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    美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護政企合作問題研究

    2019-10-11 07:46:07國防科技大學信息通信學院楊博文鄭理
    網(wǎng)信軍民融合 2019年8期
    關(guān)鍵詞:關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施政府

    ◎國防科技大學信息通信學院 楊博文 鄭理

    一、緣何開展關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護政企合作

    關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全事關(guān)國家安全。對于美國,一是越來越多的恐襲事件針對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施,通過破壞、損毀關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施影響社會安全與穩(wěn)定;二是隨著關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施越來越多的使用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù),“網(wǎng)絡(luò)化”的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施“吸引”更多的破壞者利用網(wǎng)絡(luò)攻擊的隱蔽性和網(wǎng)絡(luò)影響的級聯(lián)性對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施實施破壞,且這種破壞難以溯源;三是敵對國或別有用心的政治集團通過攻擊、利用關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施達到影響內(nèi)政的目的,如攻擊破壞選舉基礎(chǔ)設(shè)施干擾美國總統(tǒng)選舉活動,影響選舉安全。

    關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護是政府的“責”,但是企業(yè)的“事”。政府是領(lǐng)導國家建設(shè)、維護國家安全的主體力量,既然關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全事關(guān)國家安全,政府就應(yīng)該確保關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全。但對于美國,國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施絕大部分歸私營企業(yè)所有,政府僅占據(jù)少量份額,因此,要將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護落到實處必須政府牽頭,掌管關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)具體落實保護性措施。

    關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施種類繁多、千差萬別,雖政府牽頭,但也要分工落實。這里所說的“分工”是政府內(nèi)的分工。對于美國的16類關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,如糧食與農(nóng)業(yè)、國防工業(yè)基地、能源、金融、化工業(yè)等,都具有自己專門的設(shè)施、專門的設(shè)備、專用的系統(tǒng)以及領(lǐng)域內(nèi)的特定風險,不可一概而論采用“一刀切”的治理措施。因此,需要聯(lián)邦政府根據(jù)部門分工,各部門分別與各行業(yè)(領(lǐng)域)的企業(yè)“對口”合作,建立一對一的合作機制,方能真正讓“合作”落地,而不是一級政府對所有行業(yè)。

    綜上,對于美國,政企合作的模式之于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護是必要的。政府要在中間起牽頭作用,通過協(xié)調(diào)相應(yīng)的部門與對應(yīng)的行業(yè)、企業(yè)開展合作,推動企業(yè)落實關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護性措施。

    二、政企合作的重點

    信息共享活動是政企合作的重點。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施有其固有的脆性,或叫弱點、漏洞,所謂的對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施實施的攻擊、破壞,利用的就是其弱點。因此,要提高關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全性,除了對恐襲事件或破壞活動進行預(yù)測外,最重要的一點就是從堵塞漏洞、降低脆性上進行防范。通過了解關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施固有的漏洞或脆性,分析可能被支配利用的弱點,從而制定防控措施,拿出較為完善的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護和應(yīng)急處置方案。在政府推動完成這些任務(wù)的過程中,涉及到企業(yè)將有關(guān)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護的信息與政府共享,并且政府也希望通過多源的情報分析與日常掌握的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施脆性信息經(jīng)過綜合集成生成預(yù)警信息之后,發(fā)布給更廣泛的企業(yè)乃至全社會,有助于企業(yè)做出關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護的合理決策,以及引起社會的重視。因此,關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護政企合作的重點是政府與企業(yè)間的信息交互,或稱信息共享。

    三、政企合作模式的建立

    政企合作的模式之于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護是必要的,且合作的重點在于政府與企業(yè)間的信息共享,但這種政企信息共享的合作模式卻不易建立。

    (一)政府與企業(yè)在“信息共享”上的擔憂

    信息共享或信息交互是雙向的信息交流活動,目的在于通過“共享”創(chuàng)造比“獨享”更大的價值,其本質(zhì)是對多源的信息進行綜合集成分析,產(chǎn)生對事物更加完整、客觀的認識,及基于此作出更加有效的決策。政府的擔憂:除上述所講的獲取關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施固有的漏洞或脆性信息外,政府統(tǒng)領(lǐng)國家情報界,能夠從國內(nèi)外獲取豐富的有關(guān)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施威脅、恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)攻擊等的情報信息,這對于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)做好預(yù)測、防范工作有重要的價值,但如果不對此類信息進行裁剪、脫密就共享給企業(yè),會導致國家情報甚至政府所采用的情報偵察手段、技術(shù)等外泄。但若在信息處理上花費過多時間,將降低情報的價值,尤其對于重大威脅隱患。企業(yè)的擔憂:若將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的問題漏洞等信息,以及基礎(chǔ)設(shè)施遭受攻擊破壞的情況第一時間報告政府,可能會影響企業(yè)在客戶心中的知名度、聲譽,導致客戶對企業(yè)的信任降級。同樣,企業(yè)共享給政府的信息中可能會暴露客戶的隱私數(shù)據(jù)、企業(yè)的商業(yè)秘密,這些信息如果不仔細斟酌和篩選,可能導致客戶失信于企業(yè),甚至如果信息被同行掌握可能影響企業(yè)的競爭優(yōu)勢,或違反“反壟斷法”。總體上,企業(yè)的擔憂是政企間信息共享機制不健全造成的。

    (二)發(fā)布國家戰(zhàn)略文件營造合作氛圍

    美國政企合作保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的歷史可追溯到1998年克林頓總統(tǒng)發(fā)布的第63號總統(tǒng)令,主題即“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護”。文中首次提出要“公私合作減弱關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的脆性”。這之后陸續(xù)頒發(fā)了《保護美國的網(wǎng)絡(luò)空間:信息系統(tǒng)保護國家計劃1.0版,一個對話的邀請》(2000)、《國土安全的國家戰(zhàn)略》(2002)、《國土安全法》(2002)、《保衛(wèi)網(wǎng)絡(luò)空間的國家戰(zhàn)略》(2003)、《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和核心資產(chǎn)的物理保護國家戰(zhàn)略》(2003)。這6份年代相近、代表國家意志的文件,在全社會營造了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護政企合作的氛圍:1.合作是政府履行關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護職能的方式。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護是一份全社會“共享”的責任,應(yīng)該以合作的方式來應(yīng)對。政府雖不掌握歸私企所有的基礎(chǔ)設(shè)施,并不意味著政府在基礎(chǔ)設(shè)施管理中不擔負任何職責或僅承擔少量的責任,而應(yīng)該通過合作(政企合作、聯(lián)邦政府與非聯(lián)邦政府合作,以及與更廣泛的科研機構(gòu)、院校等的合作)的方式來履行這一職能。2.自愿是合作的第一原則。只有堅持自愿的原則才能確保真誠的交流與信息共享,才能為今后深化政企合作奠定好的基礎(chǔ)。第63號總統(tǒng)令載明:政府不得動用法律與權(quán)威干預(yù)政企合作,亦不得對企業(yè)施加無資金支持的政府授權(quán)。3.政府扮演“協(xié)調(diào)員”、“服務(wù)員”。如在推動關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護的概念與標準演化中,充分發(fā)揮業(yè)界和市場的作用,讓概念與標準在市場的推動下不斷完善,政府不干預(yù)。必要時,政府對成熟的標準進行認證,服務(wù)于整個行業(yè)。在促進信息系統(tǒng)安全行業(yè)開展信息系統(tǒng)保護技術(shù)研發(fā)方面,政府將加大投資,刺激市場開發(fā)出更好的標準和技術(shù),在促進企業(yè)采購基礎(chǔ)設(shè)施保護技術(shù)方面,政府將采取減稅、補助等政策促進企業(yè)購買更好的安全產(chǎn)品。在經(jīng)驗共享方面,政府將發(fā)揮國家安全局長期維護聯(lián)邦政府網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)驗優(yōu)勢為企業(yè)服務(wù),引導商務(wù)部國家標準與技術(shù)研究所與企業(yè)一道共同開發(fā)網(wǎng)絡(luò)安全框架和方案。此外,政府還將牽頭與企業(yè)共同制定信息共享的原則、需求與流程。4.權(quán)衡國家利益與對個人隱私的適度影響。為了維護國家安全和基礎(chǔ)設(shè)施安全,在企業(yè)向政府提供信息,以及政府對企業(yè)涉獵涉密信息的人員進行背景審查的過程中都會影響到客戶、公民的隱私數(shù)據(jù)。同時,政府將通過制定嚴格的信息共享流程、簡化涉密人員背景審查的手續(xù),最大限度保護公民隱私。

    (三)法律保障與技術(shù)支撐相結(jié)合減輕信息共享擔憂,營造互信環(huán)境

    在這方面最重要的立法就是2002年的《國土安全法》。該法授權(quán)在聯(lián)邦機構(gòu)內(nèi)成立新的部門:國土安全部。它在整合聯(lián)邦有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施保護、網(wǎng)絡(luò)安全等職能部門的基礎(chǔ)上統(tǒng)一領(lǐng)導國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護,并明確了對自愿共享的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施信息的保護措施:1.凡自愿提交的出于保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的信息(含信息的提交者、機構(gòu),下同)免受“信息自由法”信息公開的制約,信息的提交者與國土安全部之間的信息交互免受“聯(lián)邦咨詢委員會法”會議信息公開的制約;2.自愿提交的信息僅用于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護,以及有關(guān)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施破壞的犯罪調(diào)查和指控;3.要將自愿提交的信息公開或用于其他目的,必須經(jīng)信息提交者的書面同意;4.聯(lián)邦政府官員和雇員要保護私營企業(yè)自愿提交的信息,如在預(yù)警信息發(fā)布環(huán)節(jié)要注意公開的范圍,一旦泄露了不應(yīng)公開的信息將處以罰金或一年以內(nèi)的監(jiān)禁,并被免職。《國土安全法》的受眾是全社會,文中所指的“信息的提交者”包括企業(yè)、個人,以及任一實體機構(gòu)或組織,因此它既減輕了企業(yè)的擔憂,也有利于調(diào)動社會的積極性。

    此外,相關(guān)文件提出改進聯(lián)邦政府內(nèi)情報部門、國土安全部門、國防部門和應(yīng)急通信管理部門間的信息系統(tǒng),為信息共享與互聯(lián)互通消除障礙,促進關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施威脅情報的整合,同時,通過建立關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)警網(wǎng)絡(luò),在政府與企業(yè)間建立“鏈接”,為政府與企業(yè)共享威脅告警信息等敏感內(nèi)容提供一個安全、保密、可信的環(huán)境。

    (四)指定對接機構(gòu)實質(zhì)推動,在實踐中完善機制

    建立業(yè)界聯(lián)絡(luò)機構(gòu)是啟動政企合作的第一步。1998年的第63號總統(tǒng)令指定了聯(lián)邦政府內(nèi)的8個機構(gòu)作為業(yè)界的聯(lián)絡(luò)機構(gòu),分別為:商務(wù)部負責信息與通信領(lǐng)域,財政部負責銀行與金融業(yè),環(huán)境保護局負責供水業(yè),交通運輸部負責航空、公路、軌道交通、管線、鐵路和水上商業(yè),司法部聯(lián)邦調(diào)查局負責緊急執(zhí)法服務(wù),聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局負責應(yīng)急消防,衛(wèi)生與公眾服務(wù)部負責公共健康服務(wù),能源部負責電力以及油和氣的生產(chǎn)存儲。合作聯(lián)絡(luò)人的認定是政企合作的第二步。在政府側(cè)建立業(yè)界聯(lián)絡(luò)機構(gòu)的基礎(chǔ)上,聯(lián)邦政府指定一個牽頭機構(gòu)的高級官員作為“聯(lián)絡(luò)官”,負責與對應(yīng)領(lǐng)域的企業(yè)開展聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)工作,并與企業(yè)共同協(xié)商指定一名企業(yè)側(cè)的“協(xié)調(diào)官”,作為企業(yè)所在行業(yè)領(lǐng)域的代表。這樣,就奠定了政府與對應(yīng)企業(yè)合作的橋梁和紐帶。

    有了聯(lián)絡(luò)機構(gòu),政府與企業(yè)就通過會議、論壇以及各種平臺以自愿為原則、以法律為保障、以技術(shù)為支撐開展對話與信息共享,建立并不斷完善機制,包括充實已有的政企合作機制,擴大信息共享面。如1982年成立的由代表電信行業(yè)的高級企業(yè)領(lǐng)導組成的國家安全電信咨詢委員會(NSTAC),負責向總統(tǒng)提供咨詢建議,并與政府的國家通信系統(tǒng)(NCS)在電信與應(yīng)急通信領(lǐng)域建立了長期合作機制。在NSTAC的提議下,成立了通信領(lǐng)域的信息共享與分析中心,搭建了政府與企業(yè)間通信領(lǐng)域關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護信息共享的平臺。1998年11月,能源部和能源業(yè)的天然氣研究所、電力研究所共同啟動的能源論壇,有超過100 個電力、石油和天然氣的行業(yè)和政府代表參加,到了1999年有150個與會代表。在新墨西哥州,工業(yè)界、學術(shù)界和政府機構(gòu)自愿組建了“新墨西哥州關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護委員會”等。

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