年的農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設時間，應該不難完成規(guī)劃考核指標的任務。

2.節(jié)水灌溉工程技術還以傳統(tǒng)的低壓管灌為主。農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程面積還以傳統(tǒng)的低壓管灌技術為主，占到農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程面積六成以上，噴灌和微灌等現(xiàn)代化的灌溉技術占節(jié)水灌溉工程面積比重不到三成。

3.農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)即將達到《“十三五”水務發(fā)展規(guī)劃》限定目標。水利部、國家發(fā)改委印發(fā)的《“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案的通知》（水資源司[2016]379號）提出，北京市在2020年時，“農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)”必須達到0.75%的標準。因此，《“十三五”水務發(fā)展規(guī)劃》要求，2020年農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)需要達到0.75%的約束性指標;《“兩田一園”節(jié)水工作》提出，2020年時，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)要達到0.75%以上，具體到多少還沒有明示。十年來，北京市為提高農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)進行了不懈努力，2018年達到0.739，距離“十三五”時期規(guī)劃的約束性指標0.75還差0.011。這個差距的背后是工程配套措施的差距，包括田間工程配套措施、節(jié)水灌溉新型技術的應用及普及的差距，需要繼續(xù)努力才能達到。

四、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉未來發(fā)展趨勢分析

北京市農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉取得了巨大成就，為節(jié)水型城市建設的發(fā)展做出了突出的貢獻。面對水資源緊缺的矛盾，北京市對農(nóng)業(yè)節(jié)水工作提出了更高的要求，還需要尋找差距與不足;節(jié)水農(nóng)業(yè)在宏觀、中觀和微觀層面上都有繼續(xù)挖掘潛力的空間和努力的方向。上述的節(jié)水農(nóng)業(yè)灌溉統(tǒng)計數(shù)據(jù)也反映出了一部分問題，而北京市農(nóng)業(yè)未來要解決節(jié)水中的突出問題和矛盾，這也是節(jié)水灌溉今后的發(fā)展趨勢點。

（一）設施農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程還有更大的發(fā)展空間

設施農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程是以采用現(xiàn)代工業(yè)、生物和電子計算機等多種技術在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的綜合應用，最大限度地利用太陽能并利用其他能源，在局部范圍改善或創(chuàng)造環(huán)境氣象因素，為動植物生長發(fā)育提供良好的環(huán)境條件，在一定程度上擺脫對自然環(huán)境的依賴而進行有效生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)。它從優(yōu)化的設施結構和完善的配套技術，到強化的生產(chǎn)標準，有一套完整的生產(chǎn)、經(jīng)營和裝備制造體系，把節(jié)水灌溉裝備與農(nóng)藝相結合、節(jié)水工程技術與生物技術相結合，最大限度地節(jié)水用水。

設施農(nóng)業(yè)將設施、農(nóng)藝、科技融為一體，構成北京市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設的重要組成部分，近十年來得到長足發(fā)展。市統(tǒng)計局公布，2018年全市實現(xiàn)農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值296.8億元，其中設施農(nóng)業(yè)產(chǎn)值51.7億元，占總產(chǎn)值的17.4%;設施畝均效益實現(xiàn)2.5萬元/畝，比上年提高2.2%。從設施類型來看，效益較高的溫室和大棚產(chǎn)值占比有所增加，由上年的96.6%提高到96.9%。近年來，耕地用水量中設施農(nóng)業(yè)用水所占比重不斷上升，2017年排在42%的第一位。

《“兩田一園”節(jié)水工作》把設施農(nóng)業(yè)的節(jié)水放在了重要的位置中，提出設施作物每年用水量不超過500立方米/畝;積極推進高效節(jié)水灌溉工程（包括骨干基礎設施、田間節(jié)水設施）建設;開展高效節(jié)水設備研發(fā)、技術攻關、技術集成、技術示范、技術推廣、技術培訓、灌溉試驗。市農(nóng)研中心統(tǒng)計，北京市從文件印發(fā)至今一直在持續(xù)推進設施農(nóng)業(yè)建設，提升了 26 個蔬菜精品園區(qū)，改造提升了 11 個重點設施園。

北京市的設施農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程有很大部分是以低壓管灌為主，微灌主要在示范區(qū)和基地，農(nóng)戶就更少了;投資主要是政府投資?？萍纪度牒退室惑w化做得也不夠好，特別是農(nóng)戶投入產(chǎn)出比效益低，也限制了先進設備的采用。2017年前生產(chǎn)成本中水的費用很低，主要是電費，造成了用水浪費。節(jié)水灌溉設備也存在著問題，輸水管材質(zhì)量差、不能防老化防蟲咬和壽命短，這些問題都會隨著設施農(nóng)業(yè)建設的力度加大及配套措施的完善加以解決。

近年來，北京市“設施農(nóng)業(yè)高效節(jié)水技術研究與示范推廣”項目組開展了高效灌水技術和智能用水監(jiān)控技術的推廣工作。它以“大型高精度稱重式蒸滲儀”為技術手段，掌握了設施蔬菜、西甜瓜和草莓等十數(shù)種常見農(nóng)作物的耗水規(guī)律，調(diào)控了這些作物的灌水定額、灌水次數(shù)、灌水頻率，建立了這些作物的節(jié)水灌溉體系與灌溉方法。這項研究建立了設施農(nóng)業(yè)微灌管網(wǎng)“30式逆向布置模式”，解決了設施作物平播、壟作倒茬導致滴灌系統(tǒng)利用效率低下的問題。同時，還開發(fā)出了適合農(nóng)戶使用的價格便宜的便攜式土壤墑情監(jiān)測儀，可以完成灌溉定時控制、定量控制和用水記錄的工作。目前，相關推廣工作在進行中。

未來設施農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉還會有一個突破。就是以水肥一體化的技術應用為突破口，以微灌的方式包括滴灌、微噴、滲灌和小管流出的方式施行水肥一體化。這樣做的好處是節(jié)水、節(jié)肥和節(jié)藥，省時、省工、省費。

（二）持續(xù)推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革任重道遠

農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉難以為繼的難點之一在于用水無償，投資無以回報。《“十三五”水務發(fā)展規(guī)劃》提出，推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，建立農(nóng)村用水收費制度、節(jié)水激勵機制，實行農(nóng)業(yè)用水精準補貼制度，推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革?！墩{(diào)結構意見》《“兩田一園”節(jié)水工作》《農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施方案》三個文件明確提出，到2020年全面完成“十三五”規(guī)劃提出的水價改革任務。北京市建立了由市領導牽頭，水務、農(nóng)業(yè)等相關部門為成員的聯(lián)席會議制度和明確責任分工、層層抓落實、共同推進農(nóng)業(yè)水價改革的工作機制。

2015年全市水價改革率先在房山區(qū)試點，并積累了較豐富的實施經(jīng)驗，隨后水價改革工作在全市范圍內(nèi)展開。一是建立健全計量設施，這是水價改革的第一步。全市包括房山在內(nèi)的13個涉農(nóng)區(qū)范圍內(nèi)“兩田一園”2 000個村，3.2萬眼機井除關停了0.4萬眼外，有兩萬眼機井均安裝了農(nóng)業(yè)灌溉智能計量設施，實現(xiàn)了以水計量收取水費。二是實行限額用水、建立水權制度，完善水價形成機制。農(nóng)業(yè)用水全年定額設施農(nóng)業(yè)500m3/畝、大田作物200m3/畝、果樹100m3/畝的標準每戶限額用水，這個用水指標分解到到各區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的農(nóng)戶。全市用水限額內(nèi)的指導價（政府制定）0.251元/m3，各村“一事一議”確定本村的農(nóng)業(yè)水價。超過限額部分的用水，糧食作物加收0.08元/m3，其他作物加收0.16元/m3。三是建立財政獎補機制。市財政對灌排骨干基礎設施、田間節(jié)水設施和農(nóng)業(yè)用水智能計量設施實行補助，管水員每月補助500元。市財政的專項轉移支付資金分配直接掛鉤各區(qū)考核指標。水價改革促進了節(jié)水灌溉工程的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水大幅下降外，也強化了農(nóng)村水務隊伍建設。

農(nóng)業(yè)水價改革取得了長足的發(fā)展，但還是有一些問題沒有解決。一是還有8千眼機井沒有完成計量設施的安裝，二是精準補貼和節(jié)水獎勵機制還沒有進一步完善和落實。目前，全市主要農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程全部由政府投入，田間節(jié)水工程也是政府補助，農(nóng)業(yè)水價主要還是動力費、人工費、日常維修費等運營成本。全市農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程每畝補助標準是50元，市財政支持25元，各區(qū)自籌25元。如何發(fā)揮階梯水價、水權交易的市場化手段的作用，建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制，還需要進一步研究。懷柔、密云等10個涉及“兩田一園”的農(nóng)區(qū)相繼出臺了農(nóng)業(yè)水價綜合改革方案，各區(qū)政府負責制定本區(qū)農(nóng)業(yè)水價政府指導價，還需要進一步研究執(zhí)行中的問題。

現(xiàn)在距2020年不到兩年的時間，完成農(nóng)業(yè)水價改革的任務非常艱巨。今后還有許多開拓性的工作要做，比如要繼續(xù)總結各區(qū)的經(jīng)驗，加強指導，深化改革，不斷創(chuàng)新，出臺更適合本地區(qū)發(fā)展的政策來。還有一條重要的工作要做，就是需要督導檢查，完善政府多部門的配合機制。北京市農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程繼續(xù)推進，需要政策支持，需要科技支撐，需要資金投入，更需要農(nóng)民群眾把“要我節(jié)水”轉化為“我要節(jié)水”，才能取得更大的成效。

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