江蘇省城鎮(zhèn)住房保障轉(zhuǎn)型十年

金世斌　劉大勇

住房是人類生存發(fā)展必備的物質(zhì)條件，直接關(guān)系人民的生活福祉，乃至社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展和進(jìn)步。習(xí)近平總書記指出，加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，是滿足群眾基本住房需求、實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居目標(biāo)的重要任務(wù)，是促進(jìn)社會(huì)公平正義、保證人民群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求。經(jīng)過多年的改革發(fā)展，江蘇已基本建立起由住房公積金、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)房、保障性安居工程、貨幣化補(bǔ)貼等組成的較為完整的住房保障制度體系，在保障居民住房需求方面起到了重要作用。面對(duì)新時(shí)代廣大居民對(duì)美好生活的需求，需要進(jìn)一步優(yōu)化住房保障供應(yīng)方式，健全住房保障體系，提升住房保障質(zhì)量，推動(dòng)住房保障工作從增量開發(fā)向存量管理轉(zhuǎn)變，從“住有所居”向“住有宜居”轉(zhuǎn)變，讓住房困難群眾過上更有保障、更有尊嚴(yán)的幸福生活。

一、十年來江蘇城鎮(zhèn)住房保障工作的

主要措施與成效

近十年來，江蘇省認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署要求，通過持續(xù)推進(jìn)住房保障“三年行動(dòng)計(jì)劃（2008—2010）”“十二五”規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃，多渠道建設(shè)公共租賃住房，多方式實(shí)施基本住房保障，積極推進(jìn)棚戶區(qū)危舊房和城中村改造，將住房保障工作不斷推向深入，全省城鎮(zhèn)住房保障體系不斷完善，困難群體居住條件得到顯著改善，住房保障的低收入線標(biāo)準(zhǔn)、住房困難標(biāo)準(zhǔn)、保障面積標(biāo)準(zhǔn)和保障人群覆蓋面均處于全國領(lǐng)先水平①。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

住房保障體系初步建立。2008年，江蘇在全國率先提出構(gòu)建“系統(tǒng)化設(shè)計(jì)、制度化安排、規(guī)范化建設(shè)和長效化推進(jìn)”的住房保障體系，把“住房保障體系健全率”指標(biāo)②納入全省民生幸福工程考核評(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)各地從體制機(jī)制等多方面完善住房保障工作。為切實(shí)提高住房保障工作規(guī)范化水平，江蘇省委、省政府按照多渠道、分層次解決群眾住房困難的思路，將廉租住房制度、公共租賃住房制度、經(jīng)濟(jì)適用住房制度和棚戶區(qū)危舊房改造政策作為全省住房保障的基本制度（簡稱“三房一改”），先后制定出臺(tái)了“三個(gè)意見”“三個(gè)政府令”和“一個(gè)政策”③等一系列文件，明確了各類基本制度的保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障方式和目標(biāo)任務(wù)、政策措施。各設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）按照基本制度統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)方式多樣的要求，結(jié)合地區(qū)實(shí)際制定實(shí)施辦法，細(xì)化政策措施，突出問題導(dǎo)向，先后開展9項(xiàng)制度政策和管理創(chuàng)新項(xiàng)目試點(diǎn)示范①，共有32個(gè)試點(diǎn)示范項(xiàng)目通過驗(yàn)收。保障房資源布局和結(jié)構(gòu)不平衡、經(jīng)濟(jì)適用住房“福利陷阱”、收入資產(chǎn)認(rèn)定困難和實(shí)物退出困難等熱點(diǎn)問題，在多個(gè)地區(qū)得到有效破解。淮安等城市的“以共有產(chǎn)權(quán)模式改進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用住房制度”被列入全國試點(diǎn)，常州等城市的公租房社會(huì)化租賃模式被住建部作為成功案例面向全國推介，國務(wù)院兩次在江蘇召開住房保障現(xiàn)場會(huì)，溫家寶總理和李克強(qiáng)總理先后到江蘇專題調(diào)研，江蘇的經(jīng)驗(yàn)和做法得到國家肯定和推廣。全省城鎮(zhèn)住房保障體系健全率由2007年底的18%提高到2018年底的93%，住房保障體系初步建立。

住房供應(yīng)渠道有效拓展。通過多年來的創(chuàng)新實(shí)踐，江蘇保障性住房建設(shè)初步探索出一條“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場化運(yùn)作”的房源建設(shè)與供應(yīng)體系。其中，設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）政府主要負(fù)責(zé)廉租住房、政府投資公共租賃住房的建設(shè)與運(yùn)營管理，經(jīng)濟(jì)適用住房開發(fā)建設(shè)和城市棚戶區(qū)危舊房改造;工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)主要負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)的公共租賃住房建設(shè)與運(yùn)營管理;部分企業(yè)自建和經(jīng)營公共租賃住房，用于解決內(nèi)部職工的居住問題;一些集體合作經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)公共租賃住房，集中租賃給周邊企業(yè)的新就業(yè)和外來務(wù)工人員。在集中建設(shè)保障性住房的基礎(chǔ)上，全省各地靈活采用收儲(chǔ)、配建、收購、租賃等方式多渠道籌集房源。比如，在公共租賃住房收儲(chǔ)方面，常州針對(duì)在城市中心區(qū)建造公共租賃住房成本高、土地缺乏的實(shí)際，探索長期租賃小戶型住房作為公共租賃住房，較好地解決了新建公共租賃住房面臨的難題，受到了廣大保障對(duì)象的歡迎。在保障性住房配建制度方面，常州、連云港、泰州等地積極推行在普通商品住房小區(qū)中按一定比例配建保障性住房制度，提高了保障家庭與社會(huì)的融洽度。在共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房方面，淮安、無錫、泰州等地對(duì)保障性住房實(shí)行共有產(chǎn)權(quán)管理，允許保障家庭先行取得部分產(chǎn)權(quán)，減輕一次性購房支付壓力，并實(shí)現(xiàn)不同產(chǎn)權(quán)份額的靈活組合，保障產(chǎn)權(quán)各方的增值收益，調(diào)動(dòng)多方參與的積極性。

住房保障方式創(chuàng)新多樣。為進(jìn)一步提高住房保障實(shí)現(xiàn)方式的科學(xué)性和有效性，江蘇全省各地在國家和省已有制度框架內(nèi)勇于創(chuàng)新、大膽實(shí)踐，探索了一些創(chuàng)新做法，創(chuàng)造了許多成功的經(jīng)驗(yàn)，得到了國家和社會(huì)認(rèn)可。主要有四種形式：一是經(jīng)濟(jì)適用住房貨幣化保障。蘇州、常州、揚(yáng)州等地對(duì)符合條件的低收入家庭發(fā)放經(jīng)濟(jì)適用住房購房補(bǔ)貼，鼓勵(lì)保障家庭根據(jù)工作、生活區(qū)域從房地產(chǎn)市場自主選購住房，較好地解決了經(jīng)濟(jì)適用住房集中建設(shè)帶來的一系列問題。二是租賃補(bǔ)貼專戶儲(chǔ)存。常州、泰州等地為低收入住房困難家庭在銀行建立補(bǔ)貼專戶，按月足額發(fā)放租賃補(bǔ)貼，保障家庭憑租賃或購房合同才能提取租賃補(bǔ)貼，從而保證了租賃補(bǔ)貼專項(xiàng)用于住房消費(fèi)。三是低收入家庭購房貸款擔(dān)保。泰州市搭建政府貸款擔(dān)保平臺(tái)，為購買經(jīng)濟(jì)適用住房的低收入家庭提供貸款擔(dān)保，有效地提高了低收入家庭的購買力。四是棚戶區(qū)（危舊房）改造貨幣化安置。商品住房庫存較大的地區(qū)積極利用存量商品住房安置棚戶區(qū)和城中村居民，僅2016年一年全省總計(jì)11.21萬戶居民通過購買存量商品住房和貨幣補(bǔ)償?shù)玫桨仓?，泰州、鹽城、連云港、宿遷、鎮(zhèn)江、徐州等6個(gè)設(shè)區(qū)市貨幣化安置比例達(dá)到50%以上。

住房保障支持扎實(shí)有力。在土地供應(yīng)方面，江蘇省自然資源廳建立并實(shí)施了保障性住房年度新增建設(shè)用地計(jì)劃單列、提前申報(bào)、專地專供、優(yōu)先安排制度，2011—2017年累計(jì)新增建設(shè)用地計(jì)劃約7.9萬畝。在財(cái)政支持方面，江蘇省財(cái)政廳建立了省級(jí)住房保障專項(xiàng)引導(dǎo)資金，研究制定了住房保障專項(xiàng)資金籌集和管理辦法，2011—2017年省級(jí)財(cái)政累計(jì)撥付保障性住房專項(xiàng)引導(dǎo)資金約46億元，設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）政府多元籌集住房保障資金增加投入，全面落實(shí)了土地出讓收益10%用于住房保障政策。在稅費(fèi)減免方面，江蘇省物價(jià)局、稅務(wù)局會(huì)同省相關(guān)部門建立了保障性安居工程應(yīng)該免收的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金名錄，明確了公共租賃住房建設(shè)運(yùn)營管理的稅費(fèi)減免政策。在金融支持方面，支持設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）級(jí)政府成立了保障性安居工程建設(shè)投融資平臺(tái)，通過銀行貸款、發(fā)行債券、信托投資等多種渠道籌集住房保障資金。目前，全省共13個(gè)設(shè)區(qū)市和86個(gè)縣（市、區(qū)）成立了保障性住房建設(shè)公司，每年通過投融資平臺(tái)籌集的住房保障資金高達(dá)600億元以上。經(jīng)國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行統(tǒng)計(jì)，2017年江蘇省新開工棚改項(xiàng)目共獲國家開發(fā)銀行貸款授信1120億元，發(fā)放棚改貸款618億元;獲中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款評(píng)審281億元，發(fā)放貸款202億元，授信、評(píng)審額度和發(fā)放貸款額度在全國均位居前列。江蘇省住建廳與人民銀行南京分行、江蘇銀監(jiān)局建立了部門溝通合作機(jī)制，積極協(xié)調(diào)和支持南京等地通過銀行間市場進(jìn)行直接債務(wù)融資并取得了積極進(jìn)展。在推進(jìn)機(jī)制方面，江蘇省委、省政府高度重視住房保障機(jī)制建設(shè)，堅(jiān)持把這項(xiàng)工作擺在全局工作的重要位置，精心組織，周密安排，統(tǒng)籌實(shí)施，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任、考核“三落實(shí)”。江蘇省政府每年將保障性住房建設(shè)列入為民辦實(shí)事項(xiàng)目，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制管理。江蘇省監(jiān)委和省住建廳會(huì)同省相關(guān)部門制定了《住房保障年度績效考評(píng)指標(biāo)體系》，形成了年初分解下達(dá)目標(biāo)任務(wù)、年中組織督促檢查、年末進(jìn)行考評(píng)考核的住房保障目標(biāo)管理制度，以及形勢(shì)分析、情況通報(bào)、現(xiàn)場推進(jìn)、專題督查等工作制度，有力推動(dòng)了保障性住房建設(shè)任務(wù)的有效落實(shí)。各設(shè)區(qū)市政府普遍成立了由分管領(lǐng)導(dǎo)任組長、相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志為成員的住房保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決重大問題，統(tǒng)籌推進(jìn)住房保障工作。

住房保障管理公平公正。江蘇始終將確保公平公正放在住房保障工作的首要位置，通過完善管理機(jī)制不斷強(qiáng)化住房保障管理的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。一是加強(qiáng)準(zhǔn)入審核。建立健全申請(qǐng)、審核、公示等制度，由民政、住房保障部門會(huì)同公安、工商、人社等部門對(duì)申請(qǐng)對(duì)象收入和住房狀況等進(jìn)行聯(lián)動(dòng)審核，有效防止不符合條件的對(duì)象享受住房保障待遇。二是強(qiáng)化信息公開。在平面媒體、政府部門網(wǎng)站、分配現(xiàn)場等地全面公開保障性住房分配政策、房源分布、保障家庭情況等信息，公開準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和條件，公開分配流程與相關(guān)政策。三是確保公平分配。綜合采取搖號(hào)、抽簽等方式，通過現(xiàn)場電腦搖號(hào)或個(gè)人抽簽確定房源信息單，并邀請(qǐng)紀(jì)檢、監(jiān)察、公證等機(jī)關(guān)和新聞媒體、群眾代表參與監(jiān)管，最終結(jié)果在媒體上公示，確保保障性住房分配程序規(guī)范、結(jié)果公平。四是強(qiáng)化退出管理。建立保障對(duì)象聯(lián)合年審制度，對(duì)收入和住房狀況發(fā)生變化、不再符合保障條件的，依法要求其退出住房保障;建立健全糾錯(cuò)機(jī)制，公布投訴、舉報(bào)電話，加強(qiáng)對(duì)投訴舉報(bào)的查處和回復(fù)，對(duì)少數(shù)虛報(bào)瞞報(bào)騙取住房保障和違規(guī)使用保障性住房的行為，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和司法手段，加大清退力度。五是積極推進(jìn)信息化建設(shè)。建立省、市、縣三級(jí)住房保障信息管理系統(tǒng)，努力實(shí)現(xiàn)住房保障申請(qǐng)、受理、審核、分配的網(wǎng)上管理，審核審批結(jié)果及時(shí)告知當(dāng)事人和所在單位或社區(qū)。

住房保障服務(wù)規(guī)范高效。按照機(jī)構(gòu)健全、職能清晰、人員落實(shí)、經(jīng)費(fèi)保障的要求，江蘇全省各級(jí)住房保障管理機(jī)構(gòu)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。在住房保障信息化管理方面，省市縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)的全省住房保障管理信息系統(tǒng)初步建成，部分市縣實(shí)現(xiàn)了住房保障申請(qǐng)、受理、審核、公示、登記、輪候、分配、退出等網(wǎng)上運(yùn)行管理。按照住房保障準(zhǔn)入“三審兩公示”的工作流程，建立了配套管理制度和操作規(guī)程，制定了各個(gè)崗位的工作職責(zé)、工作規(guī)范、工作標(biāo)準(zhǔn)，明確了崗位職責(zé)履行情況及考核監(jiān)督辦法，提高了住房保障的工作效率和透明度。到2015年末，各地住房保障管理和實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道均設(shè)置受理服務(wù)窗口，有的進(jìn)一步延伸到社區(qū)。目前，全省各級(jí)受理服務(wù)窗口超過2033個(gè)，是2007年的20倍;90%的設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）實(shí)現(xiàn)了收入資產(chǎn)多部門審核，由“主管部門—具體實(shí)施機(jī)構(gòu)—基層服務(wù)窗口”組成的三級(jí)管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本形成。

住房困難群體基本覆蓋。在2012年率先實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭保障全覆蓋的基礎(chǔ)上，提出了實(shí)現(xiàn)“城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭住房有保障、新就業(yè)人員和外來務(wù)工人員租房有支持，各類棚戶和危舊房片區(qū)改造全覆蓋，城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋20%居民家庭”的“兩有兩覆蓋”目標(biāo)，將住房保障從低收入住房困難家庭向中等偏下收入住房困難家庭延伸，把城鎮(zhèn)低收入、中等偏下收入住房困難家庭，棚戶區(qū)居民和新就業(yè)、外來務(wù)工人員，依次納入住房保障和改善范圍。探索推廣共有產(chǎn)權(quán)住房制度，使占城市家庭總數(shù)40%—45%的“夾心層”住房保障問題得到了有效解決。為實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)制度的無縫對(duì)接，2014年江蘇省在全國率先完成了公租房和廉租房的并軌運(yùn)行、統(tǒng)籌安排。截至2017年底，全省所有設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）全部建立公共租賃住房和經(jīng)濟(jì)適用住房制度，90%以上的設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)住房保障準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。江蘇省已經(jīng)形成以公共租賃住房為重點(diǎn)，以經(jīng)濟(jì)適用住房和棚戶區(qū)、城中村改造為重要補(bǔ)充的住房保障體系框架，實(shí)現(xiàn)了由單位保障向社會(huì)保障、由覆蓋城鎮(zhèn)戶籍家庭向覆蓋城鎮(zhèn)各類住房困難群體、由單一保障向多層次保障的根本性轉(zhuǎn)變。

住房保障水平穩(wěn)步提升。一是棚戶區(qū)（危舊房）改造全面推進(jìn)?！笆濉币詠恚飸魠^(qū)（危舊房）改造在全省各地大規(guī)模推進(jìn)，除集中成片的城市棚戶區(qū)外，城中村、城郊村、城邊村和重點(diǎn)中心鎮(zhèn)危舊房被納入棚改政策支持范圍。如表1所示，2008—2018年全省共實(shí)施棚戶區(qū)（危舊房）改造188.71萬套（戶），占同期保障性安居工程的比例超過50%，約477萬群眾通過棚戶區(qū)改造改善了居住條件，完成棚戶區(qū)改造投資超8000億元，既提升了城市基礎(chǔ)設(shè)施水平，又盤活了大量土地資源，有力發(fā)揮了改善民生和助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多重效應(yīng)。二是保障性住房建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展。2008—2018年，全省通過城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、建設(shè)公共租賃住房（含廉租房）和經(jīng)濟(jì)適用住房等渠道，新增各類保障性住房238.58萬套（間），占城鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)的比例由2007年末的0.2%提高到2018年末的22%以上，共計(jì)約800萬城鎮(zhèn)居民的居住條件得到明顯改善。

表1 2008年—2017年保障性安居工程建設(shè)情況匯總表單位：萬套/戶

年 度 實(shí)物建房 發(fā)放

租賃補(bǔ)貼

小計(jì) 公租房 廉租房 經(jīng)濟(jì)適用房 限價(jià)商品住房 棚戶區(qū)改造

“三年行動(dòng)計(jì)劃”時(shí)期 2008 8.23 0 1.3 6.1 0.83 2.9

2009 27.4 0 1.33 8.9 17.17 5.9

2010 47.47 10.2 1.77 13.5 22 5.2

“十二五”時(shí)期 2011 39.5 14.54 1.77 9.16 8.63 5.4 5.83

2012 32.81 10.82 5.4 6.77 9.82 5.6

2013 26.2 7.63 3.12 5.9 9.55 4.9

2014 27.75 3.81 2.31 2.82 18.8 4.34

2015 29.22 3.35 1.07 0.87 23.93 6.61

“十三五”時(shí)期 2016 0 0 0 0 27.49 7.14

2017 0 0 0 0 28.1 7.56

2018 0 0 0 0 25.62 2.29

小 計(jì) 238.58 56.52 49.56 24.99 188.71 58.27

二、當(dāng)前江蘇城鎮(zhèn)住房保障工作面臨的趨勢(shì)與挑戰(zhàn)

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著江蘇高水平全面小康社會(huì)的建成，以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口和住房供求關(guān)系的變化，全省城鎮(zhèn)住房保障工作面臨著一系列新情況、新要求，需要我們對(duì)存在的突出問題和未來發(fā)展趨勢(shì)做出深入分析和正確研判。

1.當(dāng)前江蘇城鎮(zhèn)住房保障工作面臨的突出問題

近十年來，江蘇省住房保障體系建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，在解決不同人群的住房難、緩解政府財(cái)政壓力、促進(jìn)市場平穩(wěn)發(fā)展等方面，取得了顯著的成效。但隨著保障對(duì)象數(shù)量的增多、市場發(fā)展的不斷變化，與“住有所居”“住有宜居”的要求相對(duì)照，和人民群眾對(duì)美好生活的向往相比，與加強(qiáng)以社區(qū)為重點(diǎn)的基層基礎(chǔ)建設(shè)、推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展的要求相比，還存在一些問題和薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在“六個(gè)有待加強(qiáng)”。

制度的適用性有待加強(qiáng)。制度可操作性不強(qiáng)。目前，江蘇省住房保障的退出制度尚缺乏可操作性，廉租房、公租房和經(jīng)濟(jì)適用住房等均存在退出難問題，造成此類房源不能實(shí)現(xiàn)靈活配置，部分房源閑置、利用效率不高。制度銜接不夠緊密。部分地區(qū)還沒有完全建立住房救助保障標(biāo)準(zhǔn)和住房價(jià)格上漲、居民可支配收入變動(dòng)掛鉤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)年度動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制尚未全面覆蓋。據(jù)南京市反映，共有產(chǎn)權(quán)房的保障房性質(zhì)在國土部門還沒有得到確認(rèn)，導(dǎo)致共有產(chǎn)權(quán)保障房在立項(xiàng)、出售與管理等方面存在一些障礙。制度剛性有待加強(qiáng)。與教育、衛(wèi)生等其他民生體系相比，住房保障起步晚、底子薄，頂層設(shè)計(jì)工作相對(duì)滯后。江蘇省已經(jīng)頒布的住房保障政策屬于政府規(guī)章或政策性文件，制度約束性還不夠強(qiáng)，特別是對(duì)違規(guī)行為的懲處力度不夠，影響了制度的有效執(zhí)行。

建設(shè)的統(tǒng)籌性有待加強(qiáng)。出于土地資源、拆遷成本、建設(shè)周期等方面考慮，大多數(shù)城市將保障性住房選址在離中心城區(qū)較為偏遠(yuǎn)的地段，與住房困難常住人口實(shí)際分布狀況銜接不夠。在交通、商業(yè)、醫(yī)療、學(xué)校等公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)方面，保障性住房普遍滯后，給保障家庭的生活、就業(yè)、出行帶來諸多不便，導(dǎo)致有些保障對(duì)象“得而不住”。保障性住房多為大規(guī)模成片集中建設(shè)，大量拆遷居民集中居住，為后續(xù)的社會(huì)治安、社區(qū)管理埋下了諸多隱患。據(jù)淮安市財(cái)政局反映，該市保障性安居工程資金專戶資金結(jié)余較多，2016年度年末為3.38億元，2017年度年末為3.92億元，2018年度年末為4.58億元。由于施工單位破產(chǎn)、拆遷受阻等原因，淮安、溧水等地安居工程項(xiàng)目建設(shè)工期一拖再拖，四年以上的就有十幾個(gè)項(xiàng)目，鎮(zhèn)江新區(qū)光華路公租房項(xiàng)目七年還未建成?；窗彩谢翠撊诮?jīng)濟(jì)適用房（南惠佳園）600多套，至今還有不少?zèng)]有分掉。

供應(yīng)的靈活性有待加強(qiáng)。隨著保障性住房投建力度的加大和房源籌集渠道的擴(kuò)寬，房源緊張的狀況正在逐步得到緩解，但由于供應(yīng)的靈活性不夠，部分房源的保障效益沒有得到充分發(fā)揮。一是保障對(duì)象對(duì)供應(yīng)方式缺乏自主選擇的權(quán)利，容易造成保障方式與保障對(duì)象的實(shí)際需要錯(cuò)位，影響了住房保障的實(shí)際效果。比如，環(huán)衛(wèi)職工、孤老病殘等群體傾向于實(shí)物配租而不是租賃補(bǔ)貼，新就業(yè)人員則傾向于住地靈活的租賃補(bǔ)貼和共有產(chǎn)權(quán)住房保障，外來務(wù)工人員更多追求租金低廉的住房。二是租賃型和購置型保障性住房在使用上還不能實(shí)現(xiàn)靈活配置，造成部分房源閑置、利用效率不高，一些保障對(duì)象公租房不住卻在市場上租房或者拿著租賃補(bǔ)貼卻租不到合適的房子。

管理的規(guī)范性有待加強(qiáng)。江蘇省在保障性住房建設(shè)籌集和保障方式創(chuàng)新等方面取得了顯著成績，但相關(guān)的配套管理相對(duì)滯后，規(guī)范性有待加強(qiáng)。管理的準(zhǔn)確性亟須提升。由于申請(qǐng)對(duì)象收入來源多元化、隱蔽化，社會(huì)信用體系不健全，民政、金融、公安、稅務(wù)、勞動(dòng)等相關(guān)部門之間信息共享不充分，主管部門對(duì)申請(qǐng)對(duì)象收入與資產(chǎn)狀況的審核難度較大。特別是金融部門，以沒有國家規(guī)定及對(duì)客戶信息保密為由，加之銀行法、保險(xiǎn)法、證券法對(duì)查詢居民信息的限制，核查手續(xù)十分煩瑣，難以對(duì)保障對(duì)象的準(zhǔn)入和退出進(jìn)行精準(zhǔn)管理。2017年審計(jì)發(fā)現(xiàn)，全省14個(gè)市縣的103戶保障對(duì)象少報(bào)或瞞報(bào)家庭收入、住房等資料，騙取住房實(shí)物配租（售）80套;6個(gè)市縣將171戶不符合條件家庭納入住房保障范圍，違規(guī)分配保障性住房170套;17個(gè)市縣違規(guī)審批農(nóng)村危房改造對(duì)象82戶。管理的強(qiáng)制性難以落實(shí)。由于缺乏強(qiáng)制性手段，對(duì)保障對(duì)象違反管理規(guī)定的行為難以糾正，有的保障家庭按規(guī)定應(yīng)退出住房時(shí)，在被當(dāng)?shù)卣∠Ｕ腺Y格后也拒不退出，甚至出現(xiàn)訴訟失敗后仍然搶占房屋的現(xiàn)象。僅2017年就發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)江等46個(gè)市縣1240戶保障對(duì)象，因家庭收入、住房等發(fā)生變化，不再符合住房保障待遇享受條件，但仍未按規(guī)定退出。

支持的多元性有待加強(qiáng)。由于房屋及土地性質(zhì)的問題，保障性住房建設(shè)企業(yè)在項(xiàng)目貸款方面比房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)面臨更大的信貸緊縮困難。目前國家鼓勵(lì)民間資本參與保障性安居工程建設(shè)，主要支持政策有按規(guī)定免收行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、政府貼息、發(fā)行企業(yè)債券等，優(yōu)惠政策與巨額資金投入相比吸引力不足。此外，部分設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）對(duì)保障房建設(shè)資金支持和優(yōu)惠政策落實(shí)不到位，影響了社會(huì)資本的積極性。僅2017年，就有太倉、泰興等16個(gè)市縣的47個(gè)保障性安居工程項(xiàng)目未按規(guī)定減免契稅、土地使用稅、印花稅等1845.67萬元，金壇、靖江等31個(gè)市縣的92個(gè)保障性安居工程項(xiàng)目未按規(guī)定減免基礎(chǔ)設(shè)施配套及教育配套費(fèi)、土地出讓金、防空地下室易地建設(shè)費(fèi)等5.25億元。

運(yùn)營的保障性有待加強(qiáng)。由于缺乏強(qiáng)制性措施，保障性住房的后期運(yùn)營常常面臨租金和物業(yè)費(fèi)收取困難等問題，使后期運(yùn)營難以實(shí)現(xiàn)收支平衡。比如，蘇州鼎杰集宿開發(fā)有限公司開發(fā)建設(shè)的吳江區(qū)天譽(yù)集宿中心，自2008年投入使用以來，扣除年運(yùn)營成本、固定資產(chǎn)折舊等開支后，出租高峰期年運(yùn)營虧損達(dá)60萬元，最終經(jīng)批準(zhǔn)出售了部分保障性住房。淮安市物業(yè)管理總公司管理的保障房小區(qū)，盡管物業(yè)費(fèi)比同區(qū)位商品房小區(qū)每平方米低0.2—0.4元，收繳率也只在六七成左右。泰州泰和園物業(yè)公司反映，其管理的泰和園一期物業(yè)費(fèi)低至0.2元/平方米，收繳率仍不足45%，全年收繳才10多萬元，而運(yùn)營成本要100萬元出頭;二期物業(yè)費(fèi)100%收滿全年才50.8萬元，運(yùn)營成本148萬元，缺口更大。

2.江蘇城鎮(zhèn)住房市場和住房保障工作總體趨勢(shì)研判

住房短缺問題已基本解決。對(duì)于我國或江蘇省城鎮(zhèn)居民住房實(shí)際擁有情況，相關(guān)部門沒有公布確切數(shù)據(jù)。一些機(jī)構(gòu)和學(xué)者從不同角度做了推算，比如，國務(wù)院發(fā)展研究中心根據(jù)“六普”和近年住房新開工面積、竣工面積推算，2010年底我國城鎮(zhèn)家庭戶的戶均住房套數(shù)為0.98套，2015年底提高至1.10套;按照全部常住城鎮(zhèn)人口測(cè)算，2015年底全國城鎮(zhèn)戶均住房也達(dá)到1.03套。中金公司基于“六普”和2015年1%人口抽樣等權(quán)威調(diào)查數(shù)據(jù)估算顯示，截至2017年底，中國城鎮(zhèn)住房總存量261億㎡，共有住房2.7億套，總體住房戶均套數(shù)為1.13套，套均面積為95.16平方米。在城區(qū)，戶均1.07套;在鎮(zhèn)區(qū)，戶均1.21套。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局估算，2015年我國城鎮(zhèn)居民家庭戶均擁有住房1.08套，而早在2010年第六次人口普查時(shí)，江蘇城鎮(zhèn)居民家庭戶均已擁有住房1.1套。到2014年底，全省住房成套率超過92%，城鎮(zhèn)居民人均住宅建筑面積達(dá)到44.2平方米，比2010年增加10.8平方米，與1998年的11.1平方米相比增長近4倍。從國際經(jīng)驗(yàn)看，在人均住房面積達(dá)到30—35平方米之前，會(huì)保持較旺盛的住房需求，之后城鎮(zhèn)住房的絕對(duì)短缺時(shí)代將宣告結(jié)束，住房供應(yīng)進(jìn)入平穩(wěn)階段。

表2 2018年江蘇省及各設(shè)區(qū)市常住人口統(tǒng)計(jì)表

地 區(qū) 2018年末（萬） 2017年末（萬） 增加數(shù)（萬） 增加比例

江 蘇 8050.7 8029.3 21.4 0.27%

南 京 843.62 833.5 10.12 1.20%

無 錫 657.45 655.3 2.15 0.33%

常 州 472.86 471.73 1.13 0.24%

蘇 州 1072.17 1068.36 3.81 0.36%

南 通 731 730.5 0.5 0.07%

連云港 452 451.84 0.16 0.35%

淮 安 492.5 491.4 1.1 0.22%

鹽 城 720 724.22 -4.22 -0.58%

揚(yáng) 州 453.1 450.82 2.28 0.51%

鎮(zhèn) 江 319.64 318.63 1.01 0.32%

泰 州 463.57 465.19 -1.62 -0.35%

宿 遷 492.59 491.46 1.13 0.23%

人口增長和住房需求趨緩。從人口規(guī)?？?，雖然2016年開始實(shí)施“全面二孩”政策，帶動(dòng)出生人口增加，但全省常住人口增速仍處于2010年以來的下降通道。如表2所示，截至2018年末，江蘇省常住人口總量為8050.7萬人，較2017年末增加21.4萬人，增長率為0.27%，與“十二五”期間持平，但遠(yuǎn)低于2000年至2010年0.72%的年均增速，總?cè)丝诶^續(xù)呈低速增長的趨勢(shì)。值得注意的是，受出生人口數(shù)量下降的影響，2012年后，宿遷、連云港、徐州等地人口自然增長率下降幅度較大。2018年，全省出生率比2017年下降0.39個(gè)千分點(diǎn)，鹽城、泰州等地常住人口出現(xiàn)了不同程度的負(fù)增長。從人口結(jié)構(gòu)看，江蘇省于1986年進(jìn)入老齡化社會(huì)，比全國提前14年，是我國最先進(jìn)入老齡化社會(huì)的省份。2017年末，全省戶籍人口中60周歲及以上老年人口1756.21萬人，占人口的22.51%，進(jìn)入了深度老齡化階段。據(jù)測(cè)算，未來江蘇人口老齡化還將呈加速發(fā)展趨勢(shì)，預(yù)計(jì)到2020年左右，全省60周歲以上老年人口將達(dá)到1950萬，占比將達(dá)到25%;到2030年左右，江蘇老年人口比例將超過30%，人口老齡化加速也推動(dòng)著住房需求放緩。從城鎮(zhèn)化率看，2018年末，江蘇省城鎮(zhèn)化率為69.61%，比59.58%的全國平均水平高10.03個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的“S”形曲線，當(dāng)一個(gè)國家和地區(qū)的城鎮(zhèn)化率低于30%時(shí)，處于城鎮(zhèn)化初始階段;處于30%—70%的時(shí)候，城鎮(zhèn)化高速發(fā)展;超過70%以后，城鎮(zhèn)化進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展階段。2017年，我省跨市流入新市民1317.56萬人，占新市民總數(shù)的84.09%，但調(diào)查顯示，受訪新市民家庭平均總資產(chǎn)119.7萬元，在城鎮(zhèn)擁有住房的占比達(dá)49.1%，有房家庭平均住房資產(chǎn)143.1萬元。可以預(yù)見，未來一段時(shí)期，江蘇農(nóng)村可轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力總量大幅減少，全省城鎮(zhèn)化率增速減緩，新市民家庭住房矛盾并不十分突出，與此相對(duì)應(yīng)，住房需求將不再具備快速增加的條件。

盤活存量房顯得日益重要。從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體住房市場發(fā)展歷程看，在戶均住房達(dá)到1.0套左右時(shí)，會(huì)出現(xiàn)住房新開工的峰值，此后房地產(chǎn)投資增速明顯放緩。隨著我國戶均套數(shù)超過1.0套后，全國房地產(chǎn)投資增速有所放緩，住房新開工面積在2011年達(dá)到14.7億平方米的峰值后穩(wěn)中有落，2017年回落到12.8億平方米。從江蘇情況看，如表3所示，近十多年來住宅投資完成額、住宅施工面積一直保持持續(xù)增長。

表3 江蘇省房地產(chǎn)開發(fā)投資情況

主 要 指 標(biāo) 2000年 2005年 2010年 2015年 2017年

住宅投資完成額（億元） 260.79 1133.06 3158.46 6080.21 7315.28

住宅施工面積（萬平方米） 3348.36 12385.98 26347.13 42315.98 43554.54

住宅竣工面積（萬平方米） 1774.80 4497.68 6553.53 7930.21 7089.80

住宅銷售面積（萬平方米） 1555.97 4523.14 8112.37 10275.95 12486.66

整體來看，盡管江蘇全省當(dāng)前商品房可售面積及去化周期有所下降，但庫存規(guī)模依然較大。從三大區(qū)域看，蘇中、蘇北地區(qū)縣（市）商品房去庫存壓力比蘇南地區(qū)縣（市）明顯要大，蘇南地區(qū)縣（市）商品房庫存去化周期為22.81個(gè)月，個(gè)別城市已降至1年以內(nèi);蘇中地區(qū)縣（市）商品房庫存去化周期為32.5個(gè)月，其中大多數(shù)縣（市）去化周期在2—3年之間;蘇北地區(qū)縣（市）商品房庫存去化周期為30.23個(gè)月，比蘇中略低，但值得注意的是，有多個(gè)縣（市）商品房庫存去化周期超過3年。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，如何盤活用好存量住房資源、促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，顯得越來越為重要，住房保障體系優(yōu)化調(diào)整的政策空間也將越來越大。

因城施策將成為主要形式。江蘇蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、房地產(chǎn)市場狀況有明顯的地域差異，大中小城市發(fā)展空間、吸納外來人口的能力差異明顯，不同類型的保障人群對(duì)住房的需求也復(fù)雜多樣。因此，未來江蘇住房保障在堅(jiān)持統(tǒng)一的基本制度前提下，需要因地制宜采取多元化的實(shí)現(xiàn)方式。住房市場供應(yīng)充足的地區(qū)可以更多地采用貨幣化住房保障，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康發(fā)展。新納入保障的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和已納入保障的新就業(yè)和外來務(wù)工人員，組成復(fù)雜，需求多樣，其如何分類保障、如何確定保障標(biāo)準(zhǔn)等問題，應(yīng)該由各地根據(jù)自身實(shí)際，因城施策予以解決。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各地根據(jù)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場狀況，通過社會(huì)化收儲(chǔ)、發(fā)放貨幣補(bǔ)貼、直接收購、商品房配建等多元化方式拓展保障性住房籌集渠道，逐步從實(shí)物保障為主向貨幣化補(bǔ)貼租賃和安置補(bǔ)償并舉進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

三、新時(shí)代做好江蘇城鎮(zhèn)住房保障工作的對(duì)策建議

如果說“十二五”時(shí)期江蘇基本解決了城鎮(zhèn)居民有房住的問題，那么當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展和居民生活水平的進(jìn)一步提高，住房發(fā)展已主要不是數(shù)量增長問題，而是要重點(diǎn)關(guān)注對(duì)現(xiàn)有住房資源的統(tǒng)籌利用，以及對(duì)居住品質(zhì)的提升、結(jié)構(gòu)的改善和管理的優(yōu)化，在“住有所居”目標(biāo)的基礎(chǔ)上向“住有宜居”邁進(jìn)。

1.總體思路

全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指引，堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，緊扣我國社會(huì)主要矛盾新變化，按照高質(zhì)量發(fā)展走在前列要求，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，著力推進(jìn)住房保障工作轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，切實(shí)解決住房保障領(lǐng)域發(fā)展不平衡不充分問題，努力實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的有“更舒適的居住條件”，為高水平全面建成小康社會(huì)、奮力開啟基本現(xiàn)代化新征程、加快建設(shè)“強(qiáng)富美高”新江蘇奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。住房是人民群眾生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)條件，住房問題是重要的民生問題，加強(qiáng)住房保障體系建設(shè)是政府履行公共服務(wù)職能的應(yīng)盡之責(zé)，但這并不意味著政府永遠(yuǎn)“親力親為”“大包大攬”。特別是在保障房建設(shè)體量較大、住房市場供應(yīng)比較充足的大背景下，工作目標(biāo)要逐步從“住有所居”向“住有宜居”轉(zhuǎn)變，工作重心要逐步從增量開發(fā)向存量管理轉(zhuǎn)變。具體而言，應(yīng)著力推進(jìn)住房保障工作實(shí)現(xiàn)“五個(gè)轉(zhuǎn)變”：保障內(nèi)容，從以售為主的產(chǎn)權(quán)式保障向以租為主的租賃式保障轉(zhuǎn)變，加快發(fā)展公共租賃性住房市場，促進(jìn)交易市場與租賃市場協(xié)同發(fā)展;房源供應(yīng)，從政府直接投資建設(shè)向政策引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，政府逐步從直接投資興建保障房的建設(shè)者轉(zhuǎn)向引導(dǎo)者，通過稅費(fèi)減免和政策激勵(lì)，吸引民營資本和社會(huì)力量廣泛參與住房保障建設(shè)、運(yùn)營和管理;補(bǔ)助方式，從實(shí)物配售配租向?qū)嵨锱渥馀c貨幣補(bǔ)貼并重轉(zhuǎn)變，靈活應(yīng)對(duì)保障對(duì)象收入變化和租賃市場變化，增加保障對(duì)象的擇房自主權(quán)，便于退出管理;居住方式，從“塊狀”的集中式向“點(diǎn)狀”的分散式轉(zhuǎn)變，改變大規(guī)模集中建設(shè)模式，通過配建、收儲(chǔ)、收購等方式，避免形成新的城市邊緣區(qū)，讓低收入群體與其他群體同樣共享城市發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步成果;保障對(duì)象，從“以地為本”向“以人為本”轉(zhuǎn)變，打破戶籍、身份等限制，在綜合考慮工作時(shí)間、參加社會(huì)保險(xiǎn)、居住條件、收入水平等方面情況的基礎(chǔ)上，將流動(dòng)人口全面納入住房保障范圍。

2.基本原則

政府主導(dǎo)，社會(huì)參與。綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段，強(qiáng)化政府在規(guī)劃引導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)制定、政策供給、制度安排等方面的作用，增強(qiáng)保障性住房的供給和管理能力。充分運(yùn)用市場化手段，引導(dǎo)社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人參與保障房建設(shè)和運(yùn)營管理，形成有序競爭、多元參與局面，共同提高住房保障水平和服務(wù)質(zhì)量。

循序漸進(jìn)，適度保障。在國家統(tǒng)一政策指導(dǎo)下，按照省委、省政府的計(jì)劃部署，有計(jì)劃有步驟地推進(jìn)住房保障體系建設(shè)。各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況，合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)，處理好住房保障和防止福利陷阱的關(guān)系，既盡力而為，又量力而行。

因地制宜，因城施策。結(jié)合各地保障對(duì)象特征、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、房地產(chǎn)市場成熟度，合理確定保障對(duì)象、保障方式、保障標(biāo)準(zhǔn)和保障性住房籌集供應(yīng)模式。各設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）政府根據(jù)財(cái)政能力和各類保障方式的作用，科學(xué)制訂住房供給策略，最大限度地發(fā)揮住房保障效益。

統(tǒng)籌兼顧，以人為本。住房保障制度不僅要有促進(jìn)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長的短期任務(wù)，更要有持續(xù)發(fā)展的長期目標(biāo)，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，更好地促進(jìn)社會(huì)融合和人的全面發(fā)展，不斷提升人民群眾的幸福感和滿意度。

3.具體建議

加快住房保障立法。住房保障工作是一項(xiàng)長期任務(wù)，僅靠行政手段是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要有完善健全的法律法規(guī)支撐。我國關(guān)于住房保障的政策文件很多，但缺乏專門的住房保障法律。目前，北京、天津和廣東等地已經(jīng)對(duì)住房保障進(jìn)行立法，或已著手準(zhǔn)備立法。江蘇住房保障工作一直走在全國前列，雖已建立起涵蓋廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房的政策體系，但保障性住房的物業(yè)管理、退出機(jī)制、處罰機(jī)制等還需要進(jìn)一步規(guī)范和完善。城鎮(zhèn)住房保障條例、住房租賃條例已列入《國務(wù)院2019年立法工作計(jì)劃》，江蘇應(yīng)相應(yīng)展開住房保障立法的預(yù)研工作，加快推動(dòng)《江蘇省城鎮(zhèn)住房保障條例》等相關(guān)法規(guī)的立法，力爭實(shí)現(xiàn)與國家相關(guān)法律的緊密銜接。通過立法，進(jìn)一步明確市縣政府的主體責(zé)任，提高住房保障制度約束力，明確財(cái)政性資金支持住房保障的剛性要求，實(shí)現(xiàn)保障性住房的統(tǒng)籌建設(shè)使用和分類分層管理;健全準(zhǔn)入退出機(jī)制，加快完善由民政部門牽頭認(rèn)定收入財(cái)產(chǎn)狀況、住房登記部門認(rèn)定住房狀況、金融工商稅務(wù)公安等其他相關(guān)機(jī)構(gòu)配合提供相關(guān)經(jīng)濟(jì)信息的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，全面提升住房保障公信力。同時(shí)，通過立法規(guī)范保障房建設(shè)、施工、管理、運(yùn)營、資金籌措等各環(huán)節(jié)的實(shí)施行為，對(duì)違反法律的行為予以嚴(yán)懲，為住房保障體系可持續(xù)發(fā)展提供法治保障。

加大住房保障力度。一方面，持續(xù)推進(jìn)棚戶區(qū)（危舊房）改造。促進(jìn)減量提質(zhì)，在統(tǒng)籌考慮人口規(guī)劃、建設(shè)用地存量等因素的基礎(chǔ)上科學(xué)制定棚改計(jì)劃，兼顧建筑規(guī)模與生活便利、品質(zhì)提升與成本控制，注重公共服務(wù)配套和社區(qū)后續(xù)發(fā)展;加大投入力度，在強(qiáng)化財(cái)政引導(dǎo)的同時(shí)，積極爭取國家開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)長期、低息貸款支持，發(fā)揮省級(jí)棚戶區(qū)（危舊房）改造融資平臺(tái)作用，大力吸引民間資本參與棚戶區(qū)改造，建立完善多層次、多元化融資體系;強(qiáng)化依法保障，發(fā)揮政府組織引導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，依法依規(guī)做好征收補(bǔ)償，在尊重棚戶區(qū)居民選擇意愿的前提下，統(tǒng)籌用好實(shí)物安置與貨幣補(bǔ)償兩種方式。另一方面，住房保障向新市民全面開放。地方政府應(yīng)將新市民的住房需求納入城鎮(zhèn)住房保障規(guī)劃，中央和省級(jí)住房保障補(bǔ)助資金予以相應(yīng)配套支持，讓新市民享有與城鎮(zhèn)居民同等的申購和輪候的權(quán)利。著眼江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)未來發(fā)展，解決好新就業(yè)大學(xué)生階段性住房問題，解決好環(huán)衛(wèi)工、快遞員、企業(yè)打工者等外來務(wù)工人員的基本住房問題，解決好高學(xué)歷人才購房問題，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口住房保障服務(wù)全覆蓋。

豐富資金籌措渠道。一是加大財(cái)政投入力度。城市人民政府要按照國家規(guī)定的渠道和標(biāo)準(zhǔn)足額籌集住房保障資金，按土地出讓凈收益10%的比例提取住房保障資金不能滿足需要的，應(yīng)適當(dāng)提高提取比例，明確廉租住房保障資金的結(jié)余部分必須用于發(fā)展公共租賃住房建設(shè)。二是積極發(fā)展政策性住房金融。完善政策性貸款擔(dān)保機(jī)制，給予住房困難群體足額信貸和利率優(yōu)惠，增強(qiáng)其購房能力。建立政府保障性住房建設(shè)投融資平臺(tái)，通過銀行貸款、發(fā)行債券、信托投資等多種渠道籌集保障性住房建設(shè)資金。加大對(duì)保障性住房建設(shè)企業(yè)信貸支持，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)從事保障性住房開發(fā)建設(shè)企業(yè)的信貸支持。三是多渠道分擔(dān)金融信貸風(fēng)險(xiǎn)。為避免企業(yè)擔(dān)心無法收回資金，政府住房保障實(shí)施機(jī)構(gòu)可為住戶提供擔(dān)保，以消除企業(yè)的疑慮;同時(shí)，探索建立支持保障性住房風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金制度，有效降低金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)參與保障性住房建設(shè)的金融機(jī)構(gòu)給予財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠，確保金融支持的可持續(xù)性。四是建立新型住房公積金制度。改革現(xiàn)有住房公積金屬地化管理和委托商業(yè)銀行辦業(yè)務(wù)的管理模式，建立全國互認(rèn)的個(gè)人公積金賬戶，推動(dòng)資金流通和業(yè)務(wù)辦理由現(xiàn)有設(shè)區(qū)市封閉管理向全省乃至全國開放式管理轉(zhuǎn)型，由互助金融向政策性金融轉(zhuǎn)變。借鑒城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療（養(yǎng)老）保障制度和統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療（養(yǎng)老）并行的做法，建立以解決新市民住房問題為重點(diǎn)的新型住房公積金制度。全面建立住房公積金自愿繳存機(jī)制，對(duì)城鎮(zhèn)自由職業(yè)者和小微企業(yè)職工等未繳存住房公積金居民，允許其自愿繳存，納入公積金體系，獲取住房政策金融支持。對(duì)低收入住房困難群體，通過財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)進(jìn)入公積金體系，通過政策性金融支持解決住有所居問題。根據(jù)不同的公積金繳存人群，制定相應(yīng)的公積金貸款提取等使用政策，讓新型住房公積金制度能夠精準(zhǔn)支持不同人群住房消費(fèi)。

優(yōu)化房源供應(yīng)方式。鼓勵(lì)實(shí)施社會(huì)化租賃和貨幣化保障，加快形成適應(yīng)住房市場階段性和區(qū)域性特征的建設(shè)供應(yīng)模式。探索利用住房置換等多種方式調(diào)整保障房資源分布結(jié)構(gòu)，減少住房閑置，促進(jìn)供需有效銜接。從江蘇省當(dāng)前實(shí)際情況來看，可以從以下四個(gè)方面入手：一是健全保障性住房收儲(chǔ)機(jī)制。江蘇省各城市1998年前所建的住房基本上是按照當(dāng)時(shí)國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的50—60平方米的小戶型住宅，從這些住宅的面積、區(qū)位和配套情況來看，正是當(dāng)前中低收入家庭需要的住房類型，且多被出租或閑置，較為適合收儲(chǔ)為保障性住房。二是完善保障性住房配建制度。在住宅用地土地使用權(quán)出讓時(shí)，要求開發(fā)商必須配建一定數(shù)量的合適小房型，政府以成本加一定的利潤率予以收購。三是引導(dǎo)社會(huì)力量投資建設(shè)保障性住房。通過土地、財(cái)政、稅收、金融等政策，吸引社會(huì)資本參與公租房的投資和運(yùn)營。鼓勵(lì)具備條件的企業(yè)通過對(duì)員工進(jìn)行貨幣補(bǔ)貼、免費(fèi)提供員工宿舍、自建住房廉價(jià)租售給本單位及周邊住房困難人員。四是積極發(fā)展保障房二級(jí)市場。引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民樹立購買與租賃并重的二元化住房觀念，對(duì)過剩的保障房推廣“租售并舉”，盤活錯(cuò)配、閑置的保障房，加強(qiáng)保障房的循環(huán)利用。通過收購、長期租賃等方式整合市場閑置房源對(duì)公租房房源進(jìn)行補(bǔ)充，鼓勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)入租賃市場，多渠道增加租賃房源供應(yīng)。

調(diào)整住房保障模式。堅(jiān)持“基本制度統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)方式多元”，鼓勵(lì)引導(dǎo)各地因地制宜改進(jìn)和完善住房保障實(shí)施機(jī)制，統(tǒng)籌調(diào)劑使用公共租賃住房等保障性住房，健全共有產(chǎn)權(quán)住房流通機(jī)制，積極探索利用市場機(jī)制實(shí)施貨幣化保障和安置。重點(diǎn)是三個(gè)方面：一是推進(jìn)公共租賃補(bǔ)貼制度。深入推進(jìn)廉租住房和公共租賃住房并軌運(yùn)行，確保優(yōu)先改善低保、低收入群眾居住條件，通過不同的租金補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)中低收入、最低收入家庭有大致相同的住房保障。探索建立廉租住房租賃補(bǔ)貼發(fā)放銀行專戶管理制度，在收入清晰的情況下，按照被救濟(jì)對(duì)象的困難程度靈活確定補(bǔ)貼額度，有選擇地給最貧困和最需要住房救濟(jì)的人以更多補(bǔ)貼;靈活應(yīng)對(duì)房屋租賃市場上租金價(jià)格的變動(dòng)，使補(bǔ)貼與租金波動(dòng)實(shí)現(xiàn)同步調(diào)整;確保補(bǔ)貼發(fā)放的有效性，保障家庭只有實(shí)際租賃住房或購買保障性住房才能申請(qǐng)?zhí)崛⊙a(bǔ)貼，從而確保廉租住房租賃補(bǔ)貼切實(shí)用于改善保障家庭的住房困難;建立租賃補(bǔ)貼的退出機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)被補(bǔ)貼者不符合保障條件，立即終止補(bǔ)貼發(fā)放。二是完善共有產(chǎn)權(quán)住房制度。從住房市場體系統(tǒng)一性和保障體系可持續(xù)性出發(fā)，進(jìn)一步明確共有產(chǎn)權(quán)住房定位和性質(zhì)，完善政府回購個(gè)人產(chǎn)權(quán)、個(gè)人購買政府產(chǎn)權(quán)以及上市收益分配政策，建立健全共有產(chǎn)權(quán)住房、商品住房有序流通機(jī)制。將政府提供的優(yōu)惠政策量化為貨幣資金，政府與保障對(duì)象按出資比例與共同擁有住房產(chǎn)權(quán)，保障對(duì)象產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)，政府按照擁有的住房比例收回政府應(yīng)得資金。在進(jìn)一步完善政府與保障對(duì)象共有產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，探索試點(diǎn)企業(yè)與保障對(duì)象共同持有保障性住房產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)共有產(chǎn)權(quán)住房供給從以政府為主體逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐云髽I(yè)為主體;同時(shí)，鼓勵(lì)開發(fā)企業(yè)將自己擁有部分的產(chǎn)權(quán)通過證券化方式進(jìn)入市場流通，使其資金回籠，獲得資金的持續(xù)利用。三是推動(dòng)區(qū)域住房保障合作。結(jié)合城際交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人口流動(dòng)趨勢(shì)，通過貨幣化等手段，在都市圈內(nèi)統(tǒng)籌保障性住房資源配置，促進(jìn)住房保障與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展。

完善住房管理機(jī)制。一是健全動(dòng)態(tài)準(zhǔn)入機(jī)制。使住房救助保障標(biāo)準(zhǔn)和住房價(jià)格上漲、居民可支配收入變動(dòng)掛鉤聯(lián)動(dòng)，完善收入財(cái)產(chǎn)信息共享機(jī)制，健全準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)常態(tài)調(diào)整機(jī)制，科學(xué)劃定配租和配售線，動(dòng)態(tài)調(diào)整收入線準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。取消搖號(hào)形式，逐漸推廣供應(yīng)證形式，使保障對(duì)象有充足時(shí)間根據(jù)個(gè)人情況選擇自己滿意的住房。二是強(qiáng)化動(dòng)態(tài)退出機(jī)制。通過定期收入信息比對(duì)、入戶走訪調(diào)查以及不定期的突出檢查、接受舉報(bào)投訴、委托第三方機(jī)構(gòu)調(diào)查等方式，及時(shí)掌握保障對(duì)象的收入變化，以及是否存在騙購騙租、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借、改變用途、惡意拖欠物管費(fèi)用等違法違規(guī)行為。對(duì)因收入增加、工作變動(dòng)不再屬于保障范圍的，應(yīng)及時(shí)辦理退出。結(jié)合保障對(duì)象家庭收入、家庭結(jié)構(gòu)等具體情況，建立階梯式的退出機(jī)制，完善退出銜接機(jī)制。三是細(xì)化全維監(jiān)管機(jī)制。建立健全個(gè)人信用體系和家庭收入財(cái)產(chǎn)檔案制度，由政府牽頭協(xié)調(diào)公安（戶籍和車輛管理）、社會(huì)保障、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、金融、工商、稅務(wù)、住房公積金等相關(guān)部門，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通，將住房保障部門認(rèn)定的騙取住房保障、應(yīng)退未退家庭成員失信記錄納入征信體系，加大失信行為懲戒力度。加快建立全省統(tǒng)一的住房保障信息管理系統(tǒng)，充分運(yùn)用現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)手段搭建信息平臺(tái)，方便信息對(duì)比和核查，使查詢、審批、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)督和管理等多環(huán)節(jié)聯(lián)動(dòng)，形成管理和監(jiān)督合力。健全保障性住房申請(qǐng)、受理登記、審核、公示、輪候、分配等制度，實(shí)現(xiàn)全過程公開透明運(yùn)行，嚴(yán)把“入口關(guān)”。對(duì)于采取虛報(bào)、瞞報(bào)、弄虛作假等手段騙取住房保障的，必須責(zé)令其退還已領(lǐng)取的租房補(bǔ)貼，或者退出實(shí)物配租住房，并追究其法律責(zé)任。

提升住房保障品質(zhì)。在滿足困難家庭基本居住需求的基礎(chǔ)上，適當(dāng)兼顧其工作和生活的基本便利性要求，切實(shí)保證建筑質(zhì)量，提升住房保障的品質(zhì)。一是優(yōu)化規(guī)劃布局。公共租賃住房選址應(yīng)參考TOD（交通引導(dǎo)城市發(fā)展）模式，發(fā)展以公共交通為主導(dǎo)的保障房布局模式，堅(jiān)持沿公共交通走廊特別是軌道交通沿線選址布局，使保障房鄰近大運(yùn)量城市公交系統(tǒng)，降低低收入人群的出行成本，并在此基礎(chǔ)上兼顧其他基礎(chǔ)設(shè)施配套。二是強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)管。嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序組織建設(shè)，優(yōu)選代建單位和施工企業(yè)承接保障性住房工程建設(shè)，實(shí)行參建各方質(zhì)量責(zé)任終身追究制，確保建筑質(zhì)量。三是完善配套設(shè)施。切實(shí)做到水、電、氣、道路等基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、醫(yī)院、超市等服務(wù)設(shè)施，以及助老適老設(shè)施，與保障性住房建設(shè)同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)，確保保障家庭入住后能同步交付使用。四是加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)。著力提高保障對(duì)象對(duì)保障性住房社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感，努力構(gòu)建和諧發(fā)展的社區(qū)氛圍。

（作者單位：江蘇省人民政府研究室）

責(zé)任編輯：戴群英