幾任總統(tǒng)嘗試，印尼遷都依然“在路上”

許利平

8月16日，印尼總統(tǒng)佐科在國(guó)會(huì)發(fā)表國(guó)情咨文時(shí)首次提出，將印尼首都從現(xiàn)在的雅加達(dá)遷到加里曼丹島。十天后，佐科總統(tǒng)攜部分內(nèi)閣成員舉行記者招待會(huì)，明確提出將首都遷往東加里曼丹省。根據(jù)參加佐科總統(tǒng)新聞發(fā)布會(huì)的東加里曼丹省長(zhǎng)易斯蘭透露，新首都的具體位置將是位于北佩納揚(yáng)巴塞爾縣的桑博賈鎮(zhèn)和庫(kù)臺(tái)卡塔內(nèi)加拉縣的瑟巴庫(kù)鎮(zhèn)。

遷都計(jì)劃正式出爐

為何選擇上述地方為新首都所在地，佐科總統(tǒng)給出了五條理由。一是該地發(fā)生自然災(zāi)害的幾率較低，比如洪水、海嘯、林火、火山噴發(fā)、地震、土崩等，歷史上很少發(fā)生;二是該地處于印尼地理中心位置，具有戰(zhàn)略意義;三是靠近兩大新興發(fā)展城市巴厘巴板和三馬林達(dá)，具有良好的經(jīng)濟(jì)依托;四是這里基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善;五是政府已經(jīng)儲(chǔ)備有18萬(wàn)公頃的政府用地，不需要再大規(guī)模征地。

遷都議題被拋出后，印尼各界反應(yīng)不一。印尼國(guó)會(huì)國(guó)民使命黨派系秘書(shū)長(zhǎng)延達(dá)利·蘇山多表示，“如果沒(méi)有遷都法律，任何遷都行為都是非法的?！庇∧釃?guó)會(huì)副議長(zhǎng)法德利·佐恩則明確表示不同意，他說(shuō)，“佐科總統(tǒng)把新首都遷到加里曼丹島很可能是不現(xiàn)實(shí)的決定。這需要深入的研究，并得到全體人民的同意?！?019年印尼副總統(tǒng)候選人、前雅加達(dá)特區(qū)省長(zhǎng)桑迪阿加·烏諾表示，“遷都應(yīng)該由全體人民舉行公投或參加聽(tīng)證會(huì)決定，并且遷都的資金也沒(méi)有列入2020年國(guó)家財(cái)政預(yù)算?！?/p>

面對(duì)政治精英的各種質(zhì)疑和壓力，龐大的遷都計(jì)劃能順利實(shí)施嗎？佐科總統(tǒng)為何此時(shí)急匆匆提出遷都計(jì)劃？其實(shí)，遷都計(jì)劃由來(lái)已久，佐科政府進(jìn)行了三年可行性研究。

20世紀(jì)50年代，印尼開(kāi)國(guó)元?jiǎng)滋K加諾總統(tǒng)曾試圖遷都。早在1957年7月17日，蘇加諾總統(tǒng)甚至在中加里曼丹省首府帕朗卡拉亞舉行過(guò)新首都建設(shè)開(kāi)工儀式。后來(lái)，由于國(guó)內(nèi)政局不穩(wěn)，以及經(jīng)濟(jì)捉襟見(jiàn)肘，遷都工程半途而廢。20世紀(jì)80年代，印尼第二任總統(tǒng)蘇哈托也嘗試將首都由雅加達(dá)遷到離雅加達(dá)約40公里的小鎮(zhèn)絨果爾，但由于當(dāng)時(shí)國(guó)家建設(shè)任務(wù)繁重，沒(méi)有精力推動(dòng)遷都事宜。后來(lái)，哈比比總統(tǒng)和蘇西洛總統(tǒng)，都在內(nèi)閣成立相關(guān)小組，對(duì)遷都進(jìn)行可行性研究，但由于當(dāng)時(shí)印尼經(jīng)濟(jì)財(cái)力有限，涉及遷都經(jīng)費(fèi)龐大，只好作罷。

遷都不會(huì)削弱雅加達(dá)的金融中心和商貿(mào)中心地位。很多人擔(dān)心，遷都后雅加達(dá)地位受到影響。其實(shí)，這種擔(dān)心是多余的。雅加達(dá)及其周邊地區(qū)覆蓋大約3000萬(wàn)人口，已形成龐大的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶，這是印尼任何地方都難以撼動(dòng)的。

2017年，佐科總統(tǒng)責(zé)成國(guó)家發(fā)展規(guī)劃部啟動(dòng)遷都可行性研究，并于2019年完成。國(guó)家發(fā)展規(guī)劃部的專家們參考了世界各國(guó)的遷都經(jīng)驗(yàn)，包括巴西、馬來(lái)西亞、澳大利亞等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行比較研究。研究?jī)?nèi)容包括遷都前期工作研究、首都居民社會(huì)和經(jīng)濟(jì)研究、遷都地點(diǎn)選擇適應(yīng)性研究、新首都設(shè)計(jì)研究、新首都地點(diǎn)選擇研究、新首都生活環(huán)境戰(zhàn)略研究、遷都對(duì)環(huán)境影響研究等。

遷都背后的多重考量

第一，雅加達(dá)越來(lái)越不堪重負(fù)，難以承擔(dān)首都行政、商業(yè)、金融、貿(mào)易與服務(wù)業(yè)中心功能。雅加達(dá)舊稱巴達(dá)維亞，原來(lái)設(shè)計(jì)城市人口規(guī)模只有60萬(wàn)，現(xiàn)在為1000萬(wàn)人口，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施難以支撐這個(gè)首都特別行政區(qū)的發(fā)展。

首先，交通堵塞嚴(yán)重，影響了工作效率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。作為東南亞最大的城市，其交通基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上現(xiàn)代生活工作的節(jié)奏。很難想象，像輕軌、地鐵等這些現(xiàn)代交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)久拖不決，直到最近幾年才開(kāi)通。雖然雅加達(dá)目前實(shí)行了車輛限行措施，但交通堵塞現(xiàn)象并沒(méi)有改善多少。根據(jù)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃部長(zhǎng)班邦·布羅佐內(nèi)戈羅透露，2013年雅加達(dá)因?yàn)榻煌ǘ氯斐傻慕?jīng)濟(jì)損失達(dá)到64萬(wàn)億印尼盾（約合43億美元），2019年估計(jì)將達(dá)到100萬(wàn)億印尼盾（約合68億美元）。

其次，生存環(huán)境在不斷惡化。由于過(guò)度開(kāi)采地下水，雅加達(dá)地基每年都在下沉。根據(jù)相關(guān)研究結(jié)果顯示，現(xiàn)在雅加達(dá)五分之二地區(qū)處于海平面以下，地基以每年兩厘米的速度下沉。預(yù)計(jì)到2050年，雅加達(dá)北區(qū)的90%土地將被海水淹沒(méi)。此外，雅加達(dá)機(jī)動(dòng)車眾多，空氣污染嚴(yán)重。

2019年8月16日，印尼總統(tǒng)佐科在國(guó)會(huì)發(fā)表國(guó)情咨文，正式向國(guó)會(huì)提出將首都從雅加達(dá)遷往加里曼丹島。

第二，地方自治基本失敗，地區(qū)發(fā)展差距拉大，全國(guó)發(fā)展逐漸失去了應(yīng)有的平衡。印尼被稱為“千島之國(guó)”，實(shí)際上全國(guó)有17000多個(gè)島嶼，各個(gè)島嶼發(fā)展差異較大。為了消除各地發(fā)展的不平衡，2001年，印尼政府就啟動(dòng)了地方自治方案，讓一些擁有豐富自然資源或獨(dú)特地理位置的縣、市或省份，通過(guò)中央政府下放權(quán)力等措施，實(shí)施自治，盡快完成脫貧任務(wù)。

經(jīng)過(guò)近20年的地方自治的實(shí)踐，80%的地方自治縣、市治理失敗。地區(qū)發(fā)展差異的鴻溝不僅沒(méi)有縮小，而且還擴(kuò)大了。表現(xiàn)最為明顯的是爪哇與外島的發(fā)展鴻溝越來(lái)越大。目前，爪哇島面積只占印尼全境的7%，而人口則占全國(guó)人口的54%，其經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值占全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的58%。與之相比，加里曼丹島是世界第三大島，印尼占有其73%的面積，為印尼國(guó)土面積的39%，但其人口和產(chǎn)值僅分別占全國(guó)的5.8%和8.2%。

第三，印尼國(guó)際地位日益提升，需要新的平臺(tái)展現(xiàn)印尼嶄新的國(guó)際形象，提高印尼人民的民族自豪感。印尼是二十國(guó)集團(tuán)的主要新興經(jīng)濟(jì)體成員。最近幾年，在二十國(guó)集團(tuán)內(nèi)，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率保持在5%以上，僅次于印度和中國(guó)。2017年印尼GDP突破一萬(wàn)億美元，首次進(jìn)入萬(wàn)億美元世界經(jīng)濟(jì)體俱樂(lè)部。根據(jù)2019年國(guó)際貨幣基金組織的預(yù)測(cè)，2023年印尼的GDP將居于世界第六，占全球經(jīng)濟(jì)份額的2.8%，與俄羅斯持平。印尼良好的經(jīng)濟(jì)前景迫切需要一個(gè)新的平臺(tái)來(lái)充分展現(xiàn)。

由于歷史上曾受荷蘭的殖民統(tǒng)治，雖然雅加達(dá)有民族紀(jì)念碑、蘇迪爾曼大街等愛(ài)國(guó)主義標(biāo)志，但雅加達(dá)的整體設(shè)計(jì)以及一些著名建筑物，仍存在著許多荷蘭殖民者的痕跡，不利于激發(fā)現(xiàn)代印尼人的民族自豪感。新首都根據(jù)21世紀(jì)“綠色城市”和“智慧城市”等現(xiàn)代理念建設(shè)，現(xiàn)代的交通體系、智能的建筑物等將成為印尼人民心中的新地標(biāo)，這有利于增強(qiáng)印尼人民的自豪感。新首都又地處爪哇外島，更能激發(fā)全體人民的向心力，打破爪哇一島獨(dú)大的扭曲形象。

第四，延續(xù)佐科總統(tǒng)的政治遺產(chǎn)，著眼于2024年后佐科時(shí)代。自2014年佐科就任總統(tǒng)以來(lái)，內(nèi)政上，他靈活運(yùn)用“爪哇智慧”，團(tuán)結(jié)大多數(shù)，取得國(guó)會(huì)對(duì)他執(zhí)政的支持;經(jīng)濟(jì)上，簡(jiǎn)化各種行政審批手續(xù)，營(yíng)造良好外商投資環(huán)境，大力引進(jìn)外資，通過(guò)減稅等措施刺激國(guó)內(nèi)消費(fèi);民生上，把“走基層”常態(tài)化、制度化，隨時(shí)了解普通民眾疾苦，發(fā)放“健康卡”“教育卡”，讓普通民眾有獲得感;外交上，奉行務(wù)實(shí)外交和大國(guó)平衡外交，為印尼經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的國(guó)際環(huán)境。

由于佐科總統(tǒng)五年來(lái)的出色政績(jī)，在2019年4月大選中，他獲得了55%的支持率，贏得第二個(gè)總統(tǒng)任期（2019?2024年）。按照印尼憲法，總統(tǒng)最多只能任兩個(gè)任期，到2024年10月，佐科必須卸下總統(tǒng)職位，將權(quán)力交給下一任總統(tǒng)。而遷都計(jì)劃需要5?10年的時(shí)間，可以延續(xù)佐科的政治遺產(chǎn)。與此同時(shí)，遷都也有助于佐科整合各種政治資源，為2024年大選布局，為佐科繼續(xù)發(fā)揮政治影響力做鋪墊。

遷都需跨越“五道坎”

我們也應(yīng)該看到，對(duì)于這個(gè)世界第四人口大國(guó)來(lái)說(shuō)，遷都絕非易事，需要面臨諸多挑戰(zhàn)，至少要跨越五道坎。

一是法律坎。遷都意味著改變當(dāng)前雅加達(dá)的地位。這就需要對(duì)雅加達(dá)作為首都特別行政區(qū)的相關(guān)法律條文進(jìn)行修訂。此外還需制定新的法律，對(duì)于遷都的建設(shè)、搬遷以及新首都的命名等，都將重新立法。這些立法需要國(guó)會(huì)充分討論后，才能通過(guò)。

目前，佐科總統(tǒng)將遷都計(jì)劃提交給國(guó)會(huì)，列入國(guó)會(huì)的議事議程之中。具體法律條文的修改或制定，需等待2019?2024年新一屆國(guó)會(huì)就職之后。雖然新一屆國(guó)會(huì)中60%以上議員支持佐科總統(tǒng)，但修改或制定法律是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程能否與佐科總統(tǒng)的遷都計(jì)劃節(jié)奏相匹配，還是一個(gè)未知數(shù)。

二是資金坎。根據(jù)政府計(jì)劃，這次遷都將花費(fèi)466萬(wàn)億印尼盾（約合317億美元），而政府只出19%的資金。在建設(shè)過(guò)程中，政府出資的19%資金能否按時(shí)到位，也是一個(gè)未知數(shù)。眾多國(guó)會(huì)議員表示，建設(shè)新首都不能增加國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，畢竟印尼當(dāng)下還有許多優(yōu)先工作需要資金，特別是在人力資源建設(shè)方面。另一方面，剩下的約80%資金將是公私合營(yíng)或私人企業(yè)的資金。新首都建設(shè)將采取何種方式在短時(shí)間內(nèi)吸引80%的資金到位，則是一道不小的坎。

三是工程進(jìn)度坎。按照印尼政府的規(guī)劃，2024年將實(shí)施正式的搬遷。2019?2020年為設(shè)計(jì)論證以及相關(guān)法律制定通過(guò)階段，2020?2024年為建設(shè)階段。這就意味著在五年內(nèi)，完成設(shè)計(jì)、建設(shè)和搬遷工程，這種效率，可能在印尼歷史上從來(lái)沒(méi)有過(guò)。要知道，新首都與雅加達(dá)相距1400公里，搬遷工程更多依靠航空或海運(yùn)來(lái)進(jìn)行。

四是環(huán)境保護(hù)坎。加里曼丹島礦產(chǎn)資源豐富，采礦活動(dòng)眾多。那里有大片熱帶雨林，是目前地球上為數(shù)不多的紅毛猩猩自然棲息地之一。當(dāng)?shù)丨h(huán)保組織稱，采礦活動(dòng)和棕櫚種植園早已威脅到加里曼丹的環(huán)境和瀕臨滅絕的物種，如今要在一個(gè)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)附近大幅度辟林造地，興建大城市，只會(huì)加劇環(huán)境問(wèn)題。如何平衡環(huán)境保護(hù)與新首都建設(shè)則是一大挑戰(zhàn)。

五是社會(huì)民意坎。社會(huì)民意的挑戰(zhàn)來(lái)自兩個(gè)方面。一方面，公務(wù)員是否愿意搬遷。根據(jù)印尼提高國(guó)家機(jī)構(gòu)效率與行政改革部長(zhǎng)沙弗魯丁的說(shuō)法，現(xiàn)在中央部門工作備案的公務(wù)員為18萬(wàn)人，有30%的公務(wù)員不愿意搬遷，因?yàn)樗麄兗磳⑦M(jìn)入退休的年齡;另一方面，普通民眾不太了解遷都的緊迫性，甚至對(duì)遷都計(jì)劃抱懷疑態(tài)度。網(wǎng)上一項(xiàng)民調(diào)顯示，多達(dá)95%的受訪者反對(duì)遷都。如何做好民意工作，也是一大挑戰(zhàn)。

遷都的積極影響

鑒于印尼在區(qū)域內(nèi)的重要地位，遷都不僅對(duì)印尼，而且對(duì)區(qū)域?qū)a(chǎn)生一定的影響。一是對(duì)印尼經(jīng)濟(jì)有一定的拉動(dòng)作用。根據(jù)印尼國(guó)家發(fā)展規(guī)劃部的研究報(bào)告，遷都可以提高印尼經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率0.1個(gè)百分點(diǎn)，貢獻(xiàn)15萬(wàn)億印尼盾GDP（約合10.2億美元）。遷都后，資本價(jià)格提高0.23%，勞動(dòng)力價(jià)格提高1.37%?？梢源龠M(jìn)50%以上地區(qū)的國(guó)內(nèi)貿(mào)易，還可以刺激投資，提高服務(wù)業(yè)的比重。

二是有助于提升加里曼丹的地位，推動(dòng)印尼東部地區(qū)發(fā)展。加里曼丹地廣人稀，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后。遷都到加里曼丹，有助于提升加里曼丹在全國(guó)乃至區(qū)域的地位，加快加里曼丹的工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程。同時(shí)，新首都地處印尼地理中心，離印尼蘇拉威西、馬魯古等東部地區(qū)較近，有利于政府更加積極、主動(dòng)推動(dòng)印尼東部發(fā)展，縮小地區(qū)間差異。

三是對(duì)消除區(qū)域煙霾有積極影響。每年森林大火或燒芭引起的煙霾對(duì)新加坡、馬來(lái)西亞和印尼的環(huán)境產(chǎn)生十分惡劣的影響，煙霾儼然成為區(qū)域內(nèi)一種公害。而加里曼丹和蘇門答臘等地一向是區(qū)域煙霾的發(fā)源地。印尼遷都到加里曼丹，印尼政府則可以強(qiáng)化對(duì)當(dāng)?shù)責(zé)燊驳闹卫砹Χ龋瑢?duì)區(qū)域煙霾的消除有積極的影響。

此外，遷都不會(huì)削弱雅加達(dá)的金融中心和商貿(mào)中心地位。很多人擔(dān)心，遷都后雅加達(dá)地位受到影響。其實(shí)，這種擔(dān)心是多余的。雅加達(dá)及其周邊地區(qū)覆蓋大約3000萬(wàn)人口，已形成龐大的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶，這是印尼任何地方都難以撼動(dòng)的。在未來(lái)十年，政府將撥款400億美元，推動(dòng)雅加達(dá)改善交通、供水系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)雅加達(dá)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，印尼遷都是一個(gè)難得的歷史性機(jī)遇。一方面，新首都位于加里曼丹，正好位于東盟東部增長(zhǎng)區(qū)的中心位置，可以趁勢(shì)提升中國(guó)—東盟東部增長(zhǎng)區(qū)的合作水平，打造中國(guó)—東盟東部增長(zhǎng)區(qū)新亮點(diǎn);另一方面，遷都需要興建大量基礎(chǔ)設(shè)施，中國(guó)有技術(shù)、資金和經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)相關(guān)企業(yè)可以通過(guò)各種形式參與到印尼遷都的工程之中。特別是一些重要工程，邊設(shè)計(jì)邊施工，中國(guó)企業(yè)擁有這方面比較優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然中企的參與需要保持低調(diào)、淡化自我，以跟當(dāng)?shù)赜袑?shí)力的企業(yè)合作為主，以免被一些媒體進(jìn)行政治化炒作。