美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護政企合作問題研究

◎國防科技大學信息通信學院 楊博文 鄭理

一、緣何開展關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護政企合作

關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全事關(guān)國家安全。對于美國，一是越來越多的恐襲事件針對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，通過破壞、損毀關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施影響社會安全與穩(wěn)定；二是隨著關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施越來越多的使用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，“網(wǎng)絡(luò)化”的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施“吸引”更多的破壞者利用網(wǎng)絡(luò)攻擊的隱蔽性和網(wǎng)絡(luò)影響的級聯(lián)性對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施實施破壞，且這種破壞難以溯源；三是敵對國或別有用心的政治集團通過攻擊、利用關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施達到影響內(nèi)政的目的，如攻擊破壞選舉基礎(chǔ)設(shè)施干擾美國總統(tǒng)選舉活動，影響選舉安全。

關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護是政府的“責”，但是企業(yè)的“事”。政府是領(lǐng)導國家建設(shè)、維護國家安全的主體力量，既然關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全事關(guān)國家安全，政府就應(yīng)該確保關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全。但對于美國，國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施絕大部分歸私營企業(yè)所有，政府僅占據(jù)少量份額，因此，要將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護落到實處必須政府牽頭，掌管關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)具體落實保護性措施。

關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施種類繁多、千差萬別，雖政府牽頭，但也要分工落實。這里所說的“分工”是政府內(nèi)的分工。對于美國的16類關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如糧食與農(nóng)業(yè)、國防工業(yè)基地、能源、金融、化工業(yè)等，都具有自己專門的設(shè)施、專門的設(shè)備、專用的系統(tǒng)以及領(lǐng)域內(nèi)的特定風險，不可一概而論采用“一刀切”的治理措施。因此，需要聯(lián)邦政府根據(jù)部門分工，各部門分別與各行業(yè)（領(lǐng)域）的企業(yè)“對口”合作，建立一對一的合作機制，方能真正讓“合作”落地，而不是一級政府對所有行業(yè)。

綜上，對于美國，政企合作的模式之于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護是必要的。政府要在中間起牽頭作用，通過協(xié)調(diào)相應(yīng)的部門與對應(yīng)的行業(yè)、企業(yè)開展合作，推動企業(yè)落實關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護性措施。

二、政企合作的重點

信息共享活動是政企合作的重點。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施有其固有的脆性，或叫弱點、漏洞，所謂的對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施實施的攻擊、破壞，利用的就是其弱點。因此，要提高關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全性，除了對恐襲事件或破壞活動進行預(yù)測外，最重要的一點就是從堵塞漏洞、降低脆性上進行防范。通過了解關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施固有的漏洞或脆性，分析可能被支配利用的弱點，從而制定防控措施，拿出較為完善的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護和應(yīng)急處置方案。在政府推動完成這些任務(wù)的過程中，涉及到企業(yè)將有關(guān)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護的信息與政府共享，并且政府也希望通過多源的情報分析與日常掌握的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施脆性信息經(jīng)過綜合集成生成預(yù)警信息之后，發(fā)布給更廣泛的企業(yè)乃至全社會，有助于企業(yè)做出關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護的合理決策，以及引起社會的重視。因此，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護政企合作的重點是政府與企業(yè)間的信息交互，或稱信息共享。

三、政企合作模式的建立

政企合作的模式之于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護是必要的，且合作的重點在于政府與企業(yè)間的信息共享，但這種政企信息共享的合作模式卻不易建立。

（一）政府與企業(yè)在“信息共享”上的擔憂

信息共享或信息交互是雙向的信息交流活動，目的在于通過“共享”創(chuàng)造比“獨享”更大的價值，其本質(zhì)是對多源的信息進行綜合集成分析，產(chǎn)生對事物更加完整、客觀的認識，及基于此作出更加有效的決策。政府的擔憂：除上述所講的獲取關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施固有的漏洞或脆性信息外，政府統(tǒng)領(lǐng)國家情報界，能夠從國內(nèi)外獲取豐富的有關(guān)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施威脅、恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)攻擊等的情報信息，這對于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)做好預(yù)測、防范工作有重要的價值，但如果不對此類信息進行裁剪、脫密就共享給企業(yè)，會導致國家情報甚至政府所采用的情報偵察手段、技術(shù)等外泄。但若在信息處理上花費過多時間，將降低情報的價值，尤其對于重大威脅隱患。企業(yè)的擔憂：若將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的問題漏洞等信息，以及基礎(chǔ)設(shè)施遭受攻擊破壞的情況第一時間報告政府，可能會影響企業(yè)在客戶心中的知名度、聲譽，導致客戶對企業(yè)的信任降級。同樣，企業(yè)共享給政府的信息中可能會暴露客戶的隱私數(shù)據(jù)、企業(yè)的商業(yè)秘密，這些信息如果不仔細斟酌和篩選，可能導致客戶失信于企業(yè)，甚至如果信息被同行掌握可能影響企業(yè)的競爭優(yōu)勢，或違反“反壟斷法”。總體上，企業(yè)的擔憂是政企間信息共享機制不健全造成的。

（二）發(fā)布國家戰(zhàn)略文件營造合作氛圍

美國政企合作保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的歷史可追溯到1998年克林頓總統(tǒng)發(fā)布的第63號總統(tǒng)令，主題即“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護”。文中首次提出要“公私合作減弱關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的脆性”。這之后陸續(xù)頒發(fā)了《保護美國的網(wǎng)絡(luò)空間：信息系統(tǒng)保護國家計劃1.0版，一個對話的邀請》（2000）、《國土安全的國家戰(zhàn)略》（2002）、《國土安全法》（2002）、《保衛(wèi)網(wǎng)絡(luò)空間的國家戰(zhàn)略》（2003）、《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和核心資產(chǎn)的物理保護國家戰(zhàn)略》（2003）。這6份年代相近、代表國家意志的文件，在全社會營造了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護政企合作的氛圍：1.合作是政府履行關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護職能的方式。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護是一份全社會“共享”的責任，應(yīng)該以合作的方式來應(yīng)對。政府雖不掌握歸私企所有的基礎(chǔ)設(shè)施，并不意味著政府在基礎(chǔ)設(shè)施管理中不擔負任何職責或僅承擔少量的責任，而應(yīng)該通過合作（政企合作、聯(lián)邦政府與非聯(lián)邦政府合作，以及與更廣泛的科研機構(gòu)、院校等的合作）的方式來履行這一職能。2.自愿是合作的第一原則。只有堅持自愿的原則才能確保真誠的交流與信息共享，才能為今后深化政企合作奠定好的基礎(chǔ)。第63號總統(tǒng)令載明：政府不得動用法律與權(quán)威干預(yù)政企合作，亦不得對企業(yè)施加無資金支持的政府授權(quán)。3.政府扮演“協(xié)調(diào)員”、“服務(wù)員”。如在推動關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護的概念與標準演化中，充分發(fā)揮業(yè)界和市場的作用，讓概念與標準在市場的推動下不斷完善，政府不干預(yù)。必要時，政府對成熟的標準進行認證，服務(wù)于整個行業(yè)。在促進信息系統(tǒng)安全行業(yè)開展信息系統(tǒng)保護技術(shù)研發(fā)方面，政府將加大投資，刺激市場開發(fā)出更好的標準和技術(shù)，在促進企業(yè)采購基礎(chǔ)設(shè)施保護技術(shù)方面，政府將采取減稅、補助等政策促進企業(yè)購買更好的安全產(chǎn)品。在經(jīng)驗共享方面，政府將發(fā)揮國家安全局長期維護聯(lián)邦政府網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)驗優(yōu)勢為企業(yè)服務(wù)，引導商務(wù)部國家標準與技術(shù)研究所與企業(yè)一道共同開發(fā)網(wǎng)絡(luò)安全框架和方案。此外，政府還將牽頭與企業(yè)共同制定信息共享的原則、需求與流程。4.權(quán)衡國家利益與對個人隱私的適度影響。為了維護國家安全和基礎(chǔ)設(shè)施安全，在企業(yè)向政府提供信息，以及政府對企業(yè)涉獵涉密信息的人員進行背景審查的過程中都會影響到客戶、公民的隱私數(shù)據(jù)。同時，政府將通過制定嚴格的信息共享流程、簡化涉密人員背景審查的手續(xù)，最大限度保護公民隱私。

（三）法律保障與技術(shù)支撐相結(jié)合減輕信息共享擔憂，營造互信環(huán)境

在這方面最重要的立法就是2002年的《國土安全法》。該法授權(quán)在聯(lián)邦機構(gòu)內(nèi)成立新的部門：國土安全部。它在整合聯(lián)邦有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施保護、網(wǎng)絡(luò)安全等職能部門的基礎(chǔ)上統(tǒng)一領(lǐng)導國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護，并明確了對自愿共享的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施信息的保護措施：1.凡自愿提交的出于保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的信息（含信息的提交者、機構(gòu)，下同）免受“信息自由法”信息公開的制約，信息的提交者與國土安全部之間的信息交互免受“聯(lián)邦咨詢委員會法”會議信息公開的制約；2.自愿提交的信息僅用于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護，以及有關(guān)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施破壞的犯罪調(diào)查和指控；3.要將自愿提交的信息公開或用于其他目的，必須經(jīng)信息提交者的書面同意；4.聯(lián)邦政府官員和雇員要保護私營企業(yè)自愿提交的信息，如在預(yù)警信息發(fā)布環(huán)節(jié)要注意公開的范圍，一旦泄露了不應(yīng)公開的信息將處以罰金或一年以內(nèi)的監(jiān)禁，并被免職。《國土安全法》的受眾是全社會，文中所指的“信息的提交者”包括企業(yè)、個人，以及任一實體機構(gòu)或組織，因此它既減輕了企業(yè)的擔憂，也有利于調(diào)動社會的積極性。

此外，相關(guān)文件提出改進聯(lián)邦政府內(nèi)情報部門、國土安全部門、國防部門和應(yīng)急通信管理部門間的信息系統(tǒng)，為信息共享與互聯(lián)互通消除障礙，促進關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施威脅情報的整合，同時，通過建立關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，在政府與企業(yè)間建立“鏈接”，為政府與企業(yè)共享威脅告警信息等敏感內(nèi)容提供一個安全、保密、可信的環(huán)境。

（四）指定對接機構(gòu)實質(zhì)推動，在實踐中完善機制

建立業(yè)界聯(lián)絡(luò)機構(gòu)是啟動政企合作的第一步。1998年的第63號總統(tǒng)令指定了聯(lián)邦政府內(nèi)的8個機構(gòu)作為業(yè)界的聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，分別為：商務(wù)部負責信息與通信領(lǐng)域，財政部負責銀行與金融業(yè)，環(huán)境保護局負責供水業(yè)，交通運輸部負責航空、公路、軌道交通、管線、鐵路和水上商業(yè)，司法部聯(lián)邦調(diào)查局負責緊急執(zhí)法服務(wù)，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局負責應(yīng)急消防，衛(wèi)生與公眾服務(wù)部負責公共健康服務(wù)，能源部負責電力以及油和氣的生產(chǎn)存儲。合作聯(lián)絡(luò)人的認定是政企合作的第二步。在政府側(cè)建立業(yè)界聯(lián)絡(luò)機構(gòu)的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府指定一個牽頭機構(gòu)的高級官員作為“聯(lián)絡(luò)官”，負責與對應(yīng)領(lǐng)域的企業(yè)開展聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)工作，并與企業(yè)共同協(xié)商指定一名企業(yè)側(cè)的“協(xié)調(diào)官”，作為企業(yè)所在行業(yè)領(lǐng)域的代表。這樣，就奠定了政府與對應(yīng)企業(yè)合作的橋梁和紐帶。

有了聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，政府與企業(yè)就通過會議、論壇以及各種平臺以自愿為原則、以法律為保障、以技術(shù)為支撐開展對話與信息共享，建立并不斷完善機制，包括充實已有的政企合作機制，擴大信息共享面。如1982年成立的由代表電信行業(yè)的高級企業(yè)領(lǐng)導組成的國家安全電信咨詢委員會（NSTAC），負責向總統(tǒng)提供咨詢建議，并與政府的國家通信系統(tǒng)（NCS）在電信與應(yīng)急通信領(lǐng)域建立了長期合作機制。在NSTAC的提議下，成立了通信領(lǐng)域的信息共享與分析中心，搭建了政府與企業(yè)間通信領(lǐng)域關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護信息共享的平臺。1998年11月，能源部和能源業(yè)的天然氣研究所、電力研究所共同啟動的能源論壇，有超過100 個電力、石油和天然氣的行業(yè)和政府代表參加，到了1999年有150個與會代表。在新墨西哥州，工業(yè)界、學術(shù)界和政府機構(gòu)自愿組建了“新墨西哥州關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護委員會”等。