淺析當(dāng)前農(nóng)村集體“三資”管理問題

陳春

筆者作為基層農(nóng)經(jīng)監(jiān)管人員，通過日常監(jiān)管與調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體“三資”管理是否到位已經(jīng)成了判定村莊管理是否成功的“試金石”，“三資”管理混亂的村也是腐敗多發(fā)、信訪矛盾突出的村。本文就當(dāng)前農(nóng)村集體“三資”管理的主要問題、存在原因提出一些淺顯的對(duì)策建議供讀者參考。

農(nóng)村集體“三資”管理是指資金、資產(chǎn)、資源的管理，具體包括貨幣資金、有價(jià)證券、固定資產(chǎn)、生物資產(chǎn)、對(duì)外投資、債權(quán)股權(quán)、無形資產(chǎn)和集體所有的土地、山林、灘涂等。

近年來，在各地普遍推行的“村賬鎮(zhèn)管”模式下，農(nóng)村集體“三資”管理已有所改進(jìn)，但由于干部思想認(rèn)識(shí)不足、制度建設(shè)不全、監(jiān)管力量不強(qiáng)等原因，各地依然存在著農(nóng)村集體“三資”管理不明這一突出問題，在監(jiān)管“真空”下，“微腐敗”多發(fā)，亟待引起重視。

一、當(dāng)前農(nóng)村集體“三資”管理存在的主要問題

1、底數(shù)不清。主要是指資產(chǎn)和資源的管理較為混亂，數(shù)量不清，質(zhì)量不明。有些村的固定資產(chǎn)只有總賬沒有明細(xì)賬（臺(tái)賬），從購置到使用到報(bào)廢沒有相關(guān)手續(xù)，造成賬賬不符和賬實(shí)不符，有些名存實(shí)亡的資產(chǎn)仍存留在賬面，造成資產(chǎn)虛增。在建工程管理同樣問題較多，工程從開始到竣工沒有建立相關(guān)臺(tái)賬，且多個(gè)工程交叉在建不能區(qū)分，造成竣工后不能及時(shí)準(zhǔn)確結(jié)轉(zhuǎn)到固定資產(chǎn)科目上，有些甚至長(zhǎng)期掛賬。同時(shí)，內(nèi)部往來款長(zhǎng)期掛賬問題也不容忽視，主要原因是“新官不理舊賬”或清產(chǎn)核資工作不徹底。集體資源管理則是“三資”管理的盲區(qū)，土地資源、林業(yè)資源、灘涂資源等沒有進(jìn)行量化，不能在資產(chǎn)負(fù)債表上反應(yīng)，同時(shí)又沒有建立臺(tái)賬，容易造成資源權(quán)屬不清、管理弱化。

2、經(jīng)營不善。各村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理者文化水平不高，業(yè)務(wù)素質(zhì)不強(qiáng)，在資產(chǎn)運(yùn)營、保值增值方面缺乏經(jīng)驗(yàn)，不能有效盤活村集體資產(chǎn)、資源。投融資渠道狹窄，重建設(shè)輕開發(fā)，大部分村只考慮當(dāng)前利益，沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，一方面原因是村干部任期較短，投入與產(chǎn)出時(shí)間較長(zhǎng)，不愿意做“栽樹者”;另一方面受土地指標(biāo)、環(huán)境、資金等因素制約。收入不能及時(shí)到賬，個(gè)別村的物業(yè)出租租金催繳不力拖欠嚴(yán)重甚至拒付，嚴(yán)重?fù)p害了村集體經(jīng)濟(jì)利益。不按程序盲目舉債，違規(guī)將舉債款用于干部報(bào)酬等非生產(chǎn)性費(fèi)用，同時(shí)債務(wù)利息嚴(yán)重影響村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。非生產(chǎn)性費(fèi)用支出較大，管理費(fèi)用居高不下，干部報(bào)酬、戲金、誤工補(bǔ)助等支出使村集體經(jīng)濟(jì)不堪重負(fù)。

3、管理不明。表現(xiàn)為不按程序違背“三公”原則辦事。一是資產(chǎn)資源出租過程不明：有的村在資產(chǎn)資源出租時(shí)沒有履行民主程序，沒有經(jīng)過村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論通過，擅自以“兩委”名義甚至是個(gè)別人員名義簽訂合同;有的村只顧眼前利益，沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，簽訂長(zhǎng)期低價(jià)合同，致使轉(zhuǎn)租現(xiàn)象嚴(yán)重，村民怨言紛起;有些大宗標(biāo)的物本應(yīng)采取招投標(biāo)方式出租的而沒有實(shí)行。二是工程項(xiàng)目建設(shè)管理不明：有的村集體工程建設(shè)項(xiàng)目沒有按照“五議兩公開”程序進(jìn)行也沒有嚴(yán)格按照招投標(biāo)程序操作;有的村招投標(biāo)流于形式或人為造成串標(biāo)現(xiàn)象;有的村工程項(xiàng)目不按程序隨意增加工程量，追加工程款。三是財(cái)務(wù)公開手續(xù)不明：公開的內(nèi)容不夠翔實(shí)，沒有條理性，只知其一不知其二，有些甚至避重就輕、避實(shí)就虛;公開的時(shí)間滯后，沒有時(shí)效性;公開的方式較單一，限于村部三務(wù)公開欄，不方便查閱。

4、監(jiān)督不力。主要是指內(nèi)部監(jiān)督未到位。有些村的監(jiān)事會(huì)（村監(jiān)會(huì)）機(jī)構(gòu)運(yùn)行不暢、過程不正、職責(zé)不明，發(fā)揮的作用極其有限。大部分村的監(jiān)事會(huì)（村監(jiān)會(huì)）成員文化素質(zhì)不高缺乏基本財(cái)務(wù)知識(shí)，在行使監(jiān)督權(quán)力時(shí)不能到位甚至錯(cuò)位。對(duì)于履職能力較強(qiáng)的監(jiān)事會(huì)（村監(jiān)會(huì)）成員，在一定程度上會(huì)受到個(gè)別兩委干部的排擠甚至打壓，使他們不敢正常履職，長(zhǎng)此以往會(huì)使該機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，如何解決這一問題則成為監(jiān)事會(huì)（村監(jiān)會(huì)）能否正常運(yùn)行的關(guān)鍵問題。

二、農(nóng)村集體“三資”管理出現(xiàn)問題的主要原因

1、制度建設(shè)不夠到位。制度建設(shè)沒有形成體系，橫不能到邊，縱不能到底，表現(xiàn)為有些領(lǐng)域缺失、有些政策解釋不夠透徹：如十分重要的村級(jí)合同管理就沒有相關(guān)的管理制度。目前在大宗資產(chǎn)資源出租、工程建設(shè)等方面沒有比較統(tǒng)一的合同格式條款，致使各村在簽訂合同時(shí)亂象叢生，合同要素不全、條款不明、權(quán)利義務(wù)不對(duì)等、有失公允等各種情況。有些工程承包的合同嚴(yán)重違反合同法，工程承包者是掛靠某一公司的，在簽訂合同時(shí)居然沒有在施工合同上蓋公司公章，發(fā)包方（某村）竟同意履行合同條款。欠付工程款的利息根據(jù)民間借貸利率標(biāo)準(zhǔn)支付已被不少別有用心的村干部寫進(jìn)了合同條款中，我們明知此舉嚴(yán)重?fù)p害村集體利益，但困于沒有制度可依，操作起來非常困難;又比如自然村的“三資”管理至今沒有相關(guān)針對(duì)性的政策出臺(tái)，雖然可以借鑒行政村，但還是有別于行政村的;對(duì)于解決歷史遺留問題如何進(jìn)行賬務(wù)處理還沒有相關(guān)的政策，比如某些費(fèi)用支出在以前年度沒有明文規(guī)定不能支付，但在目前有規(guī)定不能支付，由于歷史原因造成未支付一直掛賬，那到現(xiàn)在進(jìn)行賬務(wù)處理的時(shí)候就為難了，如果沒有合理的處理辦法只能長(zhǎng)期掛賬。

2、政策落實(shí)不夠到位。目前，白條入賬現(xiàn)象得到了有效的遏制，但個(gè)別村存仍在分批分解的現(xiàn)象，有意避開監(jiān)管。對(duì)于退回票據(jù)按要求讓業(yè)務(wù)經(jīng)手人或經(jīng)辦人退回相關(guān)款項(xiàng)，但在執(zhí)行的時(shí)候的相當(dāng)棘手，很難落實(shí)到位，造成個(gè)別村的銀行存款或現(xiàn)金賬戶長(zhǎng)期掛賬。工程管理方面存在欠缺：一是機(jī)構(gòu)不健全，小額公共資源交易中心沒有運(yùn)行造成監(jiān)管脫節(jié)，使各村在資產(chǎn)資源出租、工程招投標(biāo)方面隨意性很大，不走程序不按規(guī)定，給暗箱操作留出空間;二是監(jiān)管力度不大，表現(xiàn)在工程項(xiàng)目招投標(biāo)方面、項(xiàng)目增項(xiàng)方面、支付手續(xù)方面等。預(yù)決算制度處于空白狀態(tài)，亟待解決。清產(chǎn)核資工作是摸清家底唯一的辦法，但是這項(xiàng)工作技術(shù)難度很大，而且牽涉到方方面面，需要委托專業(yè)的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)才能做好。

3、監(jiān)管隊(duì)伍不夠到位。實(shí)行“村賬鎮(zhèn)管”以來，政府對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的的監(jiān)管進(jìn)一步加強(qiáng)，同時(shí)，紀(jì)委監(jiān)察委的審查力度也進(jìn)一步加強(qiáng)，相應(yīng)的農(nóng)經(jīng)監(jiān)管人員的責(zé)任也進(jìn)一步加重，致使很多正式在職人員不愿意從事該項(xiàng)工作，通過統(tǒng)計(jì)，我區(qū)各個(gè)街道正式在職農(nóng)經(jīng)人員平均不足2名。從目前情況看，從事該項(xiàng)工作的人員基本上是外聘人員，由于體制機(jī)制的原因，外聘人員的業(yè)務(wù)水平普遍不高，待遇偏低，工作積極性、主動(dòng)性不高，歸屬感不強(qiáng)，致使流動(dòng)性過大，造成部分村財(cái)務(wù)處理不及時(shí)、核算不準(zhǔn)確、監(jiān)督不到位。

4、思想認(rèn)識(shí)不夠到位。有些領(lǐng)導(dǎo)或干部認(rèn)為“三資”管理是件細(xì)活、慢活，很難一時(shí)出成績(jī)，不屬于重點(diǎn)工作，甚至沒有擺上議事的日程;有些干部認(rèn)為加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理，會(huì)觸及到某些村干部的利益，給自己日后的工作帶來阻力，喜歡“睜只眼閉只眼”;更多的村干部認(rèn)為實(shí)行村民自治后，村集體的錢與上級(jí)政府無關(guān)，想怎么花就怎么花。由于思想認(rèn)識(shí)不到位，行動(dòng)措施不得力，導(dǎo)致集體“三資”管理出現(xiàn)的問題接踵而至。

三、農(nóng)村集體“三資”管理對(duì)策建議

1、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)村集體“三資”管理涉及到組織、紀(jì)檢（監(jiān)察委）、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、城建、國土、工商、司法、檔案等各部門，需要政府的主要領(lǐng)導(dǎo)來推動(dòng)做好這件事，領(lǐng)導(dǎo)的重視程度直接關(guān)系到監(jiān)管的質(zhì)量，因此急需建立主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、相關(guān)部門配合抓的工作機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍建設(shè)，在人員配備上應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)文件要求配足配好，嚴(yán)禁占編。要進(jìn)一步加大農(nóng)村財(cái)務(wù)問題的查處力度，對(duì)違規(guī)村干部要采取強(qiáng)硬措施，絕不姑息。

2、加強(qiáng)制度建設(shè)

（1）在資金管理方面可以仿照政府部門的國庫集中支付制度探索建立適合農(nóng)村實(shí)際的村級(jí)財(cái)務(wù)國庫集中支付制度，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)線上審核、審批、支付結(jié)算，盡最大限度減少現(xiàn)金使用量。建立健全預(yù)決算制度，指導(dǎo)各村按預(yù)算執(zhí)行財(cái)務(wù)支付，拒絕支付超預(yù)算款項(xiàng)，超支報(bào)審。重視年終決算結(jié)果及運(yùn)用。

（2）在資產(chǎn)資源管理方面要加快建立農(nóng)村小額公共資源交易制度，明確交易范圍交易內(nèi)容。各部門加強(qiáng)聯(lián)系，設(shè)計(jì)工作流程圖，從頭至尾留有痕跡，同時(shí)設(shè)置資信制度、項(xiàng)目庫制度、獎(jiǎng)懲制度、黑名單制度。健全街道“小額公共資源交易中心”職能，成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組和監(jiān)督小組，確保該制度有序有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)最大程度的公平、公開、公正。建立村級(jí)重大項(xiàng)目交易評(píng)議制度，成立評(píng)議小組，以投票表決的方式?jīng)Q定各項(xiàng)資產(chǎn)資源出租出售、投資、工程建設(shè)是否可行。加快建立村級(jí)合同管理制度，分門別類制定合同格式條款，對(duì)合同的簽訂、履行、變更、補(bǔ)充、備案、調(diào)取、存檔進(jìn)行全程監(jiān)管。

（3）完善村干部考核制度，應(yīng)把農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理結(jié)果納入干部考核體系，重點(diǎn)關(guān)注村集體經(jīng)濟(jì)收入指標(biāo)、債務(wù)增減指標(biāo)等。

3、加強(qiáng)監(jiān)管力度

（1）進(jìn)一步加強(qiáng)日常“三資”管理，特別是大額資金的管理，變事后監(jiān)管為事前、事中監(jiān)管。重點(diǎn)加強(qiáng)工程項(xiàng)目建設(shè)管理，對(duì)新開工項(xiàng)目制作管理臺(tái)賬，嚴(yán)格按照各項(xiàng)文件要求執(zhí)行。組織工商、司法、農(nóng)林等相關(guān)人員對(duì)各村前期簽訂的合同進(jìn)行大檢查，一旦發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)期合同、低價(jià)合同、有失公允的合同及時(shí)進(jìn)行清理。

（2）多維度高頻率地實(shí)行村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)。除了區(qū)紀(jì)委巡察、區(qū)農(nóng)業(yè)部門三年一輪審行動(dòng)等兩項(xiàng)審計(jì)外，街道要成立村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)小組對(duì)村集體財(cái)務(wù)進(jìn)行不定期的審計(jì)，同時(shí)，還要實(shí)行干部離任審計(jì)制度，追究任期責(zé)任。

（3）加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)公開管理。把公開的范圍鎖定在村集體土地承包、村集體發(fā)包工程建設(shè)項(xiàng)目、集體資產(chǎn)去向、大額資金管理使用和支農(nóng)惠農(nóng)資金安排使用等村民切身利益的事項(xiàng)上，要求至少每季度公布一次，要改變過去單一的公開方式，嘗試在網(wǎng)上公開。對(duì)審核不符合財(cái)務(wù)公開要求的，要責(zé)令糾正;對(duì)規(guī)避公開程序，搞虛假公開的，要及時(shí)嚴(yán)肅查糾，切實(shí)將村務(wù)公開制度真正落到實(shí)處。

4、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和警示教育

（1）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。主要以上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門培訓(xùn)為平臺(tái)，通過以會(huì)代訓(xùn)、跟班上崗、專題輔導(dǎo)等途徑，對(duì)各村兩委干部、監(jiān)事會(huì)（村監(jiān)會(huì)）成員、文書等分批進(jìn)行政策法規(guī)和業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，切實(shí)增強(qiáng)他們執(zhí)行財(cái)務(wù)法規(guī)制度的自覺性和責(zé)任感。對(duì)于代理會(huì)計(jì)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)每年應(yīng)不少于一次，提高他們的監(jiān)管素質(zhì)。

（2）加強(qiáng)防范和警示教育。相關(guān)部門要對(duì)村級(jí)集體“三資”管理中出現(xiàn)的一些傾向性、苗頭性問題和薄弱環(huán)節(jié)要提前介入，做到監(jiān)督于事前，防患于未然。梳理近年來村級(jí)財(cái)務(wù)腐敗高發(fā)案件，精心制作成宣傳冊(cè)、VCD等教育載體，召開干部警示教育大會(huì)，以案說法，以身邊的事教育身邊的人。

（作者單位：318017浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)章安街道辦事處農(nóng)業(yè)服務(wù)中心）