聯(lián)合國財(cái)政危機(jī)是個(gè)政治問題(觀察家)

高飛　彭昕

近日，聯(lián)合國秘書長古特雷斯致信秘書處3.7萬名雇員稱，將需要“額外的臨時(shí)應(yīng)急措施”來支付員工的薪水和津貼。本月8日，他在負(fù)責(zé)制定預(yù)算的第五委員會(huì)會(huì)議上說“聯(lián)合國將面臨10年來最嚴(yán)重赤字”，之后，古特雷斯又通過發(fā)言人發(fā)表聲明再次對這個(gè)問題發(fā)出警告。聯(lián)合國秘書長短時(shí)間內(nèi)反復(fù)提到“缺錢”，無疑引發(fā)了人們對聯(lián)合國財(cái)政狀況的擔(dān)憂。

聯(lián)合國為什么會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的財(cái)政赤字？作為一個(gè)政府間的國際組織，聯(lián)合國不具有營利功能,其經(jīng)費(fèi)均由各會(huì)員國依照大會(huì)分配限額負(fù)擔(dān)。因此，聯(lián)合國發(fā)生嚴(yán)重的財(cái)政問題，通常都緣于會(huì)費(fèi)的拖繳、欠繳行為。

但是一些會(huì)員國拖欠會(huì)費(fèi)的起因和性質(zhì)并不相同。第一類是預(yù)算上的技術(shù)性問題，如會(huì)員國的預(yù)算年度不同；第二類是會(huì)員國由于自身面臨經(jīng)濟(jì)困難而繳不起會(huì)費(fèi)；第三類是會(huì)員國將拖欠、拒繳會(huì)費(fèi)作為施壓或表明政治看法的手段，尤以美國為代表。相比之下，以第三類理由拖繳會(huì)費(fèi)的次數(shù)最多、占比最大、對聯(lián)合國日常運(yùn)行的影響也最為嚴(yán)重。

究其根本，聯(lián)合國的財(cái)政危機(jī)自始至終都不是單純的財(cái)政問題，而是積重難返的政治問題。

首先，從歷史上看美國等一些國家就經(jīng)常利用“經(jīng)費(fèi)杠桿”，意圖牢牢控制或提升自己在聯(lián)合國的話語權(quán)。二戰(zhàn)后，美國堅(jiān)決要求聯(lián)合國總部設(shè)在紐約，除汲取一戰(zhàn)后教訓(xùn)希冀塑造戰(zhàn)后秩序外，本身就有挾天子以令諸侯的目的。上世紀(jì)80年代正處于美蘇爭霸的“白熱化”階段，里根政府就經(jīng)常利用拖欠會(huì)費(fèi)向聯(lián)合國施壓，借此在一些重要部門人員構(gòu)成和決議制定方面壓制蘇聯(lián)。此后30年，這基本成為美國制約聯(lián)合國的慣用工具。

其次，在世界處于百年未有之大變局的態(tài)勢下，如今奉行保護(hù)主義與單邊主義的特朗普政府則希望在聯(lián)合國更多彰顯自身的政策影響力。美國削減聯(lián)合國會(huì)費(fèi)開支預(yù)算，實(shí)質(zhì)上就是其政治立場的表達(dá)。

早在2018-2019財(cái)年美國就已削減聯(lián)合國經(jīng)費(fèi)預(yù)算，共計(jì)2.85億美元，引發(fā)外界一片嘩然。時(shí)任美國常駐聯(lián)合國代表黑莉宣稱，美國這一“歷史性的預(yù)算削減”是為促進(jìn)聯(lián)合國在正確的方向上邁進(jìn)。什么是“正確方向”？美國支持的就是“正確方向”？黑莉這番話其實(shí)不言自明。

從形式上看，是美國對聯(lián)合國機(jī)構(gòu)臃腫、辦事低效、改革停滯表達(dá)不滿；但實(shí)質(zhì)上，是因?yàn)槁?lián)合國倡導(dǎo)的多邊協(xié)商、全球共治不符合“美國優(yōu)先”的政治和利益需要。

第三，從世界層面來看，當(dāng)前全球性挑戰(zhàn)日益突出，如果單邊主義和逆全球化繼續(xù)盛行，而世界上最重要的多邊舞臺(tái)——聯(lián)合國因?yàn)榻?jīng)費(fèi)問題陷入重重困境，顯然會(huì)讓支持多邊主義和全球化的聲音被弱化。這對世界未來的發(fā)展方向?qū)⑵鸬缴顚哟蔚挠绊懀覀冃枰右躁P(guān)注和應(yīng)對。

正是由于聯(lián)合國財(cái)政狀況經(jīng)常被政治因素所左右，所以自成立以來，過去幾十年聯(lián)合國多次遭遇過赤字危機(jī)。上世紀(jì)80年代，聯(lián)合國財(cái)政問題進(jìn)一步凸顯，到了90年代最為嚴(yán)重，其間一度出現(xiàn)預(yù)算赤字的高峰。近年來，聯(lián)合國每次討論改革方案，其中必然涉及如何解決財(cái)政問題的討論，但問題卻從未得到實(shí)質(zhì)性解決。

從目前看，聯(lián)合國正從兩個(gè)方面努力希望解決這次財(cái)政危機(jī)。一方面與那 些拖欠會(huì)費(fèi)的主要國家進(jìn)行交涉，發(fā)出警告進(jìn)行催繳；另一方面在內(nèi)部實(shí)施“節(jié)流”，延后一些會(huì)議活動(dòng)，減少服務(wù)項(xiàng)目，并縮減一些工作人員非必要出差。根據(jù)過往的經(jīng)驗(yàn)，此次聯(lián)合國所面臨的財(cái)政危機(jī)很大程度上屬于反復(fù)發(fā)作的“舊傷”，這次可能比較嚴(yán)重，盡管不會(huì)使其立刻“傷筋動(dòng)骨”，但長此以往卻容易“養(yǎng)癰遺患”，引發(fā)結(jié)構(gòu)性問題。

其實(shí)，早在今年6月，古特雷斯就已向各會(huì)員國發(fā)出警告“聯(lián)合國財(cái)政吃緊”，然而卻應(yīng)者寥寥。眼下擺在聯(lián)合國面前的當(dāng)務(wù)之急，是如何約束那些拖欠會(huì)費(fèi)的國家。實(shí)際上，對于會(huì)費(fèi)的拖欠和拒繳行為，聯(lián)合國并非毫無管控措施。依據(jù)《聯(lián)合國憲章》第19條規(guī)定:“凡拖欠本組織財(cái)政款項(xiàng)之會(huì)員國,其拖欠數(shù)目如等于或超過前兩年所應(yīng)繳之?dāng)?shù)目時(shí),即喪失其在大會(huì)的投票權(quán)?！钡?，為避免受到停止投票權(quán)的懲罰，拖欠會(huì)費(fèi)的會(huì)員國常常會(huì)采取技術(shù)運(yùn)作，將欠款控制在一定額度和時(shí)限內(nèi)。

因此，聯(lián)合國仍需要在原有規(guī)定基礎(chǔ)上，商討出新的更有效的措施，來應(yīng)對一些國家技術(shù)性拖欠會(huì)費(fèi)的問題。同時(shí)提高效率，讓聯(lián)合國這個(gè)最重要的國際組織更加健康、高效地運(yùn)轉(zhuǎn)下去?！?/p>

（作者分別是外交學(xué)院教授、外交學(xué)院博士研究生）