縣域空間規(guī)劃技術(shù)路線(xiàn)和空間分類(lèi)體系探討

蔡曉波，謝沂希，趙芹芹，謝倩林，曹鴻俊

(1.中國(guó)航天建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司西南分公司，四川 成都 610000；2.成都農(nóng)業(yè)科技職業(yè)學(xué)院，四川 成都 611130；3.四川農(nóng)業(yè)大學(xué)資源學(xué)院，四川 成都 611130)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施,是黨的十九大針對(duì)“三農(nóng)”工作作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，做出了具體部署和全面指導(dǎo)，各地積極著手鄉(xiāng)村振興發(fā)展的思考與實(shí)踐[1-2]。2018年8月，中共四川省委農(nóng)村工作委員會(huì)、四川省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、四川省農(nóng)業(yè)廳等七個(gè)部門(mén)聯(lián)合下文《關(guān)于四川省縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制的指導(dǎo)意見(jiàn) 川農(nóng)委(2018)85號(hào)》；2018年9月，四川省委、省政府印發(fā)《四川省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》對(duì)四川省實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出整體部署；明確提出了四川省縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃體系為“1+6+N”。

同時(shí)為了深化規(guī)劃體制改革，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類(lèi)空間性規(guī)劃、推進(jìn)“多規(guī)合一”和“全域規(guī)劃”的戰(zhàn)略部署，建立相互統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局在市縣層面精準(zhǔn)落地，落實(shí)空間用途管制，優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)，健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，鄉(xiāng)村振興背景下縣域鄉(xiāng)村空間規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生[3-5]。

鄉(xiāng)村空間規(guī)劃需要針對(duì)縣域鄉(xiāng)村國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)和鄉(xiāng)村空間布局存在的重大問(wèn)題、主要矛盾，以及面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，以糧食安全、生態(tài)保護(hù)、資源節(jié)約、空間優(yōu)化等目標(biāo)為導(dǎo)向，結(jié)合資源優(yōu)勢(shì)及發(fā)展特色、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀和資源環(huán)境承載狀況，充分考慮生態(tài)保護(hù)要求、農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)規(guī)律，在劃分生態(tài)、鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)主導(dǎo)功能空間的基礎(chǔ)上，提出鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間分級(jí)分類(lèi)保護(hù)和農(nóng)村生活空間布局安排[6-9]。

1 鄉(xiāng)村空間規(guī)劃技術(shù)路線(xiàn)

鄉(xiāng)村空間規(guī)劃采用 GIS 和 CAD 平臺(tái)協(xié)同工作的方法，將現(xiàn)狀、分析過(guò)程和規(guī)劃成果全過(guò)程集成在 GIS 平臺(tái)中，形成規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)[10]。在充分分析縣域現(xiàn)狀空間利用情況的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)狀資源環(huán)境承載力進(jìn)行分析，綜合研判現(xiàn)狀縣域鄉(xiāng)村空間問(wèn)題。

同時(shí)，通過(guò)以問(wèn)題為導(dǎo)向，以發(fā)展基礎(chǔ)判識(shí)和發(fā)展態(tài)勢(shì)分析為基礎(chǔ)，來(lái)確定縣域鄉(xiāng)村振興空間發(fā)展目標(biāo)；結(jié)合上位規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃空間協(xié)調(diào)、人口協(xié)調(diào)，資源承載力人口規(guī)模平衡和鄉(xiāng)村人口規(guī)模預(yù)測(cè)，提出規(guī)劃區(qū)人口與城鎮(zhèn)化控制標(biāo)準(zhǔn)和要求；對(duì)規(guī)劃區(qū)進(jìn)行生態(tài)敏感性分析、底線(xiàn)控制分析和用地適宜性分析形成空間格局底圖；劃定鄉(xiāng)村振興生產(chǎn)、生活和生態(tài)等三生區(qū)域，并提出分區(qū)指導(dǎo)和控制要求；最終提出縣域空間管制體制[11-15]。規(guī)劃具體技術(shù)路線(xiàn)應(yīng)主要包括以下幾個(gè)步驟：

1.1 預(yù)測(cè)縣域農(nóng)村人口規(guī)模

進(jìn)行資源環(huán)境承載能力分析，按綜合增長(zhǎng)率法和灰色預(yù)測(cè)模型法預(yù)測(cè)規(guī)劃期末縣域總?cè)丝?，按照?lián)合國(guó)法確定城鎮(zhèn)化率，最終根據(jù)現(xiàn)狀資源承載量根據(jù)木桶效應(yīng)，負(fù)荷可承載人口。從而確定規(guī)劃期末縣域鄉(xiāng)村人口規(guī)模，以滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)發(fā)展所需最低農(nóng)村人口為基數(shù)。

1.2 空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)空間資源

堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，以生態(tài)敏感度和空間適宜性分析為主，對(duì)縣域空間資源進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，其結(jié)果作為制定空間格局“底圖” 的基本依據(jù)。

1.3 劃定安全底線(xiàn)

按照“生態(tài)優(yōu)先”及“糧食安全”原則，優(yōu)先確保生態(tài)空間的保護(hù)及基本農(nóng)田的用地供給。劃定生態(tài)安全底線(xiàn)及糧食安全底線(xiàn)，作為規(guī)劃協(xié)調(diào)依據(jù)。

1.4 建立空間分類(lèi)體系

整合各種分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的空間分類(lèi)體系。

1.5 形成空間格局“底圖”

結(jié)合空間分類(lèi)體系，依據(jù)空間資源適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，結(jié)合縣域各城鎮(zhèn)農(nóng)村人口規(guī)模預(yù)測(cè)結(jié)果，形成縣域空間格局“底圖” 。建立協(xié)調(diào)準(zhǔn)則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類(lèi)空間規(guī)劃，逐步化解矛盾、優(yōu)化方案，調(diào)整形成“一張藍(lán)圖”。

1.6 明確空間管控措施

依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范，針對(duì)不同的空間及其保護(hù)、利用的特點(diǎn)，明確各類(lèi)空間管控要求和具體措施。

圖1 鄉(xiāng)村空間規(guī)劃技術(shù)路線(xiàn)

2 空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)路線(xiàn)

空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)依據(jù)參照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)規(guī)劃及政策文件等，結(jié)合評(píng)價(jià)區(qū)域的相關(guān)資料，通過(guò)利用層次分析法和 ArcGIS 空間分析技術(shù)，根據(jù)相關(guān)因素的影響先進(jìn)行單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)，并根據(jù)各指標(biāo)的權(quán)重將單項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行疊加和分級(jí)處理，將規(guī)劃范圍劃分為最適宜級(jí)、較適宜級(jí)、較不適宜級(jí)和最不適宜級(jí)四大類(lèi)，綜合確定基本指標(biāo)體系評(píng)價(jià)的開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果[16]。

空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)分析為生態(tài)敏感性分析、底線(xiàn)控制分析和用地適宜分析，具體對(duì)應(yīng)生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間劃定，具體技術(shù)路線(xiàn)如下：

2.1 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集與處理

梳理縣域國(guó)土空間基礎(chǔ)資料、各類(lèi)規(guī)劃資料和相關(guān)數(shù)據(jù)資料，生成現(xiàn)狀國(guó)土數(shù)據(jù)和單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)?，F(xiàn)狀數(shù)據(jù)由第三次國(guó)土調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)從測(cè)繪地理信息等數(shù)據(jù)源中提取和采集，主要包括交通數(shù)據(jù)、水域數(shù)據(jù)、區(qū)位點(diǎn)及區(qū)域單元地名點(diǎn)數(shù)據(jù)、道路覆蓋數(shù)據(jù)及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(人口、經(jīng)濟(jì))等[17]。

2.2 單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)

結(jié)合縣域?qū)嶋H情況，科學(xué)合理選擇國(guó)土空間開(kāi)發(fā)單項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，明確各單項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)步驟，分別開(kāi)展基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)和約束性評(píng)價(jià)，科學(xué)劃分評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)，客觀反映國(guó)土空間開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀、趨勢(shì)及潛力，以及國(guó)土空間對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)未來(lái)人口與產(chǎn)業(yè)集聚、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等的支撐能力和保障能力。

2.3 多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)

在單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果的基礎(chǔ)上，依據(jù)德?tīng)柗茖?zhuān)家打分法確定單項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重值，采用層次分析法進(jìn)行疊加處理，得到多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)值，由高到低劃分4 個(gè)級(jí)別分別為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)、和四級(jí)。其中一級(jí)表示土地適宜開(kāi)發(fā)程度最高，四級(jí)表示土地適宜開(kāi)發(fā)程度最低。

2.4 開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)

將多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果與地表的實(shí)際現(xiàn)狀進(jìn)行綜合集成，形成開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果。評(píng)價(jià)結(jié)果分為最適宜級(jí)、基本適宜級(jí)、不適宜級(jí)和特別不適宜級(jí)四大類(lèi)?；趪?guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，進(jìn)行國(guó)土空間開(kāi)發(fā)活動(dòng)，合理安排區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。

圖2 空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)路線(xiàn)

3 鄉(xiāng)村空間分類(lèi)體系

當(dāng)前國(guó)土、建設(shè)、林業(yè)根據(jù)各自領(lǐng)域的特點(diǎn)，均制定有相應(yīng)的用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)都在各自領(lǐng)域發(fā)揮著效應(yīng)，并且在不斷更新優(yōu)化，在鄉(xiāng)村振興空間規(guī)劃工作中，對(duì)這些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一并不現(xiàn)實(shí)，用地分類(lèi)對(duì)接并非嚴(yán)格的將土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總規(guī)中的用地分類(lèi)完全一一對(duì)應(yīng)，而是以《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》和《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》為基礎(chǔ)，結(jié)合《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)—生態(tài)功能紅線(xiàn)劃定技術(shù)指南》，并參考林業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通等各部門(mén)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)出由“農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)村生活、農(nóng)村生態(tài)空間和城鎮(zhèn)建設(shè)與工礦用地空間”組成的“3+1”空間分類(lèi)框架，建立既適應(yīng)現(xiàn)有分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，又具可操作性的區(qū)域空間分類(lèi)體系。

規(guī)劃生活空間由村莊、公路通敵、農(nóng)村道路3 類(lèi)用地組成；生產(chǎn)空間由旱地、設(shè)施農(nóng)用地、果園、牧草地、其他園地等6類(lèi)用地組成；生態(tài)空間由嚴(yán)格保護(hù)類(lèi)生態(tài)用地和一般保護(hù)類(lèi)生態(tài)用地等 2 類(lèi)組成；將城市的建設(shè)用地和生活空間單獨(dú)納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地與工礦用地。具體如表1 所示。

4 結(jié)論

文本通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的技術(shù)路線(xiàn)和空間土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究和探索，明確了基于GIS 數(shù)據(jù)分析技術(shù)空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)路線(xiàn)，研究縣域空間開(kāi)發(fā)評(píng)價(jià)技術(shù)線(xiàn)路，探索適宜鄉(xiāng)村空間的土地空間分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，以期為四川省乃至全國(guó)鄉(xiāng)村振興空間規(guī)劃提供可借鑒的方法。

當(dāng)然，研究仍存在很多不足，隨著不同規(guī)劃區(qū)實(shí)際情況變化，包括地貌類(lèi)型特點(diǎn)、土地利用空間類(lèi)型差異、收集資料和數(shù)據(jù)的不同，在實(shí)際操作中可能會(huì)存在一定難度。在今后的研究中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體數(shù)據(jù)和具體情況，提出切合實(shí)際的空間評(píng)價(jià)辦法，以構(gòu)建具體項(xiàng)目的理想國(guó)土空間。

表1 空間分類(lèi)體系表