新財政平衡之道

王曉霞

中國持續(xù)多年的財政收入高增長，隨著經濟增速放緩以及讓利于民的減稅降費，正在進入一個相對低增長階段。近期，中國財政部部長劉昆在不同場合多次提到，經濟下行壓力持續(xù)加大，疊加減稅降費政策效應不斷釋放財政收支矛盾突顯，政府要長期過“緊日子”。

這是劉昆8月份在《求是》《中國財政》等雜志上刊發(fā)文章時的公開表達。在宏觀經濟和財政專家看來，這是實事求是的審慎態(tài)度，表明中國各級財政支出總額和結構所面臨的重要調整，相應的行政體系增收節(jié)支、減員增效均至關重要，雖然短期會有不適，但中長期將有利于各級財政在新約束條件下實現再平衡。

劉昆在上述刊文中表示，要綜合考慮經濟發(fā)展階段、財政承受能力、人民群眾現實需求等因素，切實防止因民生政策設計不科學導致制度不可持續(xù);合理引導預期，注意防止因過度承諾和過度宣傳，導致不能按期實現政策目標而失信于民。

2019年的財政收支均面臨艱難挑戰(zhàn)，這是財政部門不少人士的共同體會。過去八個月，中國經濟保持了穩(wěn)定增長，但增速繼續(xù)略有放緩，2019年上半年GDP同比增長6.3%，一、二季度分別為6.4%、6.2%，連續(xù)六個季度略微下行。即將結束的三季度，預計增速維持在6%以上即為較理想結果。

實際上，從去年底至今，刺激經濟增長、減輕企業(yè)稅負、激發(fā)微觀主體活力，穩(wěn)定就業(yè)和消費，一直是決策層的重點考量，為此做出了很多重大決策。

在2019年3月全國“兩會”上，中國政府推出更大規(guī)模減稅降費計劃，提振了企業(yè)和公眾信心。據國家稅務總局的數據，今年上半年全國累計新增減稅降費11709億元，其中減稅10387億元。按此計算，今年減稅降費兩萬億元的目標在上半年完成過半。一些研究機構的調查也顯示，今年減稅降費總體落實較好。

專家分析認為，今年二季度以來新落實的減稅降費政策，在穩(wěn)定企業(yè)預期、減輕企業(yè)稅費負擔、促進企業(yè)增加研發(fā)投入等方面發(fā)揮了重要作用，特別是在中美貿易摩擦加劇、全球經濟衰退陰影籠罩下，中國政府從可持續(xù)增長角度，力推萬億級減稅降費政策，其短期和長期積極效用均不可低估。

另一方面，大規(guī)模減稅降費也給中國各級財政帶來新的壓力，持續(xù)多年的財政收入高增長或將成為往事。如何在財政收入低增長情況下優(yōu)化支出管理，實現收支再平衡，并確保該支出的足額支出，該投資的有效投資，不僅事關財政再平衡的可持續(xù)性，亦是中國經濟和社會穩(wěn)定發(fā)展的重要議題。

據中國財政部數據，2019年1月-7月，全國一般公共預算收入和其中的稅收收入雖然在一些月份出現負增長，但總體維持了穩(wěn)中有增。展望全年，公共預算和稅收收入應當不會出現零增長的情況。

不過各地具體情況有所差異。2019年8月23日，在第十三屆全國人大常委會第十二次會議上，劉昆透露：全國31個省份中有11個省份在今年前七個月的累計財政收入同比下降，下降的省份比去年同期增加7個。

雖然收入有壓力，但各級支出保持增長。今年1月-7月，全國一般公共預算支出同比增9.9%，保持了總體較強的支出力度。不過在一些財政收入比較薄弱的地區(qū)，收支差距偏大。一些增收乏力且債務沉重的基層政府，“保工資、保運轉、保基本民生”支出（下稱“三?！敝С觯┨魬?zhàn)加大，地方財政再平衡難度上升。

專家分析認為，2019年即將過去四分之三，中國經濟增速放緩壓力猶在，全球經濟增長也在放緩;同時為了繼續(xù)穩(wěn)定企業(yè)預期、減輕企業(yè)負擔，中國政府對減稅降費政策落地生根的要求并未松動。因此可以預見，未來幾個月中國財政收入增長不會太明顯，收支平衡壓力較大，未來財政收入高增長也會更艱難。

面對挑戰(zhàn)，探索有效的財政收支再平衡之道，對各方面均至關重要。積極財政政策與低速收入增長之間如何恰當匹配，既是新考驗，也是新契機。

減稅降費見效，政府讓利于民

財政收入增長雖有壓力，通過各種措施確保經濟整體增長，仍是去年以來中國決策層優(yōu)先考慮的經濟政策著力點。萬億級減稅降費政策在今年上半年全面推行，對于頂住中國經濟下行壓力發(fā)揮著重要作用。

受減稅降費效應、經濟增速放緩，以及去年同期基數較高等因素影響，今年前七個月，全國一般公共預算收入和其中的稅收收入同比分別增長3.1%、0.3%，較去年同期增速分別回落了6.9個、13.7個百分點，稅收讓利于民較為明顯。

今年1月-7月累計，全國稅收收入中有五項收入負增長，具體為：受新個人所得稅法提高起征點、調整稅率和增加6項專項附加扣除影響，個稅同比下降30.3%，增幅同比回落50.9個百分點，減稅效應明顯;受一般貿易進口增速下降、下調進口貨物增值稅稅率等因素影響，進口貨物增值稅、消費稅同比下降5.0%，增幅同比回落16.5個百分點，關稅同比下降3.8%，增幅同比回落4.3個百分點;房地產相關稅收中，房產稅同比下降1.1%，城鎮(zhèn)土地使用稅同比下降13.9%。

作為中國前兩大收稅來源的國內增值稅和企業(yè)所得稅，今年1月-7月累計增速同比回落，這都構成了今年以來各級財政收入增長放緩的多重壓力。

具體看，增值稅是今年減稅重頭戲，受去年降低增值稅稅率政策翹尾和今年增值稅更大幅度降低稅率等減稅政策影響，今年前七個月累計，全國國內增值稅同比增長5.4%，比去年同期回落9.5個百分點。

同時，受規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤下降（2019年1月-7月累計同比為-1.7%）、提高研發(fā)費用稅前加計扣除比例、小微企業(yè)普惠性稅收減免等因素影響，前七個月累計，全國企業(yè)所得稅同比增長4%，較去年同期回落9.4個百分點。

分月看，全國一般公共預算收入6月份為負增長，其中的稅收收入自5月份起連續(xù)三個月負增長，各項收入月度間增幅波動較大（表1）。

表1顯示，國內增值稅在2019年5月（今年增值稅新減稅政策實施后的首個征收期）同比下降近20%，這主要是受增值稅稅率下調使得本期銷項稅額降低，疊加政策實施前較高的進項稅額抵扣影響。6月份起疊加因素開始消除，增值稅同比由負轉正，但增速較增值稅新減稅政策實施前（2019年1月-4月）明顯降低。

企業(yè)所得稅在4月、6月和7月負增長，顯示部分企業(yè)盈利狀況不佳，這也是政府力推減稅降費政策的重要原因。據國家統(tǒng)計局數據，今年前7個月規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現利潤總額各月份同比增速波動較大，1月-2月為-14%、3月為13.9%、4月為-3.7%、明為1.1%、6月為-3.1%、7月為2.6%。

個人所得稅和城鎮(zhèn)土地使用稅各個月份均為負增長，進口貨物增值稅和消費稅除1月-2月其余月份均為負增長，關稅除6月其余月份均為負增長。

在中國，一般公共預算收入除包含稅收收入，還包含納入一般公共預算管理的部分非稅收入。今年1月-7月累計，全國一般公共預算收入中的非稅收入同比增長24.8%，這也引發(fā)了企業(yè)和公眾對“稅減費升”的某些擔憂。

表1：2019年各月各項收入增長情況

注：環(huán)保稅按季征收;1月-2月的數據財政部臺并公布，記者無法取得單月數據資料來源：《財經》記者根據財政部官網公布數據整理 制表：顏斌

財政部長劉昆表示，非稅收入增長較快，主要是中央財政增加特定國有金融機構和央企上繳利潤，以及部分中央金融企業(yè)分紅收入同比增加，兩項合計占全國非稅收入增收額61%，拉高全國非稅收入增幅15.1個百分點。各級財政部門還積極應對減稅降費帶來的收支平衡壓力，大力盤活國有資金和資產，帶動相關收入增加，主要是國有資本經營收入和國有資源（資產）有償使用收入增長。

劉昆強調，非稅收入中涉及降費政策的有關收入繼續(xù)下降，1月-7月，包括教育費附加在內的專項收入以及行政事業(yè)性收費收入，在去年同期下降3.1%的基礎上，今年同比又下降0.8%。這也是政府讓利于民的結果。

據財稅部門統(tǒng)計，1月-6月，今年新出臺的減稅政策在全國共計減稅5065億元，若將其計入1月-6月全國稅收收入，那么上半年全國稅收收入增速將提高約5.5個百分點，達到6.4%，即使如此，仍然會比去年同期稅收收入增速回落8個百分點，比去年全年稅收收入增速回落1.9個百分點。

持續(xù)關注財政領域的人士，或許對去年上半年財政收入較快增長引發(fā)的社會爭議記憶猶新。

由于去年出臺的增值稅減稅措施和支持小微企業(yè)發(fā)展稅收優(yōu)惠政策均是自去年5月1日起實施，減稅影響實際是在去年6月收入數據中體現，以及受工商業(yè)、服務業(yè)保持較高景氣度，部分產品價格上漲，企業(yè)盈利改善等多重因素帶動，去年上半年稅收收入增長較快（14.4%）。但進入去年9月，中國經濟增速放緩壓力加大，稅收收入增速大幅下滑，去年全年增速被下拉到8.3%。

以去年為參照，今年上半年全國稅收收入下滑，主要是受新增減稅政策影響。專家們提醒，若經濟增速進一步放緩，財政收支再平衡挑戰(zhàn)會更大。不過，諸多專家亦指出，若沒有減稅降費對沖，上半年中國經濟企穩(wěn)將更困難。

地方收入分化，預算運行趨緊

今年以來，各省份公共預算收入增幅分化較大，總體趨勢是收支都趨緊，預算運行受到的約束在增加。

據財政部部長劉昆透露，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）中，1月-7月累計收入實現兩位數增長的有3個;個位數增長的有17個;收入下降的有11個，下降的省份比去年同期增加7個。

地方稅收收入的增減是對當地的總體經濟形勢、產業(yè)結構、稅收收入結構、行業(yè)形勢、重點稅源企業(yè)、企業(yè)經營和盈利狀況、人力資源情況、減稅政策、稅收征管水平等多重因素的綜合反映。因此，分析其變化需要綜合考量。

截至9月中旬，尚有9個省份未對外公布7月相關數據。據《財經》記者統(tǒng)計，其余22個省份中，1月-7月累計，地方一般公共預算收入兩位數增長的省份包括河北（11.1%）、山西（10.9%），個位數增長的省份包括浙江（9.8%）、內蒙古（8.3%）、廣西（7.6%）、河南（7.2%）、寧夏（6%）、江西（5.2%）、陜西（4.5%）、江蘇（4.4%）、廣東（4.3%）、云南（3.6%）、遼寧（3.2%）、福建（1.8%）、湖南（1.8%）、上海（0.1%），收入下降的省份包括青海（-2.2%）、北京（-2.3%）、甘肅（-3.4%）、貴州（-5.2%）、重慶（-7.3%）、吉林（-10.3%）。

為全面反映各省份地方一般公共預算收入增速差異情況，《財經》記者統(tǒng)計了各省份1月-6月的數據（見表2）。

表2顯示，今年上半年省份間收入增幅差異大。除西藏外，全國30個省份中山西、河北、浙江的地方一般公共預算收入兩位數增長，增速依次分別為12.9%、12.7%、10.3%;北京、重慶、海南、貴州、吉林、新疆、黑龍江、甘肅、青海等九省份均是負增長，其中吉林地方一般公共預算收入下滑最快，同比為-11.1%。

可獲得上半年地方分成稅收收入數據的25個省份中，山西、浙江兩省稅收收入同比兩位數增長，北京、重慶、遼寧、海南、貴州、吉林、新疆、黑龍江、甘肅、青海等十省份稅收收入負增長，其中吉林、海南下滑最快，依次分別為-11.1%、-10.7%。

在地方一般公共預算收入中，非稅收入的分化在省份間也分化較大。重慶、湖北、湖南、吉林等四省份負增長，河北、海南等省則增速較高。

經濟相對發(fā)達的省份中，浙江（10.3%）可謂一枝獨秀，北京（同比-2.5%）、上海（同比0.1%）兩個一線城市上半年增收乏力，有點出乎預料。

從已公布的數據看，浙江、北京上半年增值稅同比增速接近，分別為6.4%、6.1%，差異主要在于企業(yè)所得稅和個人所得稅。

浙江上半年企業(yè)所得稅同比增長13.8%，較去年同期回落2.7個百分點;北京上半年企業(yè)所得稅則同比下降1.4%，較去年同期回落7.7個百分點。兩地企業(yè)今年上半年總體盈利狀況差異較大。

浙江財政廳的信息顯示，今年上半年企業(yè)所得稅增長較快，一方面得益于企業(yè)效益逐步改善，另一方面，增值稅減稅也部分企業(yè)帶來了增收，1月-5月，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤總額同比增長5.3%，增速比一季度加快2.4個百分點。分行業(yè)看，增收主要來自于建筑業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、房地產業(yè)，分別增長20.9%、15.7%、36.7%、44.6%。

北京市財政局局長吳素芳2019年7月25日向北京市人大常委會報告上半年預算執(zhí)行情況時表示，北京市企業(yè)所得稅上半年負增長“主要是受保險企業(yè)、科技企業(yè)、小微企業(yè)等增加企業(yè)所得稅稅前扣除等減稅政策影響”。

由于減稅政策實施，個稅收入下降較明顯。今年上半年，浙江省的個人所得稅收入同比下降11.2%，比同期全國降幅（-30.6%）高19.4個百分點;北京市個人所得稅同比下降33.6%，比全國總體降幅低3個百分點。

據浙江省財政廳分析，上半年受個稅減稅等因素影響，浙江個稅收入中工資薪金所得、個體工商戶生產經營所得分別下降25.1%、21.6%;利息股息紅利所得、財產轉讓所得則依舊保持增長態(tài)勢，分別增長8.8%、25.4%。

吳素芳作前述報告時表示，今年上半年受減稅降費等多重因素影響，北京市重點行業(yè)財政收入走勢分化。金融業(yè)財政收入增長4.9%（其中，保險業(yè)財政收入下降13.3%），較上年同期回落11.8個百分點，主要是保險業(yè)手續(xù)費及傭金稅前扣除比例上調以及資管產品開征增值稅進入可比期影響;批發(fā)零售業(yè)財政收入下降16.1%，較上年同期回落27.7個百分點，主要是多項針對小規(guī)模納稅人減稅政策、汽車類銷售消費指標走低等因素的疊加影響;制造業(yè)財政收入下降7.1%，較上年同期回落18.6個百分點，主要是增值稅降率政策及工業(yè)企業(yè)利潤下降雙重影響，汽車制造、專用設備制造、化工等行業(yè)財政收入呈負增長。房地產業(yè)財政收入增長4.5%，較上年同期提高17.4個百分點，主要是房地產新開工面積、銷售面積均實現較快增長。

今年上半年，上海市地方一般公共預算收入增長（0.1%）較低，主要受上海市經濟增長特別是工業(yè)增長放緩（上半年上海市GDP增長5.9%，年初目標為6%-6.5%;工業(yè)增加值下降2.4%，最直接原因是汽車產業(yè)的影響），全球貿易增速放緩導致的進出口總額下降1.8%，以及減稅降費力度持續(xù)加大等因素影響。

2019年7月24日，上海市財政局局長過劍飛向上海市人大常委會報告上半年預算執(zhí)行情況時表示，分行業(yè)看，上海市第二產業(yè)財政收入增長2.5%，但其中汽車、石化等行業(yè)受產銷下降、利潤下跌等因素影響，財政收入分別下降17.5%和22.7%;全市第三產業(yè)財政收入下降0.7%，其中：金融業(yè)受銀行貸款利息收入增長以及去年起資管產品開征增值稅翹尾等因素帶動，財政收入增長6.7%;租賃和商務服務業(yè)主要受個人所得稅減稅政策等因素影響，財政收入下降17.6%。

山西省在2015年、2016年連續(xù)經歷兩年負增長后，2017年以來收入增速較高。今年上半年雖然山西省地方一般公共預算收入和其中的稅收收入均有12.9%的增幅，但收入增長仍有隱憂。

2019年4月19日，在福建省泉州市惠安縣稅務局辦稅服務廳，前來辦理業(yè)務的納稅人（右）領到工作人員送上的減稅降費紅利賬單。圖/新華

山西省財政廳廳長武濤2019年7月29日在山西省人大常委會上作報告時表示，上半年山西省一般公共預算收入增速持續(xù)回落，減稅降費政策效果集中顯現。1月-6月，全省一般公共預算收入累計增速分別為32.1%、24.4%、23.9%、23.2%、16.9%、12.9%，呈現持續(xù)回落態(tài)勢，特別是5月、6月，當月一般公共預算收入出現負增長，分別下降7.7%和5.4%，其中稅收收入分別下降13.2%和5.5%。

從廣東省財政廳和重慶市財政局公布的數據看，地市間和區(qū)縣間一般公共預算收入增長和其中稅收收入增長的情況也有較大差異。

今年上半年，廣東省21個地市中有5個一般公共預算收入負增長，分別為：揭陽（-20.7%）、中山（-20.1%）、梅州（-7.3%）、汕頭（-5.9%）、河源（-2.7%）。其中前三個地市的收入今年上半年已連續(xù)6個月負增長。

重慶市39個區(qū)縣中（重慶市對轄內所有區(qū)縣直管，無地市級）今年上半年有23個一般公共預算收入負增長，21個稅收收入負增長。

記者通過搜集盤點上半年各省份財政收入、預算情況發(fā)現，地方總體上預算收支較前幾年更為趨緊，各地收入分化明顯，支出挑戰(zhàn)在增加。

硬化支出管理，政府長期過“緊日子”

面對財政收入放緩，收支再平衡成為不可回避的財政議題?！罢^緊日子要硬化預算約束”。財政部長劉昆撰文強調。

今年前7個月，全國一般公共預算支出同比增長9.9%，比6.5%的全年支出預算增幅高3.4個百分點，比去年同期支出增幅高2.6個百分點，支出力度較強。

而今年前7個月全國一般公共預算收入同比僅增3.1%，比5%的全年收入預算增幅低1.9個百分點，財政收支反差凸顯，再平衡至關重要。

財政部門對收支反差挑戰(zhàn)有切實體會。北京市財政局局長吳素芳作前述報告時表示，受多方面因素影響下半年北京市收入形勢“仍然嚴峻”：

一是外部不確定因素仍然較多，中美貿易摩擦的影響雖然可控，但還需進一步深度分析，關注北京市部分進出口企業(yè)的訂單和稅收收入變化。

二是減稅降費的減收影響還將累積擴大，在增值稅、個稅等減稅效果持續(xù)釋放的基礎上，下半年增值稅留抵退稅、殘保金降費、文化事業(yè)建設費減半等新的減稅降費政策將進入實施期，預計拉低全年財政收入超過13個百分點。

三是北京市部分與財政收入運行緊密相關的先行經濟指標走低，其中，工業(yè)增加值有所回落，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤持續(xù)負增長，消費有待提振，尤其是汽車產業(yè)生產和銷售下降，對我市批發(fā)零售業(yè)和制造業(yè)財政收入均造成較大影響，房地產市場還存在下行壓力，土地收入走勢不容樂觀。

吳素芳還提到，下半年北京公共預算的支出方面，北京市高質量推動首都產業(yè)轉型升級、構建高精尖結構的資金需求較大，改善民生與推動社會事業(yè)發(fā)展還有許多必保的剛性支出，服務好首都重大活動也需要資金予以保障。

“從財力方面看，今年財政收入增長存在諸多不確定性，目前可調用的存量資金規(guī)模有限。因此，財政收支平衡的壓力空前?！彼f。

山東省財政廳副廳長高劍鋒2019年7月23日在山東省人大常委會上報告上半年預算執(zhí)行情況時表示，當前山東省財政收支矛盾突出?！笆芙洕滦袎毫τ绊?，企業(yè)效益普遍下滑，疊加今年實施更大規(guī)模的減稅降費政策，長期看有利于增強經濟發(fā)展活力，但短期內財政收入受到較大影響。同時，各級必保的硬性支出有增無減，財政平衡難度非常大?！?/p>

2019年8月24日，全國人大常委會分組審議前一日劉昆所作的報告時，全國人大常委會委員、重慶市人大常委會副主任杜黎明表示，隨著更大規(guī)模減稅政策的實施，一方面，減稅效應持續(xù)顯現，有效激發(fā)和釋放了市場潛力活力，同時也使得財政收入增長承壓;另一方面，一些地區(qū)在收入高增長時期形成的支出慣性未改變，加之地方政府債務還本付息壓力疊加，地方“三?！崩щy問題逐漸凸現，這都或多或少加大了收支矛盾，不得不考慮如何過好財政緊日子。

一位財政部門資深人士7月底在研討會上透露，一些地方政府的“三?！眽?p>

表2：2019 年1月-6月各省份地方一般公共預算收入

注：本表中“——”代表《財經》記者未在該省份財政廳局官網找到數據

單位：億元

資料來源：《財經》記者根據各省份財政廳局官網數據整理力很大，可能出現欠發(fā)行政事業(yè)單位工作人員和教師工資問題，應當予以高度關注。

更積極的財政政策可能導致財政收支反差加大，對此中央有所預料。今年3月5日，財政部在全國兩會上作《關于2018年中央和地方預算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預算草案的報告》，就提到一些緩解財政收支矛盾的措施：

“（要）樹立過緊日子的思想，嚴格控制一般性支出。為支持企業(yè)減負，各級政府要過緊日子，厲行勤儉節(jié)約，把錢花在刀刃上。大力壓減一般性支出，嚴控“三公”經費預算，取消低效無效支出，清理收回長期沉淀資金。中央財政帶頭嚴格管理部門支出，一般性支出按照不低于5%的幅度壓減，“三公”經費再壓減3%左右。地方財政要比照中央做法，從嚴控制行政事業(yè)單位開支?！?/p>

應對當下收支缺口，如何做好全年財政平衡？多位權威專家建議，應當在公共預算開源節(jié)流上多下功夫。

8月23日，劉昆在作前述報告時表示，下一步要加大開源節(jié)流力度，彌補減收缺口，實現預算平衡和財政穩(wěn)健運行。主動挖潛、多管齊下，認真清點“家底”，盤活變現長期低效運轉、閑置等政府存量資產，繼續(xù)清理結轉結余資金，上繳特定國有企業(yè)利潤，多渠道緩解財政收支壓力。硬化支出預算執(zhí)行約束，嚴控預算追加事項，堅決禁止違反預算規(guī)定亂開口子。嚴把支出政策關口，強化財政可承受能力評估，凡是不具備實施條件、超出財力可能的支出政策，一律不得實施。地方要統(tǒng)籌轉移支付資金和自有財力，按照“縣級為主、省級兜底”的原則，在優(yōu)化支出結構上多下功夫。

劉昆還說，要在嚴格落實年初既定的一般性支出壓減5%的基礎上，有條件的地方要進一步加大壓減力度，力爭達到10%以上，把節(jié)省下的資金用于支持重點建設和民生改善?！皩﹄y以完成全年收支預算的地方加強指導，在觸發(fā)預算調整條件時，依法依規(guī)調整預算?！?/p>

據《財經》記者了解，目前只有重慶調整了預算，黑龍江省可能會調整。

今年5月，考慮到大規(guī)模減稅降費對重慶市財政收入的影響，重慶市對2019年市級預算做了調整。重慶市財政局預計，今年中央實施的更大規(guī)模的減稅降費政策，將使全市地方級稅收將減收115億元左右，其中市級減收55億元左右?？紤]到減稅產生的是長期基礎性缺口，須通過支出規(guī)模的壓減予以解決。因此，對市本級財力安排的預算中，除保運轉、保民生等剛性支出外的一般性支出壓減5%，重點專項壓減13%，合計壓減市級支出規(guī)模55億元。同時將2019年稅收收入增長預期下調為4%左右。

杜黎明在前述全國人大常委會分組審議會上表示，“減稅降費給經濟注入了活力，但形成新的財源相對滯后，其帶來的財政減收短期內難以彌補，如不及時壓減支出規(guī)模、調整支出結構，將影響財政運行的可持續(xù)性?！蓖瑫r他認為，壓減支出規(guī)模時要把握度，如大幅壓減支出規(guī)模，可能造成財政保障水平下降。

2019年收支平衡壓力較大，若無進一步增收節(jié)支，財政再平衡將更艱難。

財政增收是增加支出的基礎和保障，2011年以來全國公共預算收支增速總體均呈下降趨勢（圖1），這與2010年以來中國GDP增速回落的趨勢基本一致。

全國政協(xié)經濟委員會副主任、國務院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦在多個場合表示，2019年、2020年中國的經濟增速還可以保持在6%以上，但2021年以后中國的經濟將轉入中速增長，增速將落在5%-6%之間，或者5%左右。由于潛在增長率下降，中國經濟增速由高速轉向中速，符合歷史規(guī)律。

財政增長以經濟增長為基礎，加之收入基數不斷增大，未來財政收入恐怕將進入低增長甚至零增長時代，“財政收支矛盾加大”會是財政領域的“新常態(tài)”，政府部門要做好長期過“緊日子”的準備，這對政府運行效率和公共預算支出的規(guī)范性和效率性，總體上看都不是壞事，其中突破創(chuàng)新有待后來者的大智慧。

應對財政“新常態(tài)”，至關重要的是要做好支出管理。這既涉及已有支出項的優(yōu)化，也與行政體系的減員增效有關。

2019年8月14日，劉昆在《中國財政》雜志發(fā)表標題為《牢固樹立艱苦奮斗勤儉節(jié)約思想扎實做好財政改革發(fā)展各項工作》的署名文章，是針對當下全國財政形勢的用心之作，文中“緊日子”、“艱苦奮斗”、“勤儉節(jié)約”是高頻詞。

以財政收入低增長甚至零增長為背景，劉昆文中“把黨和政府過緊日子作為財政工作長期堅持的方針，切實貫徹和體現到財政改革發(fā)展的全過程和各方面，開源節(jié)流、精打細算，行簡約、倡簡樸、戒奢華，當好‘鐵公雞，打好‘鐵算盤”這段話的分量就不難估量了。

關于保障和改善民生，劉昆表示，既盡力而為，又量力而行，要防止脫離財力作難以兌現的承諾，確保民生支出政策建立在更加穩(wěn)固、更可持續(xù)的基礎上。

圖1：2008年-2018年全國公共財政收支增速

注：本表所說的公共財政收入在2014 年以后指一般公共預算收入

資料來源：《財經》記者根據各年度全國預算報告整理 制圖：顏斌

針對深化預算管理制度改革，硬化預算約束方面，劉昆表示，針對有的地方和單位預算編制準確性不高、預算執(zhí)行基礎工作不夠扎實、支出進度較慢等問題，下一步，“一是不斷完善財政預算法律和制度體系。積極配合有關部門盡快完成預算法實施條例修訂工作。健全“橫向到邊、縱向到底”的基本支出標準體系，分類研究明確財政保障政策。研究提出項目支出標準體系建設框架和總體規(guī)劃，并擬訂分年建設計劃，切實抓好落實。二是進一步強化預算編制和執(zhí)行管理。推進全口徑政府預算管理，加快統(tǒng)一預算分配權，嚴格控制年初代編預算范圍和規(guī)模。堅持先有預算、后有支出，預算沒有安排的不得支出，嚴控預算調整和調劑事項。三是持續(xù)深入推進預決算公開。不斷擴展和規(guī)范公開的內容、范圍和方式，進一步提高預決算透明度，主動接受人大依法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督，通過公開透明和強化監(jiān)督，倒逼各級政府轉變花錢的理念。四是加快推進財政信息化建設。

記者從財政部門了解到，下一步，加強黨政部門運轉支管理，持續(xù)完善公務支出管理制度體系和標準體系。推動形成不能不愿不敢鋪張浪費的長效機制。二要強化計劃和審批管理，從嚴控制公務活動總量、開支范圍和標準，落實日常管理監(jiān)督要求。三要抓支出壓減。進一步鞏固國務院“約法三章”成果，大力壓減一般性支出，繼續(xù)嚴控“三公”經費。

總之，加強支出管理將成為財政再平衡的重要事項。加強各項支出政策的剛性和協(xié)調性，優(yōu)化支出結構，取消低效無效支出，將是下一步財政工作重點。

繼續(xù)減稅降費，力保經濟增長

減稅降費影響各級公共預算收入。但在經濟整體下行壓力下，為了穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)，讓企業(yè)保持更大運營空間，減稅降費又是勢在必行之策。

今年中國出臺的減稅降費政策是歷年來力度最大的一次。據財稅部門統(tǒng)計，今年1月-6月全國累計新增減稅降費11709億元，其中減稅10387億元。

新增減稅主要包括：增值稅改革減稅4369億元（其中調整增值稅稅率翹尾減稅1184億元，深化增值稅改革減稅3185億元）;小微企業(yè)普惠性政策減稅1164億元，其中民營經濟市場主體減稅額占88%;個人所得稅兩步改革疊加減稅3077億元，其中落實個人所得稅專項附加扣除減稅302億元。個人所得稅改革提高個稅基本減除費用標準和實施專項附加扣除，累計有1.15億納稅人無需再繳納工薪所得個人所得稅;六項專項附加扣除政策約有5190.5萬納稅人享受。

財稅部門公布的信息顯示，降低企業(yè)社保繳費負擔方面，1-6月企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險繳費減少超過1280億元。

劉昆在作前述報告時表示，國家出臺的一系列減稅降費措施在減輕企業(yè)負擔，穩(wěn)定市場預期，促進企業(yè)加強研發(fā)、增加投資和擴大就業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用。

據《財經》記者不完全統(tǒng)計，今年上半年，廣東省減稅降費17228億元，江蘇省減稅降費1085.6億元，北京市減稅降費1053.5億元，浙江省減稅降費966.8億元，上海市減稅降費931.3億元，山東省減稅降費642億元，河北省減稅降費355.82億元，天津市減稅降費235.2億元，云南省減稅降費206.02億元，山西省減稅降費192.15億元，重慶市減稅降費189.59億元。

《財經》記者從國家稅務總局青島市稅務局獲悉，今年上半年青島市累計新增減稅降費102.89億元。其中增值稅改革減稅43.73億元（調整增值稅稅率翹尾減稅9.82億元，深化增值稅改革減稅33.91億元），小微企業(yè)普惠性政策減稅12.67億元，個人所得稅兩步改革疊加減稅31.35億元。

分稅種看，1月-6月，受提高費用扣除標準、優(yōu)化稅率結構和實施專項附加扣除“兩步改革”疊加影響，青島市個人所得稅比去年同期下降38.3%，降幅最大;受4月1日起深化增值稅改革等減稅政策影響，國內增值稅二季度當季下降1.9%;受研發(fā)費用加計扣除比例提高、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠等減稅政策影響，企業(yè)所得稅增長4.1%，增速放緩;受增值稅小規(guī)模納稅人地方“六稅兩費”減征50%影響，“六稅兩費”收入下降8.8%，累計增幅比去年同期回落21.3個百分點。

深化增值稅改革是今年減稅降費的重頭戲，4月-6月青島市共有16.79萬戶增值稅一般納稅人實現減稅，整體凈減稅33.91億元?？偟膩砜此行袠I(yè)均減稅：

江蘇一家化纖公司生產線上的工人。減稅降費政策的扎實推進當然很重要，政策的持久性也同樣值得重視。圖/IC

原適用16%稅率的制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)等行業(yè)受益最大，4月-6月凈減稅金額合計占比達87.6%。其中，制造業(yè)4.6萬戶納稅人減稅，凈減稅額16.35億元，占總減稅額的48.2%;批發(fā)零售業(yè)7.56萬戶納稅人減稅，凈減稅額13.35億元，占總減稅金額的39.4%。原適用10%稅率的建筑業(yè)和交通運輸業(yè)，減稅效果也較為明顯，4月-6月，交通運輸業(yè)凈減稅0.12億元，建筑業(yè)凈減稅0.96億元。受益于三項配套措施，郵政、電信、現代服務業(yè)和生活服務業(yè)合計減稅1.43億元。

有關專家提醒，各省份減稅降費的規(guī)模與地方收入規(guī)模、經濟形勢、產業(yè)結構、財政收入結構，收入征管水平等多重因素有關，不能單純以減稅金額來判斷各地減稅降費的力度。

吉林省財政廳在其今年五月份全省財政收支報告中分析了減稅降費對該省所轄市縣的影響，認為中心城市受減稅降費政策影響更明顯。報告稱，“本月除延邊州本級在非稅收入拉動下實現大幅增長外其他九個中心城市均出現不同程度的負增長。特別是長春市和吉林市地方級收入合計減收11億元，增速合計下降26.5%，拉低市縣級收入增速16.1個百分點，反映出本輪減稅政策中對中心城市和制造業(yè)的作用相對更為突出。”當月該省縣級收入降幅低于全省平均降幅9.4個百分點，報告認為主要是由于該省的縣級市場主體規(guī)模較小，減稅政策影響在上年已充分釋放，增值稅稅率降低帶來的減稅影響相對較小。

吉林省財政廳的上述分析從一定程度上可以反映出減稅降費對各地財政收入的影響不一，不能—概而論。

一些研究機構也盤點了_上半年減稅降費的情況。比如，中金公司2019年8月發(fā)布了其對廣東、福建、湖北、黑龍江等地大、中、小型近20家企業(yè)減稅降費成效的調研結果，涉及機械制造、電子通訊、金屬加工、油氣設備、汽車銷售、造紙、零售等多個行業(yè)。

對于大型企業(yè)，研報認為：“相比于去年，今年減稅降費力度更大，企業(yè)感受更為顯著”;“幾家企業(yè)都提到，4月1日起國家實行增值稅期末留抵稅額退稅，這在很大程度上改善了企業(yè)的現金流，有利于緩解資金壓力”;“企業(yè)所得稅中研發(fā)支出加計扣除比例從50%調整到75%激發(fā)企業(yè)加大研發(fā)支出的積極性，形成產品升級換代的良性循環(huán)”;“由于各區(qū)域社保的單位繳納比例基礎不同，各大型企業(yè)對社保費率調整的感受也存在差異，但大部分反饋是實實在在的利好”;“大型企業(yè)有意愿進一步擴大資本開支，主要集中在加大研發(fā)和改善設備促進產品升級，產能的擴張相對有限”。

受行業(yè)競爭、企業(yè)議價能力等因素影響，不同企業(yè)享受到的增值稅降稅率紅利不同。有的企業(yè)幾乎享受到降稅率帶來的全部紅利，有的企業(yè)則由于行業(yè)競爭激烈、下游企業(yè)議價能力更強等原因，將大部分減稅紅利讓渡給了下游企業(yè)。

對于中型企業(yè)，研報顯示：“我們調研的所有企業(yè)適用的增值稅稅率今年均有所下降，但實際效果取決于其行業(yè)競爭格局和議價能力”;“減稅降費對于中型制造業(yè)企業(yè)可能更多起到‘錦上添花的作用，企業(yè)經營狀況和宏觀環(huán)境關系更大”;“社保降費給企業(yè)利潤帶來了較為直接的提振”;“對于制造業(yè)民企，收賬困難、招人難和環(huán)保成本上升問題較為突出”。

對于小型企業(yè)，研報認為：“減稅降費對于小企業(yè)而言，不僅僅體現在稅率的降低，還適用于普惠性稅收減免，調研的小企業(yè)普遍反饋，稅收支出顯著下降”;“小企業(yè)對于銀行的間接融資依賴性更高，融資難、融資貴仍然是當前小企業(yè)普遍提及的主要經營壓力”;“環(huán)保的嚴格執(zhí)行使得小企業(yè)短期運營成本大幅上升，部分企業(yè)積極采購最先進的設備獲取主動權，以實現長期的競爭力”。

在2019年9月6日舉辦的中國發(fā)展高層論壇專題研討會上，國務院發(fā)展研究中心宏觀經濟研究部副部長馮俏彬表示，從其所在機構對一萬家中小微企業(yè)的調查看，目前中小微企業(yè)減稅降費受益面非常大，所得稅減稅在中小微企業(yè)的受益面幾乎達到100%，增值稅減稅在中小微企業(yè)的受益面同樣也非常廣。

雖然公共預算壓力增加，但減稅降費政策也使在中國內地運營的外資企業(yè)普遍得到一定程度的實惠。

在中國成立已有20余年的韓國獨資企業(yè)樂星汽車電子（青島）有限公司，是一家汽車零配件供應商，圍繞汽車電子領域多個電器系統(tǒng)取得了多項領先國內的技術成果。據該公司的財務經理李春玉預計，2019年全年企業(yè)可減免各項稅費800萬元左右，其中增值稅降稅率下降將減負200萬元，擴大進項抵扣預計減負15萬元，社保費降率等可享受降費80多萬元，個稅減負90萬元。

“一年800余萬元的減稅降費實惠，使企業(yè)研發(fā)有了強勁的資金支持，對企業(yè)發(fā)展的助力不可估量?！彼f。

實施大規(guī)模減稅降費，是中央政府今年為應對經濟下行壓力、激發(fā)市場活力出臺的重大舉措，是用財政收入減法，換取企業(yè)收益加法和市場活力乘法。

近來也有專家認為，從統(tǒng)計部門公布的短期數據看，目前中國實施的減稅降費在帶動投資、拉動經濟方面的作用仍有待進一步觀察。

“評價減稅降費成效，通常最常見的分析框架是從需求的角度看它帶動了多少投資、帶動了多少消費、拉動了多少GDP的增長等”，中國財政科學研究院院長劉尚希在2019年9月6日舉辦的中國發(fā)展高層論壇專題研討會上表示，僅從這一角度去分析減稅降費成效有失偏頗。

在他看來，目前中國經濟發(fā)展面臨的問題主要是結構性的，中國正處于經濟結構轉型升級的關鍵時期，爬坡過坎的重要的節(jié)點，由于當前中國面臨的資源約束、環(huán)境約束、老齡化約束、勞動力約束等都在增強，傳統(tǒng)的經濟增長模式不可持續(xù)，必須向更高質量的經濟模式轉型升級。而在結構轉換的過程中，一個大的問題是不確定性，這導致企業(yè)對其發(fā)展難以做出準確的預判，因此減稅降費政策的指向應當落在穩(wěn)預期上。今年實施的大規(guī)模減稅降費政策主要是降低增值稅稅率和社保繳費費率，直接明了，對于穩(wěn)定預期發(fā)揮了較好作用。

馮俏彬向《財經》記者表示，在國內外經濟形勢不確定的情況下，減稅降費可起到穩(wěn)定企業(yè)人心的作用，使企業(yè)和政府共渡難關，但減稅降費在拉動經濟方面很難很快見效，特別是通過減稅降費最終實現推動經濟繁榮、擴大稅基的過程中，要受很多因素的影響。“減稅降費只是應對經濟下行壓力的手段之一?！彼龔娬{。

值得注意的現象是，2019年大規(guī)模減稅降費的“硬菜”——增值稅減稅實際從2019年4月1日起實施，5月是新政實施的首個征期，上半年只有5月、6月兩個月的增值稅收入數據體現了新增增值稅減稅;社保降費率等新政自2019年5月1日起實施，新增降費數據也只在6月份才有體現。盡管如此，上半年一些基層政府的財政收支矛盾已有所顯現。

因此有業(yè)內人士擔憂，若下半年地方財政收入增長進一步放緩，財力困難的部分基層政府將面臨著是否能保持定力、將減稅降費政策不折不扣地落實到位的問題。

劉昆在作前述報告時強調，下一步要細之又細抓好減稅降費各項政策措施的落實，密切關注各行業(yè)稅負變化，跟蹤分析經濟運行情況和政策落實中遇到的問題，不斷完善政策舉措，優(yōu)化流程，幫助企業(yè)用足用好政策，確保制造業(yè)等主要行業(yè)稅負明顯降低，確保建筑業(yè)和交通運輸業(yè)等行業(yè)稅負有所降低，確保其他行業(yè)稅負只減不增，使企業(yè)特別是小微企業(yè)社保繳費負擔有實質性下降。

劉昆還表示，要進一步治理違規(guī)涉企收費，加大收費公開透明力度，暢通減稅降費紅利傳導機制，主動接受社會監(jiān)督，對搞變通、打折扣或變換花樣亂收費抵消減稅效果的，發(fā)現一起查處一起。

據悉，近日國務院16個督查組分赴重慶、山東、內蒙古、安徽等16個省份開展督查，其中減稅降費政策落實情況是重點督查內容之一;此前，在2019年7月中下旬國家稅務總局就曾派出36個督查組分赴各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市稅務局，開展減稅降費專項督查。

在財政專家們看來，這些舉措將督促一些地方扎實推進減稅降費工作。