農(nóng)村多主體參與應(yīng)急管理現(xiàn)狀研究

介佩璽 武歆華 陳星夢(mèng)

【摘 要】 本文對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)村應(yīng)急管理中的多主體協(xié)作相關(guān)理論及研究成果進(jìn)行了梳理。通過問卷的方法對(duì)橫山波羅鎮(zhèn)多主體應(yīng)急管理的現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查，解析了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村危機(jī)管理中多元主體間協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀以及存在的各種弊端和問題，認(rèn)為波羅鎮(zhèn)農(nóng)村應(yīng)急管理中多主體參與尚有欠缺，群眾以及村委會(huì)及其他民間組織表示較高的意愿與政府協(xié)調(diào)合作處理危機(jī);但是由于宣傳不到位而導(dǎo)致群眾對(duì)于危機(jī)的了解較少，由于信息交流傳遞渠道不暢通和思想方面的不重視導(dǎo)致多主體難以真正形成常態(tài)化合作。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村應(yīng)急管理;多主體協(xié)作;突發(fā)公共危機(jī)

一、引言

1、研究背景

中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型性的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)矛盾激化，公共危機(jī)事件頻發(fā)，嚴(yán)重影響到了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而農(nóng)村的穩(wěn)定是整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，因此農(nóng)村的應(yīng)急管理研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但是我國(guó)農(nóng)村大部分地處封閉的環(huán)境中，由于脆弱的自然經(jīng)濟(jì)和落后的社會(huì)環(huán)境導(dǎo)致的破壞和損失巨大。同時(shí)由于公共危機(jī)事件的突發(fā)性和復(fù)雜性，農(nóng)村應(yīng)急管理能力較低，政府主導(dǎo)的單一主體應(yīng)急管理體制不能滿足應(yīng)急需要，依靠多主體相互配合協(xié)調(diào)成為農(nóng)村應(yīng)急管理大趨所向。[1]

為提高農(nóng)村應(yīng)急管理能力，減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，本文以陜西省榆林市波羅鎮(zhèn)為例進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，分析群眾參與應(yīng)急管理的可能性，非政府和政府之間的協(xié)調(diào)配合，尋找農(nóng)村多元主體參與應(yīng)急管理之道。

2、研究意義

公共危機(jī)管理在一定程度上可以衡量和反映政府是否具有建設(shè)可持續(xù)發(fā)展社會(huì)的能力，因此逐漸成為衡量政府行政能力與水平的重要因素。陜西農(nóng)村地區(qū)公共危機(jī)管理仍存在薄弱的環(huán)節(jié)，其面臨的公共危機(jī)問題較為嚴(yán)峻，[2]以陜西省榆林市波羅鎮(zhèn)為例進(jìn)行多主體參與應(yīng)急管理的實(shí)地調(diào)查，可以進(jìn)一步了解農(nóng)村基層公共危機(jī)管理的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)多主體協(xié)作參與應(yīng)急管理的問題，找出提升農(nóng)村地區(qū)危機(jī)管理水平的突破點(diǎn)，這對(duì)于完善農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急管理體系具有參考意義。

3、研究方法

運(yùn)用文獻(xiàn)調(diào)研法和問卷調(diào)查法，通過對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)數(shù)據(jù)的回溯，為本文研究思路、目標(biāo)等提供理論和方法支撐，同時(shí)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，采取了不同方式對(duì)群眾、居委會(huì)成員和政府工作人員完成問卷調(diào)查。

4、理論支持

奧斯特羅姆夫婦的多中心治理理論認(rèn)為可以由多個(gè)而非單一的權(quán)力中心和組織體制來治理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)，多主體包括政府、非政府組織、私人機(jī)構(gòu)和公民。[3]危機(jī)事件的突發(fā)性和偶然性導(dǎo)致危機(jī)管理具有其復(fù)雜性，因而要以事件發(fā)生過程為依據(jù)進(jìn)行危機(jī)決策，因?yàn)樾畔⒌牟煌陚鋵?dǎo)致單一主體難以掌握全面信息并利用信息迅速?zèng)Q策，此時(shí)需要多主體參與到危機(jī)管理中來共同決策，協(xié)調(diào)處理問題。[4]

二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

相對(duì)于西方的應(yīng)急管理研究來說，我國(guó)應(yīng)急管理的研究起步較晚，目前還處在發(fā)展和完善階段。下面分別對(duì)農(nóng)村的應(yīng)急管理、農(nóng)村應(yīng)急管理中的多主體協(xié)作兩方面對(duì)國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究進(jìn)行梳理。

1、針對(duì)農(nóng)村的應(yīng)急管理研究

總體而言，目前我國(guó)的應(yīng)急管理研究仍處于宏觀的理論構(gòu)建、系統(tǒng)規(guī)劃階段，對(duì)于農(nóng)村、基層的應(yīng)急管理具體特點(diǎn)研究不夠，不過，也有學(xué)者將研究的重心放到了農(nóng)村。殷彩橋等從國(guó)內(nèi)外預(yù)警機(jī)制研究現(xiàn)狀著手，分析了農(nóng)村地區(qū)突發(fā)公共事件的表現(xiàn)形式，在此基礎(chǔ)上著重分析了農(nóng)村地區(qū)預(yù)警機(jī)制存在問題，并提出一些具體的應(yīng)對(duì)措施。[5]陳宏軍等以安徽為例，從治理主體、治理進(jìn)程和治理內(nèi)容三個(gè)方面深入系統(tǒng)地分析了農(nóng)村公共危機(jī)治理機(jī)制的構(gòu)建，通過預(yù)警、應(yīng)急、責(zé)任和激勵(lì)等系列機(jī)制的理論闡述，力圖為動(dòng)員全社會(huì)的力量消弭和化解農(nóng)村公共危機(jī)在我國(guó)農(nóng)村所造成的影響提供借鑒和指導(dǎo)。[6]徐金虎從善治視角對(duì)我國(guó)農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制進(jìn)行了分析，認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制還存在著諸多的缺陷，同時(shí)借鑒了西方先進(jìn)的應(yīng)急機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，以實(shí)現(xiàn)善治為目標(biāo)，提出了一些針對(duì)性的建議。[7]

2、針對(duì)農(nóng)村應(yīng)急管理中的多主體協(xié)作研究

面對(duì)復(fù)雜的多主體間的關(guān)系，杜健首先分析了應(yīng)急決策中的多主體特性，將決策任務(wù)的研究作為解決多主體協(xié)調(diào)決策的關(guān)鍵點(diǎn)，提出基于任務(wù)模型的決策問題的求解方法，通過這一系列過程，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急決策方案設(shè)計(jì)工作。[8]郭浩、陳彩虹等從非政府組織的角度研究自然災(zāi)害應(yīng)急管理，認(rèn)為政府在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中必然扮演主角，起著主導(dǎo)作用，而作為非營(yíng)利性的非政府組織，由于其本身所具有的一些特性，在防范和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害時(shí)對(duì)政府有著補(bǔ)充和助理的作用。[9]金太軍和袁建軍還以重大突發(fā)公共事件為背景，系統(tǒng)分析了政府與企業(yè)的協(xié)調(diào)機(jī)制，并提出公共危機(jī)中政府協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)包括權(quán)力、目標(biāo)、內(nèi)容和工具四個(gè)層次，其中協(xié)調(diào)權(quán)力是核心，協(xié)調(diào)目標(biāo)是基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)內(nèi)容和協(xié)調(diào)工具是支撐。[10]

通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)應(yīng)急管理的研究多數(shù)還集中在城市應(yīng)急管理研究，而對(duì)農(nóng)村突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理研究還非常有限，這在中國(guó)這樣的農(nóng)業(yè)大國(guó)中難以滿足實(shí)際生產(chǎn)需要;在應(yīng)對(duì)農(nóng)村突發(fā)事件時(shí)，多強(qiáng)調(diào)政府在危機(jī)管理中的責(zé)任，而往往忽視了非政府組織在農(nóng)村應(yīng)急管理中的作用;此外，針對(duì)突發(fā)事件的解決還主要偏重于應(yīng)急協(xié)調(diào)，而往往忽略預(yù)防和善后協(xié)調(diào)。

本文正是基于上述問題，具體分析波羅鎮(zhèn)的應(yīng)急管理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急管理多主體參與的問題與不足，為改進(jìn)地區(qū)應(yīng)急管理水平提供方向。

三、本課題研究現(xiàn)狀

對(duì)于波羅鎮(zhèn)群眾的參與現(xiàn)狀調(diào)查包括參與意愿，參與途徑和參與效果三個(gè)方面;對(duì)于以村委會(huì)為主要組成部分的農(nóng)村其他主體的調(diào)查包括與群眾的聯(lián)動(dòng)狀況、與政府的聯(lián)動(dòng)狀況以及自身參與意愿三個(gè)方面。

1、群眾參與現(xiàn)狀

（1）參與意愿。問卷中參與意愿所包含的問題側(cè)重于對(duì)政府的關(guān)注程度、事前預(yù)警危機(jī)以及事中參與危機(jī)救援的意愿等。在調(diào)查中，約有82.3%的人有意愿將自己發(fā)現(xiàn)的危機(jī)報(bào)告給政府，約有13.7%的人“比較不愿意”，追問原因多是覺得自己人微言輕不想管閑事，只有3.2%的人選擇“非常不愿意”的觀點(diǎn)，原因大多認(rèn)為政府不作為或是沒有充分的表達(dá)渠道。

在談及是否愿意成為“群眾危機(jī)預(yù)警員”時(shí)，絕大多數(shù)群眾表示不了解，但在解釋之后，79.8%的人會(huì)選擇成為群眾危機(jī)預(yù)警員。在調(diào)動(dòng)積極性方面，27%的人表示不求回報(bào)，13%的人認(rèn)為“榮譽(yù)稱號(hào)”即可，這40%的群眾都愿意在沒有物質(zhì)回報(bào)的情況下為發(fā)現(xiàn)和預(yù)警危機(jī)盡自己的一份力。

群眾在應(yīng)急知識(shí)方面有所不足，大多數(shù)人不了解農(nóng)村的應(yīng)急管理或者危機(jī)救援，對(duì)于常見危機(jī)的自救知識(shí)也了解較少。群眾相關(guān)知識(shí)掌握程度會(huì)直接影響其參與意愿和程度，因此，政府需要承擔(dān)起普及應(yīng)急知識(shí)的責(zé)任。

（2）參與方式。在了解了當(dāng)?shù)刂饕膸追N參與方式后，要求群眾對(duì)于當(dāng)面報(bào)告、電話報(bào)告、網(wǎng)絡(luò)報(bào)告以及報(bào)告至村委會(huì)四種傳遞危機(jī)信息的方式進(jìn)行排序。在排序中發(fā)現(xiàn)群眾的選擇受到居住地的影響，鎮(zhèn)子上的群眾偏向于“當(dāng)面報(bào)告”，附近村落中居住的群眾則傾向“電話報(bào)告”的方式，另有群眾提出希望公開相關(guān)人員的聯(lián)系方式以方便報(bào)告。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)報(bào)告的形式以簡(jiǎn)單便捷的優(yōu)勢(shì)成為青年及中年偏好的報(bào)告方式，而老年人更多傾向于“報(bào)告給村委會(huì)”的傳統(tǒng)方法。

（3）參與效果。參與效果的調(diào)查主要針對(duì)曾經(jīng)有過與政府反映溝通經(jīng)歷的人群，包括政府對(duì)問題的處理效率以及群眾因此在積極性和參與意愿上受到的影響。約65.4%的群眾反映政府沒有回復(fù)或沒有實(shí)際解決問題，并表示不會(huì)再次反映;約34.6%的問題得到了及時(shí)的處理并表示會(huì)有再次反映問題的積極性。政府的公信力在問題無法解決時(shí)受到極大損失，因此政府處理問題的效率和能力對(duì)于群眾的參與意愿也有所影響。

2、村委會(huì)及其他民間組織

（1）與群眾的聯(lián)動(dòng)情況。在訪問中，共調(diào)查了波羅鎮(zhèn)下的17個(gè)村子，在接收群眾對(duì)危機(jī)情況的報(bào)告時(shí)，約有67%“沒接到過”，20%“接到了兩三次”。村委會(huì)與群眾的聯(lián)動(dòng)不十分緊密。

（2）與政府的聯(lián)動(dòng)情況。在問及村委會(huì)或所屬組織與鎮(zhèn)政府合作參與危機(jī)情況時(shí)，32%“沒參與過”;18%“參與過與政府合作，但危機(jī)后就沒有繼續(xù)”;50%“參與合作過，危機(jī)后依舊有合作”。這證明，村委會(huì)等組織與政府的聯(lián)動(dòng)情況比較好，村委會(huì)及其他民間組織可能成為群眾與政府之間協(xié)調(diào)的橋梁。

在村委會(huì)或本組織主動(dòng)將發(fā)現(xiàn)或接到的危機(jī)情況報(bào)告給政府方面，82%的受訪者表示“只要發(fā)現(xiàn)就會(huì)報(bào)告”，這在一定程度上可以表示，村委會(huì)及其他民間組織與政府合作處理危機(jī)事件的意愿較高。

（3）自身參與意愿。問及村委會(huì)或本組織在危機(jī)發(fā)生后進(jìn)行救援方面，68%的人表示“會(huì)進(jìn)行”，并且多數(shù)人表示，會(huì)在危機(jī)出現(xiàn)后的第一時(shí)刻與群眾合作進(jìn)行救援，同時(shí)向鎮(zhèn)政府報(bào)告。這在一定程度上證明，村委會(huì)及其他民間組織有及時(shí)處理危機(jī)的意識(shí)，也愿意承擔(dān)這份責(zé)任。

四、結(jié)語與不足

通過調(diào)查報(bào)告可以看到波羅鎮(zhèn)農(nóng)村應(yīng)急管理中多主體參與尚有欠缺，群眾以及村委會(huì)及其他民間組織表示較高的意愿與政府協(xié)調(diào)合作處理危機(jī)，可見農(nóng)村應(yīng)急管理多主體參與有較為深厚的發(fā)展基礎(chǔ);但是由于宣傳不到位而導(dǎo)致的群眾對(duì)于危機(jī)的了解較少，并且信息交流傳遞渠道不暢通，思想方面的不重視導(dǎo)致多主體難以真正形成常態(tài)化的合作。同時(shí)因?yàn)橹T多因素的影響，本文未針對(duì)農(nóng)村危機(jī)管理提出相應(yīng)的具體建議，需要在今后的研究中進(jìn)一步拓展與完善。

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【作者簡(jiǎn)介】

介佩璽，女，山西運(yùn)城人，西北大學(xué)公共管理學(xué)院在讀，研究方向：公共管理.