公共選擇理論視域下的地方政府生態(tài)環(huán)境績效評估研究楊潤紅

【摘 要】 社會公眾對生態(tài)環(huán)境的高質(zhì)量要求與現(xiàn)實的矛盾已成為重要的公共問題。本文以公共選擇理論的內(nèi)涵和外延為視角，以“經(jīng)濟人”假設(shè)為邏輯起點，剖析目前地方生態(tài)環(huán)境績效評估現(xiàn)狀和存在的問題，從評估理念、機構(gòu)、指標、人才、監(jiān)督和結(jié)果方面提出了改進建議。

【關(guān)鍵詞】 公共選擇理論;地方政府;生態(tài)環(huán)境;績效評估

生態(tài)治理能否現(xiàn)代化已經(jīng)成為衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標準，地方政府開展生態(tài)環(huán)境績效評估是對環(huán)境管理工作的落實，對新形勢下生態(tài)環(huán)境保護具有重要的現(xiàn)實意義。

一、問題的提出

地方政府生態(tài)環(huán)境績效是指地方政府履行環(huán)境管理職能所產(chǎn)生的環(huán)境績效，是地方政府為了實現(xiàn)環(huán)境保護的目的，在特定資源投入的前提下，通過一系列的決策、規(guī)劃，包括管理和產(chǎn)出等所形成或所反映的前后關(guān)系鏈或因果關(guān)系的總和。[1]地方政府環(huán)境績效評估是指以地方政府為主體，設(shè)立適當?shù)闹笜梭w系，對環(huán)境方面的績效進行評價和測量的系統(tǒng)程序。

中國正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，對環(huán)境問題的關(guān)切與日俱增?，F(xiàn)實中的生態(tài)問題普遍具有復(fù)雜性、多元性、不確定性，再加上公共性和外部性等特點，生態(tài)系統(tǒng)自身難以克服這些問題，社會公眾對環(huán)境質(zhì)量的要求與現(xiàn)實的矛盾已成為重要的公共問題。我國對政府績效管理日益重視，越來越多的公共資源投放在生態(tài)環(huán)境的治理中，治理績效卻差強人意?；诠策x擇理論的內(nèi)涵和外延，本文以“經(jīng)濟人”假設(shè)為邏輯起點，剖析地方政府生態(tài)環(huán)境績效評估體系建設(shè)中存在的問題，為其提供研究視角和發(fā)展對策，協(xié)同生態(tài)觀和績效觀，助力基層政府治理。

二、公共選擇理論對地方政府生態(tài)環(huán)境績效評估的要求

公共選擇理論以“經(jīng)濟人”假設(shè)為邏輯前提，旨在將市場制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析軌道，其核心觀點是經(jīng)濟理性、方法論上的個人主義和交易政治學。[2]公共選擇理論視域下的政府機構(gòu)是由“經(jīng)濟人”組成的，地方政府、行政部門和公務(wù)員在管理過程中也存在利益最大化傾向，從而易發(fā)生一些失效和失范的行為，這種行為的任意性則導(dǎo)致了不公正和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。[3]公共選擇理論在中國社會的具體運用中雖然具有局限性，但運用其指導(dǎo)地方政府生態(tài)環(huán)境績效評估體系的建設(shè)優(yōu)化，仍能得出一些有益結(jié)論。

1、生態(tài)環(huán)境績效評估法制化的要求

“經(jīng)濟人”具有理性，由行政官員組成的政府也就具有某種特殊利益。地方政府在環(huán)境方面扮演著雙重角色，在制度壓力下傾向于保護防治環(huán)境，而在經(jīng)濟壓力下傾向于破壞環(huán)境。生態(tài)環(huán)境治理與評估過程中，必須要健全相關(guān)法律體系和制度約束，既能滿足官員的正當要求，又能有效遏制或減少負面效應(yīng)的發(fā)生。[4]

2、生態(tài)環(huán)境績效評估指標科學化的要求

如若官員在政治活動中自利動機膨脹，優(yōu)先考慮個體或團體的利益得失，與政治規(guī)則相比會更傾向于選擇經(jīng)濟規(guī)則。生態(tài)環(huán)境評估指標理應(yīng)呈現(xiàn)出公共性、整體性和長遠性的特征，但部分人員卻在“靈活變通”的幌子下，選擇和制定利于經(jīng)濟發(fā)展的宏觀性指標，追求政績工程。因此，建立科學系統(tǒng)的指標是必然要求。

3、生態(tài)環(huán)境績效評估主體多元化的要求

政府在生態(tài)環(huán)境方面的治理與評估相比個人效率更高，更具有規(guī)模效益。但在實際操作中，有些部門基于傳統(tǒng)管理思想或是怕暴露問題而考量，評估人員受制于地方壓力，第三方評估陷入形式主義的現(xiàn)象偶有發(fā)生。為了使不同地域、階層和群體的迫切要求和根本利益都能得到傾訴和保障，評估主體系統(tǒng)的構(gòu)建需要走向多元化。

4、生態(tài)環(huán)境績效評估過程透明化的要求

公共物品具有非排他性和共同消費性的特點，其外部性的存在易產(chǎn)生“搭便車”和“公地悲劇”，為避免治理動力不足、成效不佳、資源浪費、尋租活動、操作失誤、管理不當、政府失靈等現(xiàn)象，生態(tài)環(huán)境績效評估過程必須做到公開透明、可監(jiān)督。

三、地方政府生態(tài)環(huán)境績效評估存在的問題

地方政府生態(tài)環(huán)境績效評估積累了豐富的經(jīng)驗，但與日新月異的生態(tài)環(huán)境績效評估的新要求相比，存在著一些值得關(guān)注的問題和不完善的地方，未能充分滿足高質(zhì)量的評估需求。

1、評估理論觀念薄弱

狹隘化的績效觀使得地方績效比較仍以經(jīng)濟為主，使得部分地方政府績效評估組織、人員在利益目標的驅(qū)使下出現(xiàn)“選擇性”和“策略性”偏差行為，缺乏改善和保護生態(tài)的動機與使命。部分單位在生態(tài)環(huán)境績效評估的探索上簡單地局限于對發(fā)達地區(qū)已有措施和成果的引入，與之相配套的理論和制度涉及嚴重不足，并未深入細致地從實踐背景和實際情況入手，以至于在現(xiàn)實中常遇到與應(yīng)有狀態(tài)相脫節(jié)的情況。

2、績效管理組織機構(gòu)協(xié)調(diào)性不足

生態(tài)績效目標和政策主要依靠不同層級的政府內(nèi)部主體來執(zhí)行，而上下級政府、同級政府和不同部門間的利益博弈需保持一定的經(jīng)濟發(fā)展程度，設(shè)置的環(huán)保部門和評估組織在“條條塊塊”結(jié)構(gòu)的屬地管理制約下處于弱勢地位且層次較低。各地雖然建立了生態(tài)環(huán)境績效評估管理機構(gòu)，但因政府部門生態(tài)環(huán)境政策制定和生態(tài)績效目標間的不協(xié)同，機構(gòu)設(shè)置的不統(tǒng)一，阻礙了生態(tài)環(huán)境治理成效和績效評估工作的推進。

3、績效評估指標不夠科學

科學和嚴謹?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境績效評估指標是保證評估結(jié)果有效性的關(guān)鍵所在，選取指標的內(nèi)容和權(quán)重必須具有合理性，也必須考慮到地區(qū)差異性、經(jīng)濟發(fā)展狀況、生態(tài)文明建設(shè)成效慢、數(shù)據(jù)收集核實難度大等問題。[5]各地區(qū)在評估指標設(shè)置的統(tǒng)一性上存在困難，尚未建立起完善的指標體系，就存在著統(tǒng)一標準和各地設(shè)定的考核指標不兼容的問題。在當前階段，經(jīng)濟績效仍然是決定政府及其官員利益的關(guān)鍵因素，績效目標過度重視泛經(jīng)濟化的“整體顯績”和“生態(tài)顯績”，在生態(tài)環(huán)境指標的設(shè)置上避重就輕、簡化設(shè)計、模糊處理、不可量化、缺乏層次性。

4、績效評估專業(yè)人才儲備欠缺

經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展和經(jīng)濟活動的日趨復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境治理與評估活動變得更加廣泛，與之對人才的要求也越來越高。我國地方政府當前從事生態(tài)環(huán)境績效評估的人員大多是文職類或經(jīng)濟類單一背景的人才，逐漸不能適應(yīng)新的工作要求。人員配備不足，工作難度增加，技術(shù)性難題的出現(xiàn)，急需培養(yǎng)具有扎實的理論基礎(chǔ)和技術(shù)能力的專業(yè)人才，才能更好地完成地方政府生態(tài)環(huán)境績效評估工作。

5、績效評估過程監(jiān)督乏力

目前各級政府生態(tài)環(huán)境績效管理仍以主管部門“自上而下”的評估為主，群眾對評估的了解程度和參與程度偏低，第三方評估和外部監(jiān)督不足。各地區(qū)由于地域和空間限制，以及在環(huán)境績效評估實踐背景上的差異，互相監(jiān)督乏力。環(huán)境績效評估過程前后，由于內(nèi)外在監(jiān)督主體不到位，政府信息公布的不及時、不全面，公眾的知情權(quán)難以有效發(fā)揮，對于生態(tài)績效的監(jiān)督相對滯后，使得生態(tài)環(huán)境績效評估封閉神秘、流于形式。

6、績效評估結(jié)果的運用缺乏法律和制度的支持

生態(tài)環(huán)境績效評估是整合多種管理理念和工具的系統(tǒng)框架，離不開民主公正的法制環(huán)境。有的地方雖然已將環(huán)境績效評估的考核結(jié)果作為干部考核的重要內(nèi)容，但是缺乏相關(guān)政策和法律規(guī)定，更多的還是依據(jù)上級部門領(lǐng)導(dǎo)和決策層的意志，績效評估結(jié)果的利用上缺乏規(guī)范性，導(dǎo)致激勵與約束效力失靈。相關(guān)法律支持力度不夠，問責機制乏力，評估結(jié)論形式化，難以為下一步制定環(huán)境政策和工作開展提供有效的依據(jù)。

四、地方政府生態(tài)環(huán)境績效評估體系優(yōu)化的對策構(gòu)思

生態(tài)環(huán)境績效評估是一項系統(tǒng)工程，要以促進科學發(fā)展、建設(shè)美麗中國為重點，把人民群眾的獲得感和滿意度作為評價的重要標準，統(tǒng)籌兼顧，全面規(guī)劃，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境績效評估體系的現(xiàn)代化和科學化。

1、地方生態(tài)環(huán)境績效評估系統(tǒng)建設(shè)的總體思路

（1）借鑒吸收發(fā)達地區(qū)生態(tài)環(huán)境績效評估系統(tǒng)的實踐成果。從實踐情況看，發(fā)達國家和發(fā)達地區(qū)績效評估呈現(xiàn)出制度化、規(guī)范化、公民導(dǎo)向的趨勢。參考國際通用的技術(shù)標準，借鑒發(fā)達地區(qū)生態(tài)環(huán)境績效評估系統(tǒng)的經(jīng)驗，通過創(chuàng)新績效管理理念、科學選擇評估指標、嚴格規(guī)范評估程序、培養(yǎng)專業(yè)評估人才、加強公民參與力度等措施完善地方現(xiàn)有的評估體系，在此基礎(chǔ)上密切結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H創(chuàng)造性地構(gòu)建適合的評估系統(tǒng)，豐富和發(fā)展中國特色的生態(tài)環(huán)境績效評估體系。

（2）科學構(gòu)建地方政府生態(tài)環(huán)境績效評估子體系?？茖W構(gòu)建評估子系統(tǒng)是推進地方政府生態(tài)環(huán)境績效評估工作的關(guān)鍵。一是多元化的評估主體，能夠?qū)Νh(huán)境治理成效進行評估的組織和個人，主要涉及地方政府、專家學者、新聞媒體和社會公眾等。二是評估指標體系遵循可衡量、現(xiàn)實性、時效性等原則，結(jié)合生態(tài)治理績效多元化、非市場化、非競爭性的特點，合理設(shè)置，因地制宜。三是定性與定量指標相結(jié)合的評估標準和方法，增強評估指標設(shè)置權(quán)重及結(jié)果計算的規(guī)范性，盡量克服技術(shù)型評估偏差。四是優(yōu)選評估資料和方案，對信息加以篩選、核實、鑒定，根據(jù)評估目標與指標體系確定最優(yōu)方案。五是評估結(jié)果定期報告、公布、反饋，嚴格落實生態(tài)環(huán)境責任追究制。六是評估過程的監(jiān)控，建立連續(xù)的、能夠隨時反饋并及時予以糾正的監(jiān)控運行機制。七是支撐系統(tǒng)的建設(shè)，電子政府等現(xiàn)代化技術(shù)、高素質(zhì)的評估人員、領(lǐng)導(dǎo)層推動、制度安排、必要經(jīng)費和良好的評估環(huán)境起到重要保障作用。

2、地方生態(tài)環(huán)境績效評估系統(tǒng)優(yōu)化的具體舉措

（1）強化生態(tài)環(huán)境績效評估的理念。生態(tài)環(huán)境績效評估的實際測評需要詳細的理論觀念作為支撐和指導(dǎo)。有關(guān)部門應(yīng)及時總結(jié)國內(nèi)外各地區(qū)的典型經(jīng)驗，加大理論探討和創(chuàng)新，盡早形成適合我國、以公共價值為基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境績效評估理論，切實樹立綠色政績觀和可持續(xù)發(fā)展觀。同時，加大生態(tài)績效工作的宣傳力度，最大范圍的擴大評估理念的受眾覆蓋范圍，推動生態(tài)評估工作的落地。

（2）健全和協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境績效管理機構(gòu)。生態(tài)環(huán)境績效管理機構(gòu)是評估工作的重要載體，其設(shè)立必須科學合理，通過建立健全管理、協(xié)調(diào)組織機構(gòu)，有效指導(dǎo)生態(tài)績效評估工作地開展。地方政府設(shè)置生態(tài)環(huán)境績效管理機構(gòu)，依照生態(tài)導(dǎo)向目標責任制，協(xié)調(diào)各部門行動，展開生態(tài)績效評估工作，對照生態(tài)目標的完成情況進行評估、問責，以強化各級政府的生態(tài)使命和職責。

（3）量化生態(tài)環(huán)境評估指標體系。生態(tài)環(huán)境績效評估指標體系應(yīng)是一個完整的系統(tǒng)，由不同層次、不同范疇的指標構(gòu)成，各指標之間相互聯(lián)系和相互作用。[6]評估部門科學設(shè)置指標、精準量化，重點突出以經(jīng)濟、管理和生態(tài)為維度的指標遴選結(jié)構(gòu)，引入民眾滿意度。各地區(qū)的環(huán)境狀況有所不同，復(fù)雜性和獨特性突顯，應(yīng)據(jù)實科學調(diào)整指標權(quán)重，或委托高等院校、科研機構(gòu)優(yōu)化指標。

（4）培育和引進生態(tài)環(huán)境績效評估復(fù)合型人才。新時期的生態(tài)環(huán)境評估人員應(yīng)是熟練運用經(jīng)濟學、管理學、統(tǒng)計學、計算機專業(yè)、工程學、環(huán)境保護等各領(lǐng)域知識的復(fù)合型專業(yè)人才。地方政府應(yīng)有意識的引進專業(yè)人才，加強專業(yè)培訓，更新和擴充知識結(jié)構(gòu)與專業(yè)技能，充分提高評估人員的專業(yè)勝任素質(zhì)和能力，使其能夠適應(yīng)復(fù)雜的實務(wù)需求，更好地為生態(tài)環(huán)境績效評估服務(wù)。

（5）建立持續(xù)有效的生態(tài)環(huán)境績效評估監(jiān)督系統(tǒng)。地方政府集成生態(tài)數(shù)據(jù)庫，在政府網(wǎng)站上及時發(fā)布有效數(shù)據(jù)，通過宣傳教育活動、主題講座、政務(wù)微博推送，為新聞媒體和社會公眾的追蹤監(jiān)督提供平臺，更好地聽取反饋意見。在信息公開透明的基礎(chǔ)上，實行全方位、多維度的綜合監(jiān)督系統(tǒng)，委派專家或環(huán)保部門的專職人員全程跟蹤督促，切實強化上級約束和同級監(jiān)督。同時，發(fā)揮第三方評價組織在生態(tài)績效評價中的作用，改變當前評價主體單一化的境況，增強生態(tài)績效評估的公信力和權(quán)威性。[7]

（6）實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境績效評估法制化。相關(guān)部門健全與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的績效評估制度、責任制度、信息公開制度、獎懲制度、協(xié)同保護制度等，以法制化的形式形成剛性約束力。地方政府制定詳盡的生態(tài)績效評估實施細則和察訪核驗的工作職責，按時編制發(fā)布評估報告，聯(lián)動評價，分析總結(jié)其中的主體與客體、權(quán)力與責任、原因與后果，嚴格結(jié)果運用機制進行獎勵和追究責任，用問責倒逼績效主體重視生態(tài)職責。[8]

五、結(jié)束語

公共選擇理論是當代西方經(jīng)濟學、政治學中的重要理論學派，地方政府是推進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化和建設(shè)美麗中國的的中堅力量，在公共選擇理論視域下研究地方政府生態(tài)環(huán)境績效評估，提醒我們要重視利益結(jié)構(gòu)調(diào)整中內(nèi)在的矛盾運動，將政府、社會和公眾融合到生態(tài)環(huán)境治理與評估中，在實踐中進一步學習創(chuàng)新、優(yōu)化指標、規(guī)范過程、落實考核，推動區(qū)域經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

【參考文獻】

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[2] 孫立樵，張麗艷.公共選擇理論視角下的行政績效管理系統(tǒng)建設(shè)研究——以遼寧省行政績效管理系統(tǒng)建設(shè)為例[A].中國行政管理學會，2011.5.

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[7] 邢振江，黃秋妹.我國第三方政府績效評價組織問題探析[J].燕山大學學報（哲學社會科學版），2013.14（01）66-69.

[8] 柴茂.健全生態(tài)環(huán)境績效評價與問責機制[N].中國社會科學報，2018-12-26（008）.

【作者簡介】

楊潤紅（1993—）女，漢族，河南靈寶人，西北政法大學政治與公共管理學院2017級在讀碩士研究生，研究方向：地方政府治理與績效管理.