流域視角下京津冀水污染協(xié)同治理路徑探析

(天津社會科學(xué)院 資源環(huán)境與生態(tài)研究所，天津 300191)

治水包括開發(fā)利用、治理配置、節(jié)約保護(hù)等多個(gè)環(huán)節(jié)，要善用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌水的全過程治理，從全局角度尋求新的治理之道[1]。京津冀水污染治理，需要著眼于整個(gè)海河流域的水環(huán)境問題，三地聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)治，協(xié)同治污是海河流域建設(shè)的核心與立足點(diǎn)。一方面，海河流域地跨8個(gè)省區(qū)市，三地約占據(jù)流域控制面積的60%[2]，是輻射整個(gè)海河流域水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善提升的根本與關(guān)鍵。另一方面，錯(cuò)綜復(fù)雜的海河水系將三地緊密聯(lián)結(jié)，流域生態(tài)具有整體性、連續(xù)性、全域性，三地協(xié)同的水污染治理是流域水生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求和工作重點(diǎn)。海河流域血脈相連，水污染治理工作將迎來“扎實(shí)區(qū)域協(xié)同、邁向流域共治”的關(guān)鍵階段。2017年2月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》，強(qiáng)調(diào)要遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性和系統(tǒng)性，將流域作為管理單元，提高環(huán)境保護(hù)整體成效，這是流域化治理的重要導(dǎo)引和良好開端。

京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來，已成為社會科學(xué)應(yīng)用研究的熱點(diǎn)問題。其中，海河流域水污染防治領(lǐng)域成果涉及水資源開發(fā)利用政策[3]、水污染治理主體結(jié)構(gòu)制度[4]、污染物質(zhì)排放控制標(biāo)準(zhǔn)[5]、流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[6]、水資源一體化管理[7]和水環(huán)境科技化協(xié)同治理措施[8-9]等。京津冀協(xié)同治理水污染方面的研究成果主要涉及兩個(gè)方面：① 統(tǒng)一流域的法律條例、水污染治理規(guī)劃、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和限值的必要性及著力點(diǎn)[10-11]；② 建立跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、多元主體和聯(lián)合措施等[12-14]。上述研究促進(jìn)了水污染防治從區(qū)域分治向協(xié)同共治的轉(zhuǎn)變，但從全局角度出發(fā)、流域?qū)用娼y(tǒng)籌，進(jìn)一步加速從區(qū)域協(xié)同治理向流域全局治理的轉(zhuǎn)型路徑仍有待深入探析。為此，本文以流域共治理念為基礎(chǔ)，從流域資源保障、管理機(jī)制和治理模式方面提出其實(shí)現(xiàn)路徑，旨在解決跨區(qū)域水環(huán)境治理工作中合作不徹底的問題。

1 京津冀水污染治理進(jìn)展與啟示

1.1 各地分治局限性分析

20世紀(jì)以來，京津冀在海河流域內(nèi)開展了河道水污染綜合治理、庫區(qū)網(wǎng)箱養(yǎng)魚整治、飲用水水源地保護(hù)、湖泊濕地生態(tài)涵養(yǎng)和近岸海域生態(tài)修復(fù)等一系列水環(huán)境治理工程。這些工程多針對各地水系問題局部治理，缺乏全局觀念和流域?qū)用娴恼w規(guī)劃，限制了治理效果，未能改變?nèi)饔蛩廴緡?yán)重的現(xiàn)狀。一方面，針對特定河段在一段時(shí)期內(nèi)開展防治工作，在空間和時(shí)間上存在局部性和階段性，流域水體整體性和長效性地改善。如北運(yùn)河是海河流域典型非常規(guī)水源補(bǔ)給河流，是海河水環(huán)境問題的縮影?！笆晃濉逼陂g，著力治理北運(yùn)河水污染問題，達(dá)到消除劣Ⅴ類水質(zhì)的目標(biāo)，上中下游河段示范效果良好。根據(jù)2016年海河流域水資源公報(bào)數(shù)據(jù)，北運(yùn)河上游水質(zhì)改善明顯，但中下游仍未擺脫劣Ⅴ類現(xiàn)狀。另一方面，河流局部性、階段性治理帶來的效果局限性，在海河流域內(nèi)具有普遍性，流域水質(zhì)得到了一定改善，但整體的水污染問題仍然嚴(yán)峻。如在2016年公布的海河流域水資源公報(bào)中，北三河水系的潮白河和北運(yùn)河、永定河水系的永定新河、大清河水系的大清河下游和獨(dú)流減河、漳衛(wèi)河水系的漳衛(wèi)新河和漳衛(wèi)南運(yùn)河等仍為劣Ⅴ類?？梢姡鼐植啃?、階段性治理帶來治理效果的局限性和重污染的持續(xù)性。

1.2 區(qū)域協(xié)同5周年回顧

水環(huán)境問題是一個(gè)跨區(qū)域的系統(tǒng)性問題，打破行政區(qū)界線開展區(qū)域合作，是水環(huán)境治理的必然要求，也是保障區(qū)域水資源安全的必由之路。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施5 a來，三地以問題為導(dǎo)向緊密協(xié)作，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的率先突破。

(1) 系列成果促水資源協(xié)同保護(hù)戰(zhàn)略框架基本形成。歷數(shù)5 a來京津冀水污染協(xié)同治理的數(shù)十項(xiàng)成果，三地通過會議交流，簽署制定系列協(xié)議、規(guī)劃和方案，推動了水污染聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)治和水資源保護(hù)工作。

(2) 逐步建立突發(fā)水污染聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)治機(jī)制保障區(qū)域水質(zhì)安全。京津冀制定重點(diǎn)流域(鳳河—龍河流域)突發(fā)水環(huán)境污染事件應(yīng)急預(yù)案，多次開展突發(fā)水環(huán)境污染事件聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)動工作部署和應(yīng)急演練，有效預(yù)防與處置跨界水污染突發(fā)事故，為三地水環(huán)境安全提供了保障。

(3) 構(gòu)建京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機(jī)制強(qiáng)化跨界水污染全面防控。三地加強(qiáng)聯(lián)防、聯(lián)查、聯(lián)控力度，多次開展?jié)O政聯(lián)合執(zhí)法行動和水污染防治聯(lián)合督導(dǎo)檢查工作，重?fù)艨鐓^(qū)域水環(huán)境違法行為，全面鞏固了區(qū)域交界處水污染防控屏障。

(4) 扎實(shí)推進(jìn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制促進(jìn)水質(zhì)明顯改善。三地通過資金支持推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償，徹底清除了困擾津冀多年的引灤用水主要污染源，清理潘大水庫、于橋水庫網(wǎng)箱養(yǎng)魚后，引灤入津考核監(jiān)測斷面水質(zhì)均達(dá)到或好于Ⅲ類水質(zhì)目標(biāo)要求，部分指標(biāo)已達(dá)Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，引灤入津水質(zhì)明顯改善。

(5) 重點(diǎn)河湖綜合整治標(biāo)本兼治流域污染。京津冀多次圍繞供水水質(zhì)保障、排水和污水處理技術(shù)開展交流活動，持續(xù)加大海河、灤河、官廳水庫和衡水湖的綜合整治和生態(tài)修復(fù)力度，已落實(shí)水污染防治專項(xiàng)資金20.9億元，驗(yàn)收了永定新河、北運(yùn)河等重點(diǎn)河流的整治工程。

(6) 全面推行“河長制”實(shí)現(xiàn)水環(huán)境管理全覆蓋。自2013年推行“河長制”至今，天津水質(zhì)異常河道從211 km下降到34 km，綜合考評優(yōu)秀河道從620 km提高到了2 503 km，水環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善[15]。5 a來，從預(yù)警會商到涵養(yǎng)水源，再到生態(tài)綠化，京津冀三地正在構(gòu)建起共建共享、標(biāo)本兼治的水生態(tài)保障機(jī)制，水環(huán)境治理工作取得了明顯成效。

1.3 流域共治必然性選擇

在三地水污染治理取得的可喜成果背后，存在三地分治在時(shí)間和空間上的局限?；仡櫨┙蚣絽f(xié)同的大背景下，三省市打破地域藩籬，全面落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，水環(huán)境治理工作取得明顯成效，三地水污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治已建立一定的基礎(chǔ)。然而，京津冀水系血脈相通的天然聯(lián)系，決定了三地水污染防治工作需要更廣泛地著眼于整個(gè)海河流域的水環(huán)境問題，水污染治理工作將迎來“扎實(shí)區(qū)域協(xié)同、邁向流域共治”的關(guān)鍵階段。在國家高度重視和倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的背景下，海河流域水污染治理工作將獲得更加良好的政策契機(jī)。學(xué)術(shù)界也針對區(qū)域協(xié)同問題開展了一系列探討，如何將區(qū)域協(xié)同更進(jìn)一步地推向流域共治，是流域整體性水環(huán)境治理的切實(shí)需求和區(qū)域協(xié)同的發(fā)展必然。在梳理海河流域治理歷程和學(xué)術(shù)熱點(diǎn)的基礎(chǔ)之上，剖析海河流域水資源瓶頸，探尋海河流域水污染治理路徑，以及流域?qū)蛳碌木┙蚣絽^(qū)域協(xié)同機(jī)制，是直面流域水環(huán)境治理整體性需求的客觀需要。

2 海河流域水污染治理瓶頸剖析

2.1 資源問題

海河流域水資源短缺、水質(zhì)污染嚴(yán)重，已難承受京津冀發(fā)展之重。

水資源短缺導(dǎo)致供需矛盾突出。海河流域多年平均年降水量偏小且持續(xù)衰減，從20世紀(jì)60年代的560 mm衰減至21世紀(jì)初的491 mm，降水不足導(dǎo)致徑流匱乏[16]。同時(shí)，海河流域以全國1.3%的水資源量，承載著10%的人口和數(shù)十座大中型城市的供水任務(wù)，水資源供需矛盾突出。長期以來，河北省以犧牲涵養(yǎng)周期最為漫長的地下水資源為代價(jià)，補(bǔ)給區(qū)域內(nèi)用水，并為京津提供水資源輸送，2016年京津冀各地地下水供水量占比為冀(68.48%)>京(45.05%)>津(17.37%)。全國特大型和大型地下水超采區(qū)中海河流域分別占比62.5%和54.5%[17]，地下水超采導(dǎo)致河湖斷流萎縮，流域生態(tài)基流無法保障，水污染降解條件差[18]。

水質(zhì)型缺水加劇了流域水環(huán)境負(fù)擔(dān)。海河流域是中國水污染最嚴(yán)重的流域，京津冀地區(qū)是最其主要的水污染來源[19]。2000～2016年全國劣Ⅴ類水河長占比平均值為17.5%，呈逐年下降趨勢；同期海河流域劣Ⅴ類水河長占比平均值為50.1%，且一直居高不下。2017年全國和海河流域地表水劣Ⅴ類斷面占比分別為8.3%和32.9%?？梢?，三地水環(huán)境質(zhì)量整體上有一定改善，但海河流域水環(huán)境污染問題仍未得到有效解決，流域水資源面臨水量和水質(zhì)兩方面考驗(yàn)。

2.2 管理問題

海河流域缺乏權(quán)威管理機(jī)構(gòu)和頂層立法保障，區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力弱，導(dǎo)致工作進(jìn)展緩慢。

流域管理機(jī)構(gòu)權(quán)威性不足，難以實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域統(tǒng)籌。一方面，京津冀三地利益沖突且政治地位失衡，在區(qū)域?qū)用骐y以實(shí)現(xiàn)徹底協(xié)同。當(dāng)前雖初步建立區(qū)域協(xié)同框架，但多以協(xié)商會談、簽訂協(xié)議、制定方案等方式為主，合作層級較低。另一方面，三地水污染防治政策、力度以及著力點(diǎn)有所差距，造成各自為政和責(zé)任推諉的情況，這種“各管一段”的碎片化行政阻礙了海河流域生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。

流域法規(guī)尚未統(tǒng)一，無法支撐一體化管理工作。一方面，海河流域水污染治理對流域完整性和跨界協(xié)同性的立法需求，與專門性的海河流域法空白和跨區(qū)域法律保障體系的缺失之間存在供需矛盾。另一方面，三地各自的水污染防治地方性法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，存在著諸多差異、沖突[20]。以海河流域2017年主要污染指標(biāo)為例，京津冀化學(xué)需氧量(COD)、五日生化需氧量(BOD5)和總磷(TP)的排放限值如表1所示。

2.3 治理問題

海河流域水污染治理，在工程方面存在碎片化特征，在投入方面缺乏多元長效保障。

三地水污染治理碎片化，導(dǎo)致流域水污染形式仍然嚴(yán)峻。京津冀的水污染協(xié)同治理工程在流域內(nèi)尚不具有普遍性，三地水環(huán)境治理和保護(hù)多為分散自治，缺乏全局觀念和流域?qū)用娴恼w規(guī)劃。碎片化的治理工程導(dǎo)致治理效果具有局部性特征，使流域水質(zhì)在有限的空間和時(shí)間范圍內(nèi)得到一定改善，但整體的水污染狀況未能得到根本改變。同時(shí)，碎片化治理割裂了流域完整的水生態(tài)系統(tǒng)，增加了水污染協(xié)同共治的難度。

表1 京津冀污染物排放限值Tab.1 Beijing-Tianjin-Hebei water emission limit mg/L

區(qū)域水環(huán)境治理投入有限，亟需深化多元長效補(bǔ)償機(jī)制。一方面，政府財(cái)政資金作為當(dāng)前區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獙?shí)現(xiàn)形式，補(bǔ)償主體單薄、補(bǔ)償形式單一，未統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才等方面的補(bǔ)償需求。另一方面，治理工程的維護(hù)、設(shè)備的運(yùn)行、日常的監(jiān)管等一系列長期性的持續(xù)投入是治理效果有效發(fā)揮的重要保障，而補(bǔ)償期之后的長效協(xié)同路徑仍有待考量。

3 流域一體化水環(huán)境管理對策

流域水污染治理應(yīng)遵循流域一體化發(fā)展的根本思路。① 要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域水資源量和水環(huán)境管理目標(biāo)，從水量和水質(zhì)兩個(gè)方面保障流域水資源的有效性。② 要有以流域?yàn)橹鲗?dǎo)的權(quán)威機(jī)構(gòu)和法律保障，從根本上建立起流域利益共同體驅(qū)動下的管理機(jī)制。③ 協(xié)同發(fā)展流域一體化水污染治理模式和多元長效補(bǔ)償機(jī)制，補(bǔ)齊流域污染治理短板并解決其資金來源問題。

3.1 統(tǒng)籌資源，優(yōu)化流域水資源配置

為了解決海河流域水資源短缺的現(xiàn)狀和流域發(fā)展生態(tài)化需求之間的矛盾，應(yīng)嚴(yán)格管控空間、統(tǒng)籌規(guī)劃資源、合理配置水量。

(1) 劃定水生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格管控水生態(tài)空間。流域要樹立底線思維和紅線意識，嚴(yán)格并統(tǒng)一劃定資源上線、環(huán)境底線和生態(tài)紅線[16]，以紅線作為區(qū)域的剛性要求，嚴(yán)格管控水生態(tài)空間和水環(huán)境要素。

(2) 深化發(fā)展“多規(guī)合一”，統(tǒng)籌流域水資源規(guī)劃。自2014年開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)以來，28個(gè)試點(diǎn)市縣摸索形成了以“多合一”綜合性空間規(guī)劃和“一帶多”引領(lǐng)性總體規(guī)劃為主流的規(guī)劃方法，為解決市縣范圍內(nèi)各類規(guī)劃“分散化”和“交叉化”的問題提供了可行的路徑[21]。多規(guī)合一打破了部門壁壘，通過一張藍(lán)圖統(tǒng)領(lǐng)區(qū)域發(fā)展，行政區(qū)域治理機(jī)制日趨完善，但對于山水林田湖草等自然資源的統(tǒng)籌，尤其是流域一體化的發(fā)展，區(qū)域“多規(guī)合一”仍存在流域“碎片化”的弊端。環(huán)境是生命活動的載體，也是社會發(fā)展的基底。在綜合考慮規(guī)劃尺度和精度平衡性的基礎(chǔ)之上，以流域一體化的水生態(tài)空間規(guī)劃作為區(qū)域藍(lán)圖的基底，制定區(qū)域 “多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)主導(dǎo)+區(qū)域行政主導(dǎo)的優(yōu)勢互補(bǔ)，為流域資源的合理利用和可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

(3) 合理配置水資源量，動態(tài)調(diào)整水量平衡。① 三地應(yīng)在符合流域資源規(guī)劃的基礎(chǔ)之上，立足本地水源，充分利用非常規(guī)水源，實(shí)現(xiàn)一水多用、多水聯(lián)調(diào)、循環(huán)利用。并從流域全局最優(yōu)出發(fā)，以京津冀協(xié)同帶動海河流域內(nèi)其他省區(qū)市，開展流域大尺度水資源優(yōu)化配置，合理統(tǒng)籌流域內(nèi)的當(dāng)?shù)厮?、外調(diào)水、再生水、循環(huán)水等多種水資源量，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等部門的用水需求。② 應(yīng)運(yùn)用動態(tài)規(guī)劃思路，不斷調(diào)整各部門用水滿足程度和水資源配置效果，維持生態(tài)資源系統(tǒng)與社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間物質(zhì)、能量、信息和價(jià)值的交換與傳遞相互協(xié)調(diào)、不斷發(fā)展的動態(tài)平衡。充分考慮并盡量保障流域生態(tài)環(huán)境用水需求，可將流域作為單獨(dú)用水戶，合理抑制各部門需求、分質(zhì)分類供水并加強(qiáng)節(jié)水，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)用水保障，提高流域水資源利用效率和水環(huán)境承載能力。

3.2 明確目標(biāo)，評估流域水環(huán)境需求

針對河道基流不足和水體功能退化等對水資源有效性的考驗(yàn)，可從區(qū)域達(dá)標(biāo)、流域提標(biāo)、統(tǒng)籌量質(zhì)和因地制宜4個(gè)方面協(xié)同制定流域水環(huán)境目標(biāo)。

(1) 區(qū)域達(dá)標(biāo)。① 應(yīng)嚴(yán)格控制區(qū)域水體達(dá)到水功能區(qū)劃目標(biāo)；② 針對排污多和水質(zhì)差但未被納入水功能區(qū)劃的支流，應(yīng)補(bǔ)充、完善其水質(zhì)考核目標(biāo)。

(2) 流域提標(biāo)。京津冀在嚴(yán)格控制區(qū)域水環(huán)境達(dá)到現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，要充分考慮流域全局的生態(tài)訴求，制定更為嚴(yán)格的水量、水質(zhì)目標(biāo)，聯(lián)防局部達(dá)標(biāo)但流域負(fù)荷過重的現(xiàn)象，保證流域的流動性和自凈能力。

(3) 統(tǒng)籌量質(zhì)。河流生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，有賴于水體水量和水質(zhì)兩方面功能的發(fā)揮，以及水生生物鏈的循環(huán)往復(fù)。鑒于海河流域現(xiàn)階段近1/3為劣Ⅴ類水體，其流域水環(huán)境目標(biāo)在近期應(yīng)在水質(zhì)達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上充分考慮河流的水量需求。水質(zhì)指標(biāo)包括物理性、化學(xué)性和生物性水質(zhì)指標(biāo)。水量作為發(fā)揮河流功能的最基本指標(biāo)，其內(nèi)涵應(yīng)包括動態(tài)和靜態(tài)兩個(gè)方面。動態(tài)水量不僅包含平面二維空間上的水流運(yùn)動，還應(yīng)包含垂向空間上的水體交換；前者可用流量和流速等指標(biāo)表達(dá)，后者可采用水域面積、集水面積和下滲系數(shù)反應(yīng)蒸發(fā)、徑流和下滲過程的影響。而靜態(tài)水量對于有景觀和調(diào)蓄需求的城市河流則尤為重要，可采用水深和可蓄水量表征。隨著海河流域水體功能的逐步恢復(fù)，在遠(yuǎn)期應(yīng)納入水生植物、水生動物及微生物群落等水生生物的構(gòu)成和多樣性等指標(biāo)。

(4) 因地制宜?；诔鞘谢碚摵投h(huán)原理，從流域區(qū)域雙重角度出發(fā)，結(jié)合不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、資源環(huán)境現(xiàn)狀和功能定位等因素，制定差別化、針對性強(qiáng)的水環(huán)境管控目標(biāo)。自然河道區(qū)域以保障水生生物棲息地，兼顧城市化干擾流域流量和水質(zhì)雙重需求的特點(diǎn)，界定水環(huán)境目標(biāo)；城市高度干擾區(qū)控制關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)流量、區(qū)域景觀水位和環(huán)境功能區(qū)劃水質(zhì)目標(biāo)。

3.3 升級機(jī)構(gòu)，重塑流域管理機(jī)制

針對水環(huán)境管理中的跨區(qū)域利益沖突，需要高層級權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌流域利益；需要合理的協(xié)作機(jī)制解決 “條塊分割”；在此基礎(chǔ)上，應(yīng)深化發(fā)展干支流上下游河湖長交流合作機(jī)制，形成流域河湖長網(wǎng)絡(luò)體系，保障頂層設(shè)計(jì)的終端落實(shí)(見圖1)。

(1) 需升級其組織機(jī)構(gòu)，可采取中央派出機(jī)構(gòu)+領(lǐng)導(dǎo)小組的形式。隨著機(jī)構(gòu)改革的不斷深化，海河流域的管理職能分配逐步歸順清晰。根據(jù)黨的十九大和十九屆三中全會部署，海河流域以“質(zhì)”為核心的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作歸口于生態(tài)環(huán)境部，以“量”為核心的水資源保護(hù)工作歸口于水利部，由其派出機(jī)構(gòu)水利部海河水利委員會(以下簡稱“海委”)直接負(fù)責(zé)。海河流域“量”“質(zhì)”問題突出，且地處首都經(jīng)濟(jì)圈，地方政府層面難以徹底協(xié)同，海委的跨區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力亦有限，因此，亟需高規(guī)格權(quán)威機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)流域水資源工作，且需中央層面領(lǐng)導(dǎo)小組根本解決流域“量”“質(zhì)”統(tǒng)籌。為此，可參照國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會和國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會，將海委升級為中央派出機(jī)構(gòu)海河流域委員會，在必要階段由中央直屬統(tǒng)籌。地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)是委員會的成員，可首批納入北京、天津、河北三地，繼而逐步納入山西、山東、河南、內(nèi)蒙古和遼寧等地。在此基礎(chǔ)上，可借鑒京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組的積極成效，由國務(wù)院成立海河流域水污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)領(lǐng)海河流域水資源與生態(tài)環(huán)境的治理工作。

(2) 需升級其協(xié)作機(jī)制，完善決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、考核體系。① 政策問題提出后，由領(lǐng)導(dǎo)小組匯同生態(tài)環(huán)境部和海河流域委員會制定政策議案；由海河流域委員會和各地政府討論政策議案，地方政府領(lǐng)導(dǎo)在流域水務(wù)決策中具有平等參與決策的權(quán)力。② 各地政府也是上述規(guī)劃、法規(guī)和政策的執(zhí)行者，負(fù)責(zé)會同相關(guān)部門對目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行細(xì)化分解，并納入地區(qū)或部門的工作計(jì)劃中[21]。③ 海河流域委員會下設(shè)工作部門負(fù)責(zé)各地之間的銜接工作，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督地方政府執(zhí)行法規(guī)、政策和規(guī)劃的情況；各省市負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)各部門之間的銜接工作，協(xié)調(diào)地方各涉水部門的權(quán)責(zé)關(guān)系。④ 各省市落實(shí)其轄區(qū)內(nèi)的部門考核責(zé)任制，海河流域委員會負(fù)責(zé)各省市的工作考核，并按一定比例納入各省市互評結(jié)果，領(lǐng)導(dǎo)小組最終確定考核結(jié)果，該考核結(jié)果將影響相關(guān)官員的晉升和中央資金在各地區(qū)之間的分配。

(3) 需升級其落實(shí)體系，可整合發(fā)展流域河湖長網(wǎng)絡(luò)。海河流域全面推行河長制、湖長制以來，京津冀全面出臺工作方案，海委暗訪督察持續(xù)推進(jìn)工作落實(shí)，現(xiàn)三地各級行政區(qū)已逐級建立多級樹狀河長體系，有效保障屬地行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制及水環(huán)境管理工作落到實(shí)處。但各級行政區(qū)的河湖長制體系存在跨界管理協(xié)同壁壘，因此，應(yīng)充分考慮流域的自然屬性，從其水系拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)出發(fā)，進(jìn)一步建立干支流、上下游的河湖長交流合作機(jī)制，形成海河流域委員會統(tǒng)領(lǐng)的流域河湖長網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而補(bǔ)齊水環(huán)境管理跨界協(xié)同障礙的短板。

圖1 水利部海河水利委員會升級模式Fig.1 Upgrade mode of Haihe Water Resources Commission of the Ministry of Water Resources

3.4 流域立法，健全流域約束機(jī)制

針對海河流域立法缺失和不統(tǒng)一的問題，要從頂層立法、體系統(tǒng)一和市場化的法律層面，建立法律保障機(jī)制。

(1) 頂層立法。針對三地立法沖突帶來的負(fù)外部性轉(zhuǎn)移問題，亟需建立流域頂層實(shí)體法立法，指導(dǎo)劃分權(quán)責(zé)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)同治理等。① 可借鑒《淮河流域水污染防治暫行條例》，制定海河流域的綜合性法律，確定流域規(guī)劃的法定地位及其編制、審批與實(shí)施主體；確定海河流域委員會的法定地位及其組成方式、職能與協(xié)調(diào)程序，及與地方政府的權(quán)責(zé)劃分等[22]，并以專章的形式對跨區(qū)政府協(xié)作治污的內(nèi)容、形式、機(jī)制等做出規(guī)定[23]。② 通過程序法保障其施行，可在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中就重點(diǎn)流域污染案件的管轄、適用的審判程序等問題作出規(guī)定[24]。

(2) 全過程法制統(tǒng)一化。① 可借鑒長江、黃河、珠江的立法、規(guī)范、協(xié)議、契約等形式，形成一套海河流域協(xié)同治理準(zhǔn)則和依據(jù)，如《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)水污染防治行動計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》。② 針對不同區(qū)域功能定位和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)側(cè)重下三地水環(huán)境現(xiàn)狀和水污染治理的不平衡性，應(yīng)在流域內(nèi)統(tǒng)一劃定重點(diǎn)控污區(qū)域、統(tǒng)一設(shè)置污染物限排標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一實(shí)施環(huán)境準(zhǔn)入和退出機(jī)制，并實(shí)行統(tǒng)一的違法處罰標(biāo)準(zhǔn)，完善水環(huán)境協(xié)同治理從源頭、過程到結(jié)果的相關(guān)法律法規(guī)，最大程度遏止水污染空間溢出效應(yīng)[25]。

(3) 健全水資源利用市場化和水環(huán)境責(zé)任社會化的法律機(jī)制。如通過建立制度導(dǎo)向的水資源有償使用、排污權(quán)交易、水權(quán)賦權(quán)-交易-補(bǔ)償-監(jiān)管框架體系[26]，以及環(huán)境損害保險(xiǎn)、環(huán)境基金、環(huán)境補(bǔ)償?shù)纫幌盗蟹芍贫?，將協(xié)同治理水污染的社會共識轉(zhuǎn)變成法律意志。

3.5 聯(lián)控聯(lián)治，發(fā)展流域一體化水污染治理模式

針對京津冀水系治理局部性和碎片化問題，三地應(yīng)始終貫穿全局最優(yōu)理念。在流域化治理理念指導(dǎo)下，通過重點(diǎn)整治、排污優(yōu)化和改善提升，聯(lián)控、聯(lián)治水污染。

(1) 重點(diǎn)整治。采用“問題識別+影響評估+整體規(guī)劃+重點(diǎn)整治”模式，逐步治理流域重污染河段。① 打破區(qū)域界線，在全流域內(nèi)開展監(jiān)測評估，識別水污染問題的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)及其嚴(yán)重性，進(jìn)行污染分區(qū)，依污染嚴(yán)重程度逐步納入治理規(guī)劃；② 充分考慮河流連通性和動態(tài)性特征，評估關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的影響范圍及其程度，優(yōu)先重點(diǎn)整治對流域影響范圍廣泛的關(guān)鍵河段；③ 針對關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和關(guān)鍵河段，從流域全局最優(yōu)出發(fā)，整體規(guī)劃水污染治理工作；④ 京津冀地區(qū)服從并承擔(dān)區(qū)域局部治理工作，協(xié)同治理上下游密切聯(lián)系的相關(guān)河流。

(2) 排污優(yōu)化。采取流域排污優(yōu)化-集中凈化-逐步提標(biāo)的治理措施，逐步降低流域污染源排放。① 在現(xiàn)有技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)下，可從流域出發(fā)，通過開展重點(diǎn)污染源的排污口優(yōu)化來重構(gòu)污染物質(zhì)的時(shí)空分布格局，一定程度上緩解污染集中區(qū)域的水體功能喪失問題；② 對于超過水體自凈能力的納污河段，通過污水處理廠聯(lián)合濕地等生態(tài)措施集中深度凈化；③ 根據(jù)流域污染物質(zhì)總量控制原則，逐步提高污水排放標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)置一定的過渡期，循序漸進(jìn)地將污染負(fù)荷控制在流域水環(huán)境可承載范圍之內(nèi)。此外，對于具有空間分散性和時(shí)間隨機(jī)性特征的農(nóng)業(yè)面源污染和生活污水，在管網(wǎng)收集集中處理的基礎(chǔ)上，通過技術(shù)革新和理念宣傳手段從源頭上減少污染物質(zhì)排放量至關(guān)重要。

(3) 改善提升。① 依控制點(diǎn)源-調(diào)控河段-優(yōu)化水系的思路，建立流域水環(huán)境質(zhì)量點(diǎn)-線-面逐步改善機(jī)制。即從源頭控制點(diǎn)源污染負(fù)荷入河；結(jié)合污水處理廠、濕地等，將污染物質(zhì)消納于有限的傳播路徑中；針對高度城市化的強(qiáng)人工干擾流域，恢復(fù)天然水系，優(yōu)化人工河道和閘壩等水利工程布局，降低水流與污染物質(zhì)阻滯帶來的水體惡化的風(fēng)險(xiǎn)，逐步改善流域水環(huán)境質(zhì)量。② 構(gòu)建宏觀配置-中觀調(diào)控-微觀改善的流域水環(huán)境多層面逐級提升機(jī)制。即通過宏觀配置流域水資源，保障流域水量需求；通過中觀調(diào)控河湖水系，優(yōu)化水量水質(zhì)時(shí)空分布；通過微觀重塑局部水生境，改善河段水生態(tài)，進(jìn)而提升流域水環(huán)境質(zhì)量。

3.6 多元參與，深化流域補(bǔ)償機(jī)制

針對流域治理中資金投入的一元化和時(shí)效性問題，應(yīng)重新審視并發(fā)揮水資源的價(jià)值，建立跨區(qū)補(bǔ)償共識，深化多元長效補(bǔ)償機(jī)制。

(1) 三地應(yīng)重新審視水生態(tài)資源的價(jià)值。① 通過宣教水資源的短缺、水污染的高危害及其治理的高成本，喚起民眾對水資源價(jià)值的充分重視；② 通過基于市場導(dǎo)向的水資源成本核算和基于流域水環(huán)境承載能力導(dǎo)向的納污總量核算，建立起對水資源價(jià)值的理性認(rèn)識，從而為海河流域水污染治理建立起穩(wěn)定的合作基礎(chǔ)。

(2) 三地應(yīng)建立起水生態(tài)維度的利益共同體。由于區(qū)域間不同的功能定位及其在流域內(nèi)的干支流和上下游的位置關(guān)系，導(dǎo)致三地對水環(huán)境及其污染治理的投入和收益存在不平衡，即水生態(tài)資源的外部性特征。因此，跨區(qū)域的流域治理合作的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)區(qū)域間合理的生態(tài)補(bǔ)償。三地應(yīng)按照“污染者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償”的原則，以跨界斷面水質(zhì)和水量考核指標(biāo)為依據(jù)，提高獎罰標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償深度落實(shí)。

(3) 三地需拓展多元長效合作機(jī)制。在傳統(tǒng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移、市場分配和搭建平臺等方式的基礎(chǔ)上，將協(xié)同解決生態(tài)貧困問題納入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，合理確定分水量和水質(zhì)的跨省直接補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)放寬直接補(bǔ)償資金的使用范圍，建立“政府主導(dǎo)+企業(yè)主責(zé)+社會組織共擔(dān)+個(gè)人積極參與”的多元化補(bǔ)償主體，形成“政府財(cái)政資金補(bǔ)償+產(chǎn)業(yè)扶持+技術(shù)援助+人才支持+就業(yè)培訓(xùn)”的多元化補(bǔ)償方式[6]，完善跨區(qū)域合作的多元長效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

4 結(jié) 語

流域的脈絡(luò)記載著社會發(fā)展的歷史與變遷，海河流域血脈相連，京津冀水污染治理，需要更廣泛的著眼于整個(gè)海河流域的水環(huán)境問題，三地聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)治水污染，協(xié)同保護(hù)水資源是海河流域建設(shè)的核心與立足點(diǎn)，要從全局角度尋求新的治理之道，水資源保護(hù)和水污染治理工作迎來“扎實(shí)區(qū)域協(xié)同、邁向流域共治”的關(guān)鍵階段。針對海河流域水資源保護(hù)工作的瓶頸和區(qū)域協(xié)同的不徹底性，提出了流域一體化理念下的水污染防治路徑，即從統(tǒng)籌配置水資源量、制定流域水環(huán)境目標(biāo)、重塑流域管理機(jī)構(gòu)、確立統(tǒng)一流域法體系、發(fā)展一體化治理模式、深化多元長效補(bǔ)償機(jī)制6個(gè)方面，建立流域化資源保障、管理機(jī)制和治理模式。上述流域一體化理念和實(shí)現(xiàn)路徑，可為海河及類似涉及跨區(qū)域水環(huán)境治理流域的管理決策者提供參考與借鑒。