資源衰退型城市工會(huì)組織維護(hù)職工權(quán)益研究

房亞玥

（山東管理學(xué)院 勞動(dòng)關(guān)系研究所，山東 濟(jì)南 250357）

一、我國(guó)的資源衰退型城市及其特點(diǎn)

國(guó)務(wù)院在2007年底公布了《關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》的通知，在意見中首次將資源型城市的概念界定為：“借助先天優(yōu)勢(shì)發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)，形成以資源產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的城市”[1]。而資源衰退型城市是由資源型城市演變發(fā)展過來，隨著資源的不斷掠奪式開采導(dǎo)致資源衰竭，是指 “累計(jì)開采資源總量達(dá)到最初測(cè)定資源總量的百分之七十以上，或以當(dāng)前的開采能力只能維持開采 5 年以內(nèi)的城市”[2]（p12-14）。 資源衰退型城市不僅是指自然資源的枯竭，也意味著城市本身的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展動(dòng)力嚴(yán)重不足。

在我國(guó)，資源衰退型城市的顯著特點(diǎn)是5年以內(nèi)的城市自然資源的累計(jì)開采量超過最初測(cè)定總儲(chǔ)存量的70%以上的城市。主要呈現(xiàn)如下特征：第一，分布集中。我國(guó)的資源衰退型城市主要集中在中西部地區(qū)，尤其是老工業(yè)城市，資源開采缺少規(guī)劃管理，導(dǎo)致過早資源枯竭，也沒有明確的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型規(guī)劃。第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。大部分資源衰退型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，支柱產(chǎn)業(yè)主要集中于資源采掘業(yè)。第三，職工安置壓力大。資源衰退型城市隨著資源等支柱產(chǎn)業(yè)的衰退，大量職工失業(yè)，職工就業(yè)安置成為當(dāng)?shù)卣毙枰鉀Q的難題。第四，環(huán)境質(zhì)量下降。資源型城市主要依靠第二產(chǎn)業(yè)，對(duì)資源的無節(jié)制開采造成生態(tài)環(huán)境的破壞，對(duì)城市的大氣環(huán)境也產(chǎn)生了較嚴(yán)重的污染。

資源衰退是世界各個(gè)工業(yè)化國(guó)家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中所遭遇的普遍危機(jī)和困境。當(dāng)資源型城市經(jīng)過成長(zhǎng)、成熟階段進(jìn)入衰退階段，這些城市由資源衰退帶來的環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)破壞、失業(yè)率及犯罪率上升等問題就日益嚴(yán)重。資源衰退型城市急需通過去產(chǎn)能和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，去庫(kù)存、去杠桿、降成本、優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作等改革進(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展。在這個(gè)過程中，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)倒閉，必然涉及職工切身權(quán)益的職工下崗失業(yè)及再就業(yè)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障等問題，給職工、企業(yè)及社會(huì)穩(wěn)定帶來巨大影響和壓力。在資源衰退型城市改革的不同階段，如何切實(shí)維護(hù)職工的合法權(quán)益，推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，是急需破解的一個(gè)重要難題。

據(jù)《資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》統(tǒng)計(jì)，如表1所示，在我國(guó)約五分之四的資源型城市主要分布在中西部地區(qū)。黑龍江省位居第一，有13個(gè)城市；其次是山西省，有11個(gè)；另外，山東、吉林、遼寧、河南等省份，分別為7—10個(gè)不等。資源型城市產(chǎn)業(yè)分布主要以煤炭行業(yè)、有色冶金行業(yè)、石油行業(yè)、森林工業(yè)行業(yè)為主。從這118個(gè)資源型城市產(chǎn)業(yè)分布來看，煤炭城市占到二分之一、石油城市占五分之一，有色冶金等其他類型城市分別占 10%、8%、7%和 4%[3]。

二、資源衰退型城市職工權(quán)益維護(hù)的狀況——以山東省棗莊市為例

資源衰退型城市面臨的發(fā)展困境主要涉及到深層次的職工權(quán)益維護(hù)、就業(yè)安置、社會(huì)保障等民生問題。城市中資源型相關(guān)產(chǎn)業(yè)的蕭條，導(dǎo)致許多資源型企業(yè)面臨著破產(chǎn)或轉(zhuǎn)型的境況，由此導(dǎo)致各種民生問題。據(jù)中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部對(duì)全國(guó)108個(gè)城市抽樣調(diào)查的基本數(shù)據(jù)分析，資源型城市涉及職工達(dá)1250萬人，資源衰退型城市失業(yè)人數(shù)達(dá)到100余萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率比非資源型衰退城市高出6個(gè)百分點(diǎn)，然而城市的再就業(yè)率比非資源衰退型城市低了5%[4]。在這種情況下，只有通過國(guó)家治理積極促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)，完善社會(huì)保障體系和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，營(yíng)造安全的生產(chǎn)生活環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)安定。

表1 資源型城市地區(qū)分布[3]

作為一個(gè)歷史悠久的資源大省，山東省共有8個(gè)市縣級(jí)資源型城市，其中1個(gè)衰退型城市（棗莊）、5個(gè)成熟型城市（東營(yíng)、泰安、萊州、龍口、濟(jì)寧）、2個(gè)再生型城市（臨沂、淄博）。通過對(duì)2016年《全國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)分析得出，除了縣級(jí)市新泰市、市轄區(qū)淄川區(qū)，地處山東省西南部的棗莊市是山東省唯一一個(gè)地級(jí)市資源衰退型城市。棗莊市在全省資源衰退型城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模居于相對(duì)落后的位置。因此，本文選取棗莊市這一個(gè)山東省典型的資源衰退型城市作為重點(diǎn)研究對(duì)象。

通過對(duì)2016年《全國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)分析得出，山東省8個(gè)地級(jí)資源型城市在城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、職工年平均工資、人均GDP等基本狀況如下：山東省城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員為535327人，人均GDP為64216元，職工年平均工資為64506元。從失業(yè)數(shù)據(jù)來看，棗莊市的失業(yè)率將近百分之四，高于全省3.4%的平均水平，失業(yè)問題較為突出[5]。從省情來看，作為資源衰退型典型城市，棗莊市的職工年平均工資在全省排在末位。從人均GDP數(shù)據(jù)來看，棗莊市低于全省平均水平，且棗莊市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與同類型的城市相比存在顯著差距。

由于對(duì)資源有強(qiáng)烈的依賴性，棗莊市長(zhǎng)期存在大規(guī)模地?zé)o序、掠奪式采掘資源，造成資源瀕臨枯竭，而資源的衰竭導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退、發(fā)展停滯，失業(yè)率居高不下，就業(yè)壓力加大，家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重。2005年開始，棗莊市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度大幅度地減緩，由于煤炭行業(yè)衰退，導(dǎo)致煤礦關(guān)停并轉(zhuǎn)造成大量下崗失業(yè)人員；有的家庭幾代人都在同一個(gè)用人單位上班，造成幾代人失業(yè)、全家人下崗的嚴(yán)重問題。這種“家庭式”職工就業(yè)安置問題突出。根據(jù)《棗莊市2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)達(dá)1.94萬人，失業(yè)率為3.9%，同時(shí)，加上往年還沒就業(yè)的大中專畢業(yè)生、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力人口等因素，這個(gè)比例會(huì)更高[5]。過多的退休人員和較高的失業(yè)率，造成企業(yè)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型改革過程中負(fù)擔(dān)沉重，對(duì)整個(gè)社會(huì)的安定和繁榮造成了較為嚴(yán)重后果，直接影響到整個(gè)城市總體規(guī)劃和發(fā)展。自2008年，棗莊市的未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展首次上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，被國(guó)家列為首批“資源衰退型城市轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市”[6]。

隨著棗莊市煤炭企業(yè)陸續(xù)關(guān)閉，職工就業(yè)安置壓力持續(xù)增大，剩余勞動(dòng)力再就業(yè)難的問題突出，工會(huì)組織在這種形勢(shì)下更需協(xié)調(diào)勞資矛盾，極力促進(jìn)構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系。棗莊市工會(huì)組織一直致力于積極推動(dòng)政府職能部門出臺(tái)相關(guān)政策，支持棗莊市企業(yè)轉(zhuǎn)型和職工就業(yè)安置，切實(shí)維護(hù)職工權(quán)益。首先，失業(yè)職工作為社會(huì)弱勢(shì)群體，由于自身文化和技能水平等原因難以通過個(gè)人的力量實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。棗莊市工會(huì)組織推動(dòng)資源型企業(yè)的失業(yè)和需安置職工全部納入社會(huì)保障體系，積極爭(zhēng)取上級(jí)部門補(bǔ)助和補(bǔ)貼，并為失業(yè)職工提供精準(zhǔn)有效的就業(yè)信息服務(wù)；其次，工會(huì)組織引導(dǎo)企業(yè)中有學(xué)習(xí)專業(yè)技能需求的再就業(yè)職工參加職業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)費(fèi)用從職工教育經(jīng)費(fèi)中列支；再次，工會(huì)組織鼓勵(lì)引導(dǎo)企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位，用人單位盡量不裁員或少裁員，如：輪崗工作、靈活安排工作時(shí)間、在崗培訓(xùn)、協(xié)商薪酬等。最后，針對(duì)吸納失業(yè)職工的勞動(dòng)力密集型企業(yè)，建議政府在稅收上給予一定額度的減免，給予貸款擔(dān)保、崗位補(bǔ)貼、社保補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，尤其是對(duì)低保家庭、零就業(yè)家庭等給予更多補(bǔ)貼，企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)也可適當(dāng)緩交或者降低社保費(fèi)的繳納比例，還可免征滯納金。棗莊市工會(huì)為解決資源型企業(yè)的職工權(quán)益維護(hù)問題采取的措施取得了一定成效。但是在實(shí)際操作過程中，由于條件限制等主客觀原因，解決資源衰退型城市職工權(quán)益維護(hù)問題，仍需進(jìn)一步采取系統(tǒng)性、可行性的有效對(duì)策。

三、資源衰退型城市工會(huì)組織維護(hù)職工合法權(quán)益作用不足的原因分析

（一）工會(huì)組織維護(hù)職工合法權(quán)益的作用難以有效發(fā)揮

我國(guó)《工會(huì)法》第6條第1款規(guī)定:“維護(hù)職工合法權(quán)益是工會(huì)的基本職責(zé)?！钡俏覈?guó)工會(huì)組織由于受到歷史因素、經(jīng)濟(jì)因素、文化因素的影響，在維護(hù)職工合法權(quán)益中的作用難以得到有效發(fā)揮，特別是在資源衰退型城市大量失業(yè)職工面臨就業(yè)安置等問題上尤為突出。在我國(guó)，工會(huì)組織具有促進(jìn)部門間合作和社會(huì)各方力量參與的職能，在維護(hù)職工合法權(quán)益問題上，需要工會(huì)組織中的工會(huì)主席和工會(huì)工作者充分發(fā)揮 “娘家人”“貼心人”的作用，能夠如實(shí)地向有關(guān)部門反映職工訴求，了解困難職工所面臨的現(xiàn)實(shí)問題，確保職工的合法權(quán)益不受侵犯，真正切實(shí)有效做到把維護(hù)職工合法權(quán)益作為工會(huì)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，有效發(fā)揮維護(hù)職工合法權(quán)益的作用，促進(jìn)構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系。

（二）工會(huì)組織獨(dú)立性受到用人單位限制，維權(quán)職能難以充分發(fā)揮

在我國(guó)，由于工會(huì)組織獨(dú)立性受到用人單位限制，工會(huì)組織在企業(yè)中的職責(zé)沒有得到有效發(fā)揮。當(dāng)職工合法權(quán)益受到侵害時(shí)，工會(huì)組織能夠切實(shí)代表職工利益，與用人單位就職工合法權(quán)益受到侵害問題進(jìn)行抗?fàn)幍谋容^少。工會(huì)組織的核心職能之一是代表職工進(jìn)行集體協(xié)商和談判，而工會(huì)組織參與制定和簽訂集體合同的比例偏低。由此可見，當(dāng)職工的權(quán)益被侵害時(shí)，其合理訴求有時(shí)不能得到有效回應(yīng)。于是“農(nóng)民工”等弱勢(shì)群體轉(zhuǎn)而選擇制造“群體性事件”（罷工、跳樓、上訪等）的方式來反映自己的利益訴求，以維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益。

（三）民營(yíng)小微企業(yè)工會(huì)組建率低

根據(jù)中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)民營(yíng)小微企業(yè)工會(huì)組建率偏低，尤其是我國(guó)2.87億農(nóng)民工群體，入會(huì)率還不到50%[7]。很多民營(yíng)小微企業(yè)由于自身規(guī)模較小，再加上資金有限，員工的數(shù)量少，認(rèn)為組建工會(huì)需要按照工資總額的2%繳納工會(huì)經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，再加上他們認(rèn)為工會(huì)組織對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展并沒有好處，工會(huì)是和企業(yè)對(duì)著干的，因此對(duì)組建工會(huì)有抵觸情緒，并不支持所在企業(yè)建立基層工會(huì)組織。

四、資源衰退型城市工會(huì)維護(hù)職工權(quán)益的建議

資源衰退型城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型關(guān)系到城市發(fā)展和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，而且對(duì)于每一位下崗失業(yè)分流職工，尤其是對(duì)于家中成員患有重疾或者下崗失業(yè)職工是家中唯一勞動(dòng)力的情況來說，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型意味著生活上有重大轉(zhuǎn)變及生活來源無法得到保障，因此，除了政府提供失業(yè)保險(xiǎn)制度和采取相應(yīng)救助措施外，工會(huì)組織對(duì)職工進(jìn)行幫扶和提供日常生活保障就變得越來越重要，尤其是應(yīng)在資金上加大支持力度。

首先，完善工會(huì)幫扶體系。了解和掌握資源衰退型城市中企業(yè)下崗失業(yè)分流困難職工的安置情況。工會(huì)組織應(yīng)為下崗失業(yè)困難職工提供能夠真正共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的公共服務(wù)平臺(tái)。尤其是做好企業(yè)下崗失業(yè)分流困難職工的精準(zhǔn)幫扶工作，落實(shí)好“困難職工幫扶救助計(jì)劃”，為困難職工提供全方位的生活幫扶和多元化保障。可以通過企業(yè)、職工、工會(huì)多渠道籌集幫扶資金，通過“愛心一日捐”、志愿服務(wù)、義賣等工會(huì)活動(dòng)，為困難職工提供生活保障。設(shè)立幫扶救助專項(xiàng)基金，爭(zhēng)取盡快解決困難職工生活保障。

其次，創(chuàng)建用工信息平臺(tái)，解決好失業(yè)下崗職工社會(huì)保險(xiǎn)的銜接。通過彈性工時(shí)、降低薪酬、長(zhǎng)期培訓(xùn)等方式穩(wěn)定資源衰退型城市中企業(yè)現(xiàn)有的就業(yè)崗位。另外，通過商業(yè)銀行提供小額貸款等資金援助，引導(dǎo)職工自主創(chuàng)業(yè)，并采取政府購(gòu)買服務(wù)、稅收優(yōu)惠等方式提供免費(fèi)的就業(yè)服務(wù)。資源衰退型城市企業(yè)中的職工在下崗、轉(zhuǎn)移崗位過程中，要確保社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納不會(huì)中斷，落實(shí)好失業(yè)下崗職工社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的轉(zhuǎn)移接續(xù)，確保企業(yè)不會(huì)出現(xiàn)欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、少繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)甚至從不為本企業(yè)職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的情況，尤其是應(yīng)幫助破產(chǎn)倒閉企業(yè)職工得到基本生活費(fèi)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金及賠償金。

最后，工會(huì)組織應(yīng)去行政化、官僚化、機(jī)關(guān)化。部分工會(huì)組織在一定程度上受到政府機(jī)關(guān)單位或企業(yè)行政部門的影響，滋生出濃厚的官僚主義作風(fēng)，也在相當(dāng)程度上背離了工會(huì)組織本應(yīng)服務(wù)職工的本質(zhì)屬性[8]。由此可見，工會(huì)組織應(yīng)該去行政化、官僚化、機(jī)關(guān)化。一是推行工會(huì)干部隊(duì)伍的多元化。通過建立干部專職、掛職兼職相結(jié)合的任用制度和工會(huì)干部遴選機(jī)制，特別要逐步加強(qiáng)基層工會(huì)干部隊(duì)伍的壯大，提高基層一線工會(huì)代表的比例，并為企業(yè)配備專業(yè)性強(qiáng)的企業(yè)工會(huì)工作者。二是優(yōu)化工會(huì)組織，增強(qiáng)工會(huì)維權(quán)職能。推行各級(jí)工會(huì)組織機(jī)構(gòu)扁平化改革，整合各部門職能，建立工會(huì)基層服務(wù)站，履行工會(huì)組織維權(quán)職責(zé)。廣泛吸納農(nóng)民工、民營(yíng)小微企業(yè)職工、自由職業(yè)者等人員入會(huì)，提高基層一線工會(huì)組建率，加強(qiáng)工會(huì)組織在集體協(xié)商談判中的作用，使職工合法權(quán)益得到維護(hù)。三是拓展“智慧工會(huì)”網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，創(chuàng)新工會(huì)工作服務(wù)方式。通過探索多種形式的入會(huì)方式，打造工會(huì)品牌。例如推行網(wǎng)上入會(huì)、電子會(huì)員證等。四是推動(dòng)工會(huì)經(jīng)費(fèi)向基層一線工會(huì)傾斜，為基層工會(huì)開展工作提供資金保障。