自貿(mào)區(qū)升級(jí)打開(kāi)新機(jī)會(huì)窗口

張茉楠

上海臨港（企業(yè)）行政服務(wù)中心，圖/新華

面對(duì)當(dāng)今世界愈演愈烈的保護(hù)主義、單邊主義和霸權(quán)主義，以及某些大國(guó)的“關(guān)門(mén)”、“筑墻”，中國(guó)需要更加敞開(kāi)大門(mén)，主動(dòng)擴(kuò)大全方位開(kāi)放：對(duì)外積極參與多邊、雙邊、區(qū)域和諸邊談判、重視服務(wù)貿(mào)易投資規(guī)則并引導(dǎo)新議題;對(duì)內(nèi)則通過(guò)試施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略、統(tǒng)一內(nèi)外資法律、減少投資壁壘等關(guān)鍵措施，進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)內(nèi)法治與國(guó)際規(guī)則間的良性互動(dòng)。

今年8月，在粵港澳大灣區(qū)、海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略落地之后，國(guó)家又新批復(fù)建設(shè)深圳中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)、上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)等開(kāi)放大戰(zhàn)略。8月26日，新一批6個(gè)自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)正式獲批，山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江加入改革開(kāi)放的探索先行隊(duì)。加上既有的12個(gè)自貿(mào)區(qū)，全方位開(kāi)放格局加速成型。這勢(shì)必推動(dòng)體制機(jī)制重大創(chuàng)新，為在國(guó)際復(fù)雜局勢(shì)下?tīng)?zhēng)取主動(dòng)，構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制乃至開(kāi)放型世界經(jīng)濟(jì)，打開(kāi)了新“機(jī)會(huì)窗口”。

中國(guó)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略升級(jí)：由“1.0”到“2.0”版本

8月6日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》（下稱(chēng)《方案》），增設(shè)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)，總體方案包括三大類(lèi)78項(xiàng)安排，重點(diǎn)提出七大方面戰(zhàn)略舉措：公平競(jìng)爭(zhēng)的投資經(jīng)營(yíng)便利、高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易自由化、資金便利收付的跨境金融管理制度、高度開(kāi)放的國(guó)際運(yùn)輸管理、自由便利的人員管理、國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)跨境安全有序流動(dòng)、具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的稅收制度，實(shí)施更高標(biāo)準(zhǔn)的“一線(xiàn)放開(kāi)”、“二線(xiàn)安全高效管住”貿(mào)易監(jiān)管制度。

《方案》對(duì)標(biāo)國(guó)際公認(rèn)、競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)自由貿(mào)易園區(qū)，明確到2025年，建立比較成熟的投資貿(mào)易自由化便利化制度體系;到2035年，建成具有較強(qiáng)國(guó)際市場(chǎng)影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，形成更加成熟定型的制度成果，打造全球高端資源要素配置的核心功能，成為中國(guó)深度融入經(jīng)濟(jì)全球化的重要載體。

今年是中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施六周年。從2013年9月起，上海自貿(mào)區(qū)就引領(lǐng)中國(guó)土地開(kāi)始新一輪的改革探索，六年來(lái)，作為制度創(chuàng)新的“試驗(yàn)田”，上海自貿(mào)區(qū)形成了一批基礎(chǔ)制度和核心制度創(chuàng)新，100多項(xiàng)制度創(chuàng)新成果在全國(guó)復(fù)制推廣。然而，隨著中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的進(jìn)程加快，以及國(guó)內(nèi)外環(huán)境的新變化、新要求，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)需要更徹底的改革措施、更加大力度的開(kāi)放舉措、更多的創(chuàng)新自主權(quán)。在這樣的背景下，上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)設(shè)立的戰(zhàn)略意義不斷凸顯。

特別是隨著8月26日國(guó)務(wù)院《中國(guó)（山東）、（江蘇）、（廣西）、（河北）、（云南）、（黑龍江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》的出臺(tái)，中國(guó)已陸續(xù)批準(zhǔn)并建設(shè)了三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，形成了一個(gè)由南至北、由東至西、由“沿?！敝羶?nèi)陸的全方位、寬領(lǐng)域的開(kāi)放新格局。而在制度層面，以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理為核心的投資管理制度，以備案為主的外商投資、境外投資管理制度全面實(shí)施，商事制度改革不斷深化，自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的制度框架基本形成，自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略正由1.0階段過(guò)渡到2.0階段。

上海新片區(qū)：探索建設(shè)全球自由貿(mào)易港的使命

新片區(qū)作為上海自貿(mào)區(qū)的重要組成部分，在功能地位上不僅與上海自貿(mào)區(qū)一脈相承，更被賦予“特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”、實(shí)施“更大改革創(chuàng)新自主權(quán)”等方面的權(quán)利職責(zé)?！斗桨浮访鞔_將著力發(fā)展離岸經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)、總部經(jīng)濟(jì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化實(shí)施差別化的探索，形成適應(yīng)轉(zhuǎn)口貿(mào)易、離岸貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的制度安排。由此，不難發(fā)現(xiàn)新片區(qū)事實(shí)上已被賦予十九大報(bào)告中探索建立“自由貿(mào)易港”的重大使命。

探索建設(shè)自由貿(mào)易港，是改革開(kāi)放向縱深發(fā)展的必然要求，也是自由區(qū)戰(zhàn)略升級(jí)的必然結(jié)果。自貿(mào)區(qū)改革將為探索建設(shè)自由港提供先行經(jīng)驗(yàn)，自由港是目前全球開(kāi)放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，與自貿(mào)區(qū)相比，自由港擁有更廣泛的區(qū)域、更大程度的自由流通、更特殊的運(yùn)作模式。自由貿(mào)易港的核心是“境內(nèi)關(guān)外”海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，是一國(guó)讓渡一定主權(quán)為全球提供公共品，在對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往中發(fā)揮著不可替代的作用。自1547年意大利在熱那亞設(shè)立第一個(gè)現(xiàn)代意義的自由貿(mào)易港以來(lái)，目前全球有600多個(gè)自由貿(mào)易港和2000多個(gè)與自由貿(mào)易港的內(nèi)涵和功能相似的自由經(jīng)濟(jì)區(qū)域。世界著名的自由港有香港、新加坡、迪拜、漢堡、紐約、倫敦、鹿特丹、巴拿馬之所以能夠成為主導(dǎo)國(guó)際貿(mào)易的樞紐、集散地和交易中心就是因?yàn)槠湓谥贫劝才?，?yōu)惠措施，服務(wù)特點(diǎn)上有更大的優(yōu)勢(shì)。

由此可見(jiàn)，自由貿(mào)易港的發(fā)展水平很大程度上體現(xiàn)了一個(gè)經(jīng)濟(jì)體對(duì)外開(kāi)放的程度和水平。相比于保稅區(qū)、綜合保稅區(qū)、出口加工區(qū)等園區(qū)，自由貿(mào)易港對(duì)于政策及制度環(huán)境的系統(tǒng)性要求更高。國(guó)際上，全球自由貿(mào)易港制度基本是在《京都公約》要求下，結(jié)合各國(guó)實(shí)際情況，建立符合國(guó)際慣例的完整政策，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易、投資、人員、信息等進(jìn)出自由。而中國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)，無(wú)論在深度上還是廣度上，與國(guó)際自由貿(mào)易港相比仍存在較大差距或發(fā)展瓶頸，凸顯構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系的制度性“短板”。

打造開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系：從參與新一輪全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則做起

當(dāng)今世界正面臨百年未遇的大變局，而國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變化正是全球經(jīng)濟(jì)秩序大調(diào)整大變革的突出體現(xiàn)。2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，國(guó)際貿(mào)易和投資新體系在全球范圍內(nèi)出現(xiàn)重構(gòu)，特別是2018年以來(lái)，全球范圍內(nèi)先后有CPTPP、EPA、USMCA，以及歐盟與南方共同市場(chǎng)（Mercosul）等超大自貿(mào)協(xié)定簽署。在新一輪國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則構(gòu)建過(guò)程中顯現(xiàn)的全方位覆蓋、多元化領(lǐng)域、高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)等特點(diǎn)，對(duì)中國(guó)面臨的全球規(guī)則與競(jìng)爭(zhēng)形成了巨大壓力和挑戰(zhàn)，迫切要求中國(guó)在高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際規(guī)則方面邁出更大的步伐。

（一）新一輪國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)從邊境向邊境后措施延伸

當(dāng)前全球貿(mào)易協(xié)定和經(jīng)貿(mào)規(guī)則覆蓋面更廣，不僅包括經(jīng)濟(jì)因素，更包含了眾多非經(jīng)濟(jì)因素;成員國(guó)不僅要受貿(mào)易規(guī)則的約束，還將受到法律法規(guī)、生態(tài)環(huán)境、商業(yè)模式要求等多方約束。傳統(tǒng)經(jīng)貿(mào)規(guī)則以商品、服務(wù)或投資跨越關(guān)境時(shí)的措施為主要對(duì)象，包括關(guān)稅、配額、數(shù)量限制、海關(guān)監(jiān)管等，到此后非關(guān)稅削減等“邊境上壁壘”層面，以及越來(lái)越關(guān)注到“邊境后壁壘”層面以及“跨邊境互通互聯(lián)”，逐步涵蓋服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)政策、電子商務(wù)等后邊境規(guī)則，并不斷提升法律可執(zhí)行程度。

以國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)、高水平為標(biāo)桿，努力打造法治化、國(guó)際化、便利化，促進(jìn)以競(jìng)爭(zhēng)性政策為基礎(chǔ)的規(guī)則體系建設(shè)需要做出有益探索。當(dāng)前“負(fù)面清單”+“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”模式成為上海自貿(mào)區(qū)以及新片區(qū)改革的重要模板，不僅要在“量”上做文章，例如積極削減負(fù)面清單，還須在“質(zhì)”上提升開(kāi)放水平。

《方案》給出了升級(jí)的重點(diǎn)方向，在貿(mào)易升級(jí)方面，大力促進(jìn)離岸貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易等貿(mào)易新形態(tài)創(chuàng)新發(fā)展，積極推進(jìn)一批首創(chuàng)性外資項(xiàng)目落地;在金融服務(wù)升級(jí)方面，率先試點(diǎn)取消證券公司、證券投資基金管理公司、期貨公司、壽險(xiǎn)公司外資股比限制。為國(guó)際金融貿(mào)易規(guī)則的引入開(kāi)展壓力測(cè)試，爭(zhēng)取持牌金融機(jī)構(gòu)新型金融業(yè)務(wù)牌照率先落地，加快建設(shè)金融科技中心和全球資產(chǎn)管理中心。

（二）“三零”規(guī)則成為未來(lái)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革的重要趨勢(shì)

“三零”（零關(guān)稅、零壁壘、零補(bǔ)貼）規(guī)則正在成為美歐等區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定談判的重要內(nèi)容，也是未來(lái)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革的發(fā)展方向?！傲恪辈⒉灰馕吨⒓慈∠且粋€(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，保證最大限度地消除絕大多數(shù)貿(mào)易品的關(guān)稅、各種非關(guān)稅壁壘和各種扭曲市場(chǎng)價(jià)格的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，而這也成為當(dāng)今主要經(jīng)濟(jì)體推動(dòng)貿(mào)易協(xié)定的目標(biāo)之一。2018年7月，日本與歐盟簽署日歐EPA，這兩大經(jīng)濟(jì)體占全球經(jīng)濟(jì)總量的30%、貿(mào)易總量的40%，內(nèi)容涉及取消關(guān)稅、破除非關(guān)稅壁壘及擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易、開(kāi)放服務(wù)市場(chǎng)、電子商務(wù)等多個(gè)方面。已經(jīng)生效的CPTPP繼續(xù)延續(xù)TPP對(duì)關(guān)稅的規(guī)定，致力于將目前的關(guān)稅水平降為零。社科院測(cè)算結(jié)果表明，通過(guò)測(cè)算各成員國(guó)最惠國(guó)待遇關(guān)稅零關(guān)稅產(chǎn)品比重和協(xié)定實(shí)施一年后零關(guān)稅產(chǎn)品的比重，可以看出CPTPP實(shí)施后，絕大部分成員國(guó)零關(guān)稅的比重將達(dá)到80%以上。其中，六個(gè)國(guó)家的零關(guān)稅將達(dá)到90%以上。

因此，建立以投資貿(mào)易自由化為核心的制度體系就成為上海新片區(qū)的重中之重。稅收制度安排是自由貿(mào)易港能否具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)先決條件。世界范圍內(nèi)較為活躍的自貿(mào)區(qū)，其各有特色的稅收優(yōu)惠政策對(duì)于推動(dòng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展起了關(guān)鍵作用。對(duì)境外進(jìn)入物理圍網(wǎng)區(qū)域內(nèi)的貨物、物理圍網(wǎng)區(qū)域內(nèi)企業(yè)之間的貨物交易和服務(wù)實(shí)行特殊的稅收政策;擴(kuò)大新片區(qū)服務(wù)出口增值稅政策適用范圍;研究適應(yīng)境外投資和離岸業(yè)務(wù)發(fā)展的新片區(qū)稅收政策;在不導(dǎo)致稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移的前提下，積極探索試點(diǎn)自由貿(mào)易賬戶(hù)的稅收政策安排等。

（三）服務(wù)貿(mào)易和數(shù)字貿(mào)易成為新國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)

服務(wù)貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易發(fā)展重塑?chē)?guó)家競(jìng)爭(zhēng)格局。近年來(lái)，源于技術(shù)全球化，全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、新技術(shù)、新需求，以及全球貿(mào)易治理新規(guī)則的共同推動(dòng)，正通過(guò)新一輪信息與數(shù)字技術(shù)，加速全球價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、服務(wù)鏈、資金流和數(shù)字鏈的融合發(fā)展，進(jìn)而不斷沖擊著傳統(tǒng)貿(mào)易規(guī)則框架的同時(shí)，也加大了主要大國(guó)間的規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)與博弈。自烏拉圭回合達(dá)成世界上第一套規(guī)制國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）以來(lái)，已歷經(jīng)20余年。這期間，由新一代信息技術(shù)帶動(dòng)的產(chǎn)業(yè)更多傾向于發(fā)展服務(wù)業(yè)。特別是隨著新一代信息技術(shù)快速發(fā)展，數(shù)字貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易在國(guó)際貿(mào)易中的地位越來(lái)越突出，各國(guó)立足于自身利益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，紛紛在新一輪國(guó)際規(guī)則方面提出自己的立場(chǎng)和主張。一些大的經(jīng)濟(jì)體嘗試在多邊、區(qū)域和雙邊層面推出能彰顯和拓展其價(jià)值理念的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則。美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家利用自身的服務(wù)貿(mào)易和數(shù)字貿(mào)易方面的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和比較完善的國(guó)內(nèi)法律法規(guī)，在國(guó)際規(guī)則制定中積極強(qiáng)占制高點(diǎn)。

近年來(lái)，中國(guó)數(shù)字貿(mào)易發(fā)展迅速，但在高速發(fā)展過(guò)程中也面臨了諸多問(wèn)題。其中，首當(dāng)其沖的就是數(shù)字貿(mào)易壁壘的問(wèn)題。2016年3月30日，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室首次發(fā)布數(shù)字貿(mào)易壁壘報(bào)告，此后每年發(fā)布一次。報(bào)告列舉了中國(guó)、俄羅斯、印尼、印度、阿根廷、巴西、歐盟等國(guó)家（地區(qū)）在互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)和電子商務(wù)、電信服務(wù)和設(shè)備等領(lǐng)域存在的數(shù)字貿(mào)易壁壘情況。

因此，在參與引領(lǐng)新一輪數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字貿(mào)易方面，《方案》邁開(kāi)了實(shí)質(zhì)性改革步伐。為貫徹上海“擴(kuò)大開(kāi)放100條”相關(guān)要求，上海市政府印發(fā)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理模式實(shí)施辦法》和《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）（2018）》，探索實(shí)施跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理模式。建立以投資貿(mào)易自由化為核心的制度體系，強(qiáng)調(diào)實(shí)施國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)跨境安全有序流動(dòng)，明確提出試點(diǎn)開(kāi)展數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的安全評(píng)估，建立數(shù)據(jù)保護(hù)能力認(rèn)證、數(shù)據(jù)流通備份審查、跨境數(shù)據(jù)流通和交易風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等數(shù)據(jù)安全管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)保護(hù)力度，主動(dòng)參與引領(lǐng)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)交流合作。未來(lái)可以期待，上海新片區(qū)將有望被打造成為中國(guó)的“數(shù)字自由貿(mào)易港”。