績效預算改革：國際經驗與借鑒

●馬恩濤 齊文燕

一、引言

鑒于績效預算所具有的制度優(yōu)勢，其在世界范圍內得到廣泛認可。越來越多的國家試圖通過績效預算來優(yōu)化資源配置、提高公共服務水平、讓納稅人的錢得到更合理的利用。然而，與私營企業(yè)考核以營利為底線相比，公共部門考核的難處在于它沒有工作業(yè)績的底線。有鑒于此，自1949年開始，美國就致力于將績效與預算聯系在一起，并首次將績效的概念引入財政的領域，以提高政府財政工作的業(yè)績。20世紀八九十年代，英國、澳大利亞、韓國等一系列西方國家也開始不斷的嘗試，并在控制預算、提高政府績效、減少資金浪費等方面取得了一定的成效。

對西方發(fā)達國家而言，績效預算是迄今為止較為成熟的預算管理方法，而對存在諸多預算管理問題的我國而言，績效預算也許并不是最合適的預算管理方法，從預算績效逐漸過渡到績效預算可能是最為合適的方式。歷史上來看，1999年，部門預算管理的實施成為預算績效改革的起點；2003年,中央和地方響應國家政策開始逐步設立試點，一些學者也開始關注預算績效；2010年以來，財政部規(guī)范性文件不斷出臺，有關績效預算的實踐和研究不斷深入。然而，我國目前的財政體系仍不夠完善，尚未建立起完善的現代預算模式，預算過程存在非正式化制度。例如，我國的省級政治體制仍是一種 “零碎化的權威體制”(馬駿,2004)，存在以人的關系為基礎的預算，造成納稅人的資金使用效率低下，成為當前困擾政府部門的一大難題。又比如，西方國家在進行績效預算改革的同時也進行會計制度變革，采用與績效預算配套的權責發(fā)生制會計制度，促進了績效預算改革的進程；而我國依然采用收付實現制會計制度，這對我國的預算績效管理起到了制約的作用。鑒于我國離實行績效預算還有很遠的距離，實行預算績效管理也許是當前最合適的選擇。由于發(fā)達國家實施績效預算較早，通過對其績效預算改革進行分析，可以借鑒其成功經驗，使我國少走彎路。然而，西方國家有其獨特的歷史、經濟和政治文化背景，生搬硬套地運用到正在管理轉型過程中迅速改革的我國，往往會造成比較嚴重的后果。因此，要借鑒國外的經驗就要將西方國家“政府績效預算”的來龍去脈梳理清楚。

二、文獻綜述

對于績效預算的研究，無論是國外文獻還是國內文獻，數量還是比較可觀的。國外文獻主要側重于對典型國家績效預算改革發(fā)展歷史的考察，以借鑒其他國家的經驗來改善自己國家的績效預算系統。 如 KFIEI（2013）調查了美國、澳大利亞、英國、日本等國家績效管理簡史、績效管理系統、制度安排，通過與韓國的績效預算相比較試圖改進韓國的績效管理系統。Park和Choi（2013）詳細講述了韓國進行績效預算改革的歷史進程，詳細分析了自身失敗原因以及后來成功的經驗，試圖歸納出實施績效預算改革所需要的條件。

從我國現有的研究成果來看，對績效預算的研究一般側重于三個方面：績效預算本身的闡釋、國外績效預算經驗的介紹以及實施績效預算的可行性分析。如馬蔡琛、沈雁寒（2012）試圖建立博弈模型，尋求提升有限資源預算資源配置的方式和使用績效制度選擇最優(yōu)集合的方法。蔡紅英（2007）在分析美國績效預算改革歷史的基礎上，對我國實施績效預算的困難和條件進行了細致的分析，提出我國應該先建立試點然后全推行的政策建議，逐步建立與我國的國情相適應的政府績效預算制度。胡曉東等（2018）認為我國目前的預算權力結構不合理、績效文化氛圍不濃厚、法律建設不完善、組織實施系統不健全、信息化建設程度低，得出我國不具備實行績效預算的條件，并建議實行預算績效，慢慢過渡到績效預算。馬俊（2004）明確地提出我國的績效預算與西方的績效預算所處的階段、政治文化背景不同，因此不能夠照抄照搬西方的經驗。目前，我國最主要的任務是建立適應我國國情相適應的部門預算和國庫管理體制。

我國目前實行的是預算績效管理制度，與績效預算還有一定的差距，而由預算績效向績效預算過渡，還需要從與西方績效預算的對比中發(fā)現共性與不同，以探尋制約中國績效預算發(fā)展的各種因素。在掌握有關績效預算文獻的基礎上，我們借鑒了美國、澳大利亞、英國、日本等國家績效預算改革的經驗，梳理了這四個國家績效預算的發(fā)展歷程、績效管理系統以及其成功經驗，以期對我國的績效預算改革有所借鑒。

三、典型國家績效預算改革經驗

美國是最先進行績效管理改革的國家，其實施的《政府績效與結果法案》（簡稱GPA）和項目評價體系（簡稱PART）被很多國家借鑒模仿。英國和澳大利亞也是績效預算改革中比較成功的國家。英國績效預算改革最大的特征是將績效管理變得更為簡潔有效。澳大利亞通過一系列的法律法規(guī)明確規(guī)定各方職責，為進行績效預算改革打下了堅實的基礎。韓國作為一個短期內轉型，進行績效預算改革并取得成功的國家，也有其獨特之處值得我們借鑒。本部分內容借鑒了KFIEI（2013）、Park and Choi（2013）、Kim and John（2007）、王宏武（2015）等。

（一）美國的績效預算改革

1、美國績效預算發(fā)展歷程。美國是最先進行績效預算改革的國家，也是迄今為止改革最成功的國家。二戰(zhàn)以來，美國經濟的快速發(fā)展導致政府規(guī)模的擴張，財政資金占GDP的比重不斷上升，但聯邦人員工作中的目標和業(yè)績標準不明確、工作效率和效益低下，很難使財政資金得到合理的應用，聯邦政府中的許多項目都存在資源浪費和行政效率低下的現象。公眾輿論對政府的批評攻擊影響了人們對美國政府的信心，為了挽回政府形象，政府急需找到一種方法來提高工作效率、更合理地分配資金，改革勢在必行。

自1949年，美國胡弗委員會提出績效預算制度以來，已經有學者嘗試將預算與公共部門的績效聯系在一起。其后，1965年約翰遜總統頒布了規(guī)劃方案預算系統（PPBS），1973年尼克松總統實施了目標管理 （MBO），并于1997年實行了零基預算（ZBB）。1993年出臺的《政府績效和結果法案》（GPRA）被認為是績效預算體系的起點。在這之后績效預算改革的成果比較顯著，慢慢形成了當今績效預算改革的體系。2001年，布什政府宣布《總統管理議程》（PMA），改革成注重成果的政府的計劃，預算和績效整合成為該計劃中最重要的議程之一。后期又引入了項目評估評級工具 （PART），在預算過程中利用GPRA的績效記錄和績效信息。奧巴馬政府于2009年成立，旨在通過加強項目管理流程來提高績效管理的及時性，同時關注布什政府前政權的PART的缺陷。為了彌補這些缺陷，他提出了一種新的績效管理系統，及時將預算信息納入預算流程，從而解決了布什政府時的績效管理系統存在的問題。

2、美國的績效管理系統。美國的績效管理系統主要由三部分組成：GPRA、績效改進計劃（PII)、PART。聯邦政府為了提高行政管理水平和資金使用效益，實行了一系列財政和管理方面的改革，GPRA是這些改革中比較核心的一項，它主要包括部門戰(zhàn)略計劃、年度績效計劃和年度績效報告，其旨在建立一個設定績效目標和評估結果的系統來提高聯邦計劃的有效性。聯邦組織必須向國會和預算管理辦公室（OMB）提交戰(zhàn)略計劃（包括五年計劃且每三年更新一次）。戰(zhàn)略計劃應該包括關于聯邦組織核心職能的廣泛和包容性描述，以及實現目標和目標的手段。年度績效計劃每年提交一次，以確定目標和可衡量的績效指標以及相應年度應實現的績效指標的目標水平。年度績效報告是向總統和國會報告項目績效的工具，各部門應該將包含目標水平與計劃的測量績效之間比較結果在內的信息于每年三月底提交給總統和國會。根據參議員 John Glenn（1997）所說：“GPRA 的最終目的是使用項目及吸引資源配置的決策?！盤II是布什政府PMA的重要組成部分，旨在實現最具成本效益的結果，主要用于解決GPRA存在的問題。它的表現可以根據兩個標準進行評估。一是改進計劃結果，它要求每個組織確定其在計劃的規(guī)劃和管理方面的弱點，并修訂計劃以更有效地管理組織和計劃。二是預算與績效之間聯系的強弱。預算分配并不完全取決于績效，但PPI提供的績效信息可以作為決策者討論的有用指導。PART是OMB在2004年開發(fā)的一種診斷工具，用于評估項目的績效并在預算過程中系統地利用結果。PART大約有25-30個問題，從以下四個方面評價聯邦項目：項目目標與設計、戰(zhàn)略規(guī)劃、項目管理、項目結果，其占分比重分別為：20%、10%、20%、50%。對于該計劃的每個問題，評估者對每個問題回答是或否，總得分通過每個問題中得分的加權平均值計算得出。自PART推出以來，計劃的表現和透明度穩(wěn)步提高。

布什政府的績效管理系統試圖將績效信息和評估結果與預算分配聯系起來（見圖1）。績效管理系統的周期從每個計劃機構提交基于GPRA的預算請求和年度績效計劃開始。所有機構的預算請求都經過編制、調整和優(yōu)先排序，成為總統預算。在本財政年度結束時，計劃機構按照GPRA的要求向OMB提交有關計劃財務狀況和年度績效報告的年度報告。然后，OMB根據PART進行績效評估，并向公眾和利益相關者公布評估結果。評估結果納入了明年的預算流程。

圖1 布什政府的績效管理系統運行流程

績效與預算之間的聯系是間接的，因為評估結果不是反映在當年的預算上，而是反映在下一年的預算上。為了解決這些問題，奧巴馬政府提出了一種新形式的績效管理系統，該系統能夠持續(xù)監(jiān)控計劃績效并迅速將績效信息納入預算流程。每個計劃機構都會根據戰(zhàn)略目標，長期和中期戰(zhàn)略計劃以及未來24個月內可達到的三到八個高優(yōu)先級績效目標（HPPG）起草明年的預算請求，并將其發(fā)送給首席績效官（OMB的CPI）審查每個計劃機構的報告并將其附加到預算法案的最終草案中。CPI呼吁在行政部門的部門副部長季度會議上報告HPPG和跨領域管理目標。各部門的聯絡官員應在聯邦績效門戶網站上公布最近的績效信息，以保持項目績效狀況的透明度。績效報告將在財政年度結束時公布，并應通過聯邦績效門戶網站向公眾以及大會和所有利益相關方披露。

圖2 奧巴馬政府績效管理系統運行流程

3、美國績效預算改革的經驗。從美國進行績效預算改革的發(fā)展進程來看，國家對績效預算改革起到了主導性的作用，其改革的進程都伴隨著法律的頒布，完備的財政法律體系為推進改革提供了法律依據。其改革的過程中也采用了從地方試點到全部推廣的方式，在1994-1996年間開展試點實驗，在取得一定經驗之后在全國范圍內推廣。早期實行的GPRA的一個關鍵的目標就是使項目績效與資金分配掛鉤，將這些目標變成一項政策是件不容易的事情。PART可以對項目管理情況和實際結果進行公開的評價，并使政策制定者可以將評價結果用于那些無法證明其有效性的項目，在這兩點上PART超越了GPRA。為了解決GPRA所存在缺陷，政府積極引入了PART項目評級工具。國會以及政府機構的重視和積極參與也是美國實行績效預算改革并取得成功的一個重要因素。

從美國績效管理系統角度研究，早期布什政府的績效管理系統也在奧巴馬政府的改進下變得更加有效。奧巴馬政府通過設置高優(yōu)先級績效目標（HPPG）的系統，以實現高水平的績效。且更愿意花費更多的資金培養(yǎng)公共部門員工的能力，以實現政府項目更好的績效結果。從系統內部來看，美國的預算公開、財政透明度高，OMB會將不涉及國家機密的PART績效評估的結果公布給公眾和利益相關者。納稅人也可以通過特定的渠道了解績效信息、參與績效活動并提出自己的意見，使政府的行動在公共和媒體的監(jiān)督之下。GPRA給予了聯邦政府部門很大的權力和靈活性，允許其在績效管理者、技術專家的指導下，根據部門實際情況制定預算要求和績效計劃。但靈活性又不是無限的，政府又通過PART的績效評價作為問責的依據，使部門管理人員對績效結果負責，通過獎懲機制提高財政人員工作的積極性。以上這些條件和優(yōu)勢都為美國進行績效預算改革提供了先決條件。

（二）澳大利亞的績效預算改革

1、澳大利亞績效預算發(fā)展歷程。澳大利亞績效預算改革的歷史并不是很悠久，1970年以前國家基本不重視績效預算，自1983年推出了財務管理改進計劃和項目管理及預算制度，這種情況得到了改善。1983年以來，澳大利亞政府開始推進政府預算和財政管理改革方案，通過削減總體支出來減少預算赤字，提高預算管理流程的效率，總預算和政府支出的規(guī)模受到嚴格控制。此外，引入了新的預算管理范式，提供了靈活的激勵措施以提高預算管理的效率，并將更多的財務決策權力委托給部門一級的預算管理人員。預算管理人員對組織績效負責，使以結果為導向的績效管理系統得到牢固確立。計劃管理和預算編制（PMB）于1987年啟動，將績效管理的重點從投入轉向結果和成果。PMB的主要特征包括在部門層面建立績效目標，開發(fā)衡量計劃績效的工具，以及發(fā)布包含績效目標和績效指標的年度預算報告。

新保守派政府于1996年成立，旨在將該體系轉變得更加市場化，并將更多權力下放給部門主管。隨后，引入了基于權責發(fā)生制原則的預算和會計制度，以促進1999年聯邦政府競爭的氛圍，廢除了舊制度下與政府部門有關的績效評估的各項職責，并引入了新的績效評估制度，自此澳大利亞全面實施績效預算制度。財務和行政部（DOFA）出版了一本名為“績效管理良好實踐原則”的手冊，指導各部門對自己的計劃進行績效評估，每個政府部門都要管理自己的績效信息、績效評估以及績效報告。由于澳大利亞政府的改革努力，DOFA的作用減少了，而每個部門的自主權得到了加強，秘書處和私人專家的角色作為公共服務顧問變得更加重要。

2、澳大利亞績效管理系統。澳大利亞績效管理系統的參與者主要由財政和行政部(DOFA)、澳大利亞國家審計局（ANAO）、澳大利亞議會組成。其目前的績效管理系統始于1996年國家審計委員會發(fā)起的財政改革。澳大利亞績效管理系統的一個重要特征是具有強大的法律基礎（王宏武,2015）(見圖 3）。 主要包括：1997 年《財務管理和問責法》、1997年《聯邦機構和公司法》、1997年《審計總法》和2000年《公共服務法》。1997年《財務管理和問責法》的頒布主要是將財政管理當局的權利委派給方案機構中較低級別的官員。接下來1997年的《聯邦當局和公司法》規(guī)定了聯邦當局和私營公司的報告規(guī)則和責任。聯邦當局應編制年度報告，并在財政年度后的第四個月的第十五天提交給相關政府部門的秘書。秘書應立即轉移到議會，但由于特殊原因允許遲交報告的情況除外。隨后，澳大利亞議會通過了1997年《審計總法》，該法明確規(guī)定了審計長的作用，即作為聯邦政府使用公共資源績效和問責制的最高監(jiān)督者。 該法案規(guī)定，審計長負責聯邦當局的財務審計、績效審計、危機管理和內部審計。2000年《公務員法》的目的是建立一個有效的平臺提供公共服務，并為公共服務部門工人的公平和有效就業(yè)提供法律框架。

圖3 澳大利亞績效管理系統的法律基礎

20世紀90年代的澳大利亞財政改革旨在通過讓公共機構的負責人對其管理的組織或計劃績效負責來加強公共機構的問責和責任。改革促進了政治環(huán)境的發(fā)展，使公共機構可以在競爭方案或政策中確定戰(zhàn)略優(yōu)先權，并允許公共機構及其成員有效地實現政策目標，具有很大的靈活性和自由裁量權。公共機構負責人對方案的產出和結果負責，中央政府對綜合評估計劃的控制得到了放松，對準確和可衡量的績效信息的需求也在增加，每個公共機構都必須提交未來五年的計劃評估計報告。公共機構開始使用新的績效評估和監(jiān)測技術，澳大利亞國家審計署（ANAO）和財務和行政部（DOFA）聯合選擇并公布了以結果為導向的績效管理系統。

澳大利亞的績效管理系統主要有以下特點：

（1）通過權責發(fā)生制會計核算進行有效計劃評估。自1999年以來，所有政府部門都按照權責發(fā)生制會計準備了財務報告。這種做法使計劃機構能夠估算總成本，包括公共服務的折舊和間接成本，評估財務穩(wěn)定性，并加強績效問責制。

（2）制定中期財政計劃。應向財政部提交至少未來三年的財政計劃，以滿足持續(xù)時間超過一年的計劃的預算要求。使得預算和方案機構之間的沖突可以最小化，預算過程的可預測性和穩(wěn)定性可以通過中期計劃實現。

（3）注重加強監(jiān)測。為了加強對每個公共機構財務和業(yè)績報告的監(jiān)測和評估，澳大利亞國家審計局于1997年作為一個獨立單位成立，此外還有議會對行政管理的監(jiān)督。

（4）建立成果和產出框架。澳大利亞曾經與新西蘭一起擁有以產出為導向的績效管理體系，但最近將注意力轉向了成果，并做出了重大努力，明確了區(qū)分產出和成果，并準確衡量了產出的數量，質量和成本。

3、澳大利亞績效改革的經驗。澳大利亞一個重要特征是績效管理系統具有強大的法律基礎，績效預算改革的實施有利于提高工作效率，使社會成本降低，并取得了顯著的成果。改革過程中當負債過高引起財務風險增加時，澳大利亞因為有強大的法律基礎，在法律規(guī)范和約束方面反而比較先進。在進行績效預算改革的進程中，澳大利亞將會計制度由收付實現制變成以權責發(fā)生制為基礎的會計制度，更加符合實施改革后的澳大利亞的記賬原則，對于改革起到了推動的作用?？傊?，績效預算改革強調基于權責發(fā)生制原則的結果和效益，這對澳大利亞的政府和議會都產生了影響，并使所有利益相關者都注意到監(jiān)督和持續(xù)改進績效管理系統的重要性。澳大利亞采用中長期財政計劃，能夠從宏觀上把控國家的發(fā)展趨勢，實現預算的穩(wěn)定性和可預測性行。國家對績效預算的高度重視導致澳大利亞的績效預算改革不會停滯不前，將來會有更多的學者和政府官員參與到績效預算的研究過程中來，這將會推動績效預算改革達到一個新的高度。

（三）英國的績效預算改革

1、英國績效預算發(fā)展歷程。20世紀70年代，受二戰(zhàn)以及全球金融危機的影響，英國的GDP增長比較緩慢，其社會福利開支占GDP的比重很大，支出占比也呈現不斷增加的趨勢，財政壓力越來越大，政府規(guī)模也逐漸擴張，赤字率不斷攀升。在這種情況下，政府仍然不斷的強調在行政管理上的投入，人們對政府的滿意度越來越低。為了擺脫現狀，20世紀80年代，英國吸收借鑒美國的經驗，開始進行績效預算改革。

績效預算的概念最早是在20世紀60年代中期引入的，20世紀60年代末到70年代初期，中央政策審查人員（CPRS）在內閣辦公室內設立，旨在加強政府部門和公共機構的評估能力。前期雖然做了很多的努力，但直到20世紀80年代才開始積極地進行績效評估?，敻覃愄亍と銮袪柦庸軆乳w時，卻因缺乏專業(yè)性和專業(yè)知識GPRS被解散，并引入了效率戰(zhàn)略和財務管理計劃（FMI），對公共機構的政策執(zhí)行過程進行了全面審查。 在效率戰(zhàn)略和FMI的帶領下，英國政府為提高公共部門的績效做出了重大努力，績效管理系統發(fā)生了范式轉變，從控制和管理投入向強調結果轉變。由于這些努力，1983年頒布了《國家審計法》，為鞏固政府在支出計劃中實現物有所值打下了基礎。后來，1988年英國政府啟動了下一步倡議（NSI），旨在結合政府活動的公共性和市場紀律提高公共部門的效率。此外，隨著1991《公民憲章》的制定和1998年的修訂，鼓勵所有公共機構公布行政信息并制定服務標準，最終使公共部門服務更容易獲得。1999采用公共服務協議（PSA）為績效管理的原則奠定基礎。從2000年開始，PSA開始在所有部門實施，并通過了 《信息自由法》，將諸如本地公共服務協議（LPSA）、服務提供協議（SDA）和最佳價值等明確引入績效管理系統。綜合績效評估（CPA）也于2002年實施，旨在提高公共支出計劃的成本效益。此外，引入能力審查作為加強績效管理系統的措施。

2、英國的績效管理系統。英國的績效管理系統有其獨特的特點，即堅持財務管理的長期一致性和透明性、基于結果而非投入的政策決策、適當的成本核算和公共投資資本資產管理、更有效地提供公共服務的中期和長期計劃以及促進機構間合作。后來，英國政府宣布了所有公共機構在制定支出計劃時應遵守的兩項財政規(guī)則，即黃金法則和可持續(xù)投資規(guī)則。前者要求保持預算余額或合理數額的預算盈余，而不考慮由于商業(yè)周期而產生的收入和支出波動，這使得政府職能為中期和長期投資借款。后者規(guī)定公共部門債務應保持在穩(wěn)定和可控的水平，目前目標是GDP的40%。每個政府部門設定的3年支出計劃的支出限額，應符合黃金法則和可持續(xù)投資規(guī)則的兩個財政規(guī)則。

英國績效管理系統的核心是公共服務協議（PSA）（見圖4）。PSA旨在通過提供與政府支出計劃的結果或與結果相關的績效指標來改善公共部門的績效，并且每三年進行一次。PSA于1998年首次在企業(yè)社會責任中引入，是關于部門活動的三年協議，并提出了公共支出計劃的目標。也就是說，它包含每個政府部門的戰(zhàn)略目標以及該部門管理的計劃的績效目標，并且是根據英國財務部與支出審查（SR）部門在SR流程中的協議建立的。對于PSA的運作，包括實現目標和績效目標或指標的交付策的過程是：英國財政部審查每個政府部門提交的初始支出計劃；總理辦公室的交付單位監(jiān)督每個政府部門的交付策略；每個政府部門應至少每年提交兩次PSA目標報告，并定期在網站上發(fā)布相關信息；國家審計局監(jiān)測績效指標和目標的可靠性和充分性。

圖4 英國PSA的運作流程

根據PSA，SR設定了未來3年有效的部門支出限額，并確定了預期的核心改進。支出審查（SR）是由財政部牽頭的流程，主要用于所有政府部門之間分配資源。SR為每個部門設定了幾年的固定支出預算，然后由各部門決定如何在其責任范圍內最好地管理和分配這些支出。自20世紀90年代末以來，SR一直是政府規(guī)劃的重要組成部分。在引入SR之前，部門預算是逐年設定的，這使得多年計劃更加困難。后期又引入部門戰(zhàn)略目標（DSO）以簡化復雜的目標和指標系統，并在部門層面建立更有效的系統。英國績效管理系統中最具啟發(fā)性的變化是PSA系統向更簡單地以結果為導向的系統轉變。PSA的績效目標數量從1998年的600個顯著下降到2002年的130個，再到2007年的30個?？冃繕藬盗康募眲∠陆蹬c績效管理系統從輸入或流程導向到結果的導向的轉變意味著英國績效管理系統的升級，使政府的管理更加有效。

3、英國績效管理改革的經驗。英國是歐洲績效管理改革的先行者，以公共服務協議（PSA）為實施績效管理的依據，建立了詳細的績效評估系統。績效評估系統通過對項目績效進行嚴格評估，從而實現對政府部門和機構使用公共資金控制，維護了納稅人的利益，并提高了公共服務管理人員的服務意識和效率意識。使得績效預算的概念深入貫徹到政府工作人員的工作當中。然而英國政府系統沒有一個負責政策評估的獨立組織，是由英國財政部公共服務處、內閣辦公室的戰(zhàn)略部門和交付部門等幾個組織開展與評估有關的任務，與預算有關的最高組織是英國財政部的公共服務部門。交付部門與英國財政部共同負責PSA目標，該單位與英國財政部之間的有效分工是英國績效管理系統成功運作的關鍵因素。財政部的績效評估通過綜合支出審查（CSR）和支出審查（SR）進行，SR則試圖根據當前狀況評估政府支出計劃績效的邊際變化。更具體地說，SR根據PSA和服務交付協議（SDA）評估過去兩年的計劃績效，并根據評估結果修改并進一步制定未來三年的計劃目標。SR包括部門審查和跨部門審查，跨領域審查是英國績效評估體系的一個特征，克服了部門審查的局限性。這些努力有助于績效管理的現代化，并促進公共部門的改革。

雖然英國沒有一個永久性的評估組織，但是大多數政府部門都在積極利用內部和外部專家對項目績效進行深入評估。英國的績效預算改革是比較成功的實踐，給后來的國家提供了豐富的經驗。

（四）韓國的績效預算改革

1、韓國績效預算發(fā)展歷程。1997-1998年的亞洲金融危機引發(fā)了韓國社會經濟系統的基本問題，并導致私營部門進行了大規(guī)模的重組，以減少裁員。公共支出快速增加以加強社會安全網，韓國的公共債務也急劇增加，應對整個經濟結構調整帶來的收入差距擴大成為緊急的政策議程。此外，韓國經濟面臨人口迅速老齡化和經濟增長緩慢對預算的長期可持續(xù)性產生了嚴重的負面影響。未來財政狀況的嚴峻，促使韓國政府啟動了一項根本性的改革進程?？冃Ч芾眢w制改革是在四大財政改革（建立中期支出框架，引入自上而下的預算，建立績效管理系統，以及建立數字預算信息系統）的背景下進行的，為建立有效的績效管理系統提供了非常有利的環(huán)境。

韓國績效預算改革主要有兩次嘗試（見圖5），第一次績效預算改革始于1999年的試點項目，但從未實現全面實施。當時計劃和預算部啟動了基于績效預算的試點項目，選定16個行政部門提交績效計劃以及明年的預算要求。2000年間開展的試驗性試點項目試驗了美國GPRA的修訂版，要求僅針對超過100萬美元的計劃提交GPRA要求提交的報告（戰(zhàn)略計劃、年度績效計劃和年度績效報告)。2001年，規(guī)劃和預算部將參與的部委和機構的數量增加到39個。2002現任政府的結束，第一次嘗試以失敗告終，但對績效預算的改革起了推動的作用。

第二次績效預算改革工作受到學者、專家和國際組織的大力支持。新政府于2003年成立，制定了一項以公共財政管理為重點的改革議程，特別是引入了一項自上而下預算編制的中期支出框架（MTEF）?？冃Ч芾硐到y分為三個階段引入，第一個階段為預算計劃（PGM）的績效目標管理于2006年全面實施，選擇了22個部委和機構，并要求他們提交績效計劃及其年度預算要求，由中央政府辦公室管理的所有政府支出計劃。第二階段是在2005年進行的，同時引入了預算方案的自我評估（SABP）。該倡議基本上是基于美國計劃評估評級工具（PART）的績效評估的修改版本。根據SABP，計劃辦公室和戰(zhàn)略與財政部（MOSF）每年共審查約三分之一的政府支出計劃，這將使MOSF能夠在三年周期內審查每個主要預算計劃。第三階段始于2006年，啟動了對預算計劃的深入評估（IEBP）。IEBP是韓國版的計劃評估，通過外部專家分析和科學的方法檢查政府支出計劃的績效。IEBP是對預算計劃各方面的綜合性和分析性調查，如有效性、相關性和效率。IEBP的結果已納入預算流程，以提高計劃績效。

圖5 韓國績效預算改革的發(fā)展歷程

2、韓國的績效管理系統。韓國政府選擇建立基于三種評估方法的績效管理系統：績效監(jiān)控、績效審查和項目評估（見圖6）。它們分別被稱為預算方案的績效目標管理（PGM）、預算方案的自我評估(SABP)和預算方案的深入評估(IEBP)。稱為績效目標管理系統的監(jiān)測系統首先就預算方案的執(zhí)行情況提出反饋意見，提醒注意可能無法實現其目標的方案?？冃彶橄到y即預算方案的自我評估收集關于預算方案執(zhí)行情況的綜合信息，并根據其評級確定預算方案的優(yōu)先次序。項目評估系統即預算方案的深入評估將深入評估過程制度化為PB系統。監(jiān)測系統適用于每個計劃，績效審查系統每年適用于三分之一的計劃。相比之下，深入評估預算方案系統選擇少量方案并對其進行深入評估（見圖6）。

2003年，MOSF啟動了績效目標管理（PGM），即改進版的績效監(jiān)測，對1993年美國政府績效和結果法案（GPRA）引入的績效管理系統進行了基準測試。監(jiān)測系統要求各職能部委提交年度績效計劃和報告，這些計劃和報告在2007年頒布的“國家財政法”中成為強制性要求。職能部委將這些報告提交給戰(zhàn)略和財政部（原計劃和預算部），然后由它提交給國家審計局，最后傳遞給國民議會。監(jiān)測系統旨在成為預算方案績效管理的起點。首先，它有助于識別現有政策組合中的冗余和缺陷。通過分析和發(fā)展等級政策結構，官員可以檢查某個特定計劃是否適當地設計為服務于政策目標，或者反過來，適當的政策目標是否由適當的政策組合服務。監(jiān)測系統可作為開始討論預算方案有效性的平臺。

圖6 韓國績效管理系統的結構框架

韓國績效管理系統的另一個重要組成部分是預算項目的自我評估（SABP），審查過程是最能夠積極和系統地用于決策目的手段，其中中央政府辦公室的支出計劃中有三分之一經過績效審查。每個中央政府辦公室根據MOSF提供的清單對其管理的支出計劃的績效進行標準化評估，并將審查結果發(fā)送給MOSF進行雙重檢查。SABP的使用是為了利用審查結果，通過在績效和預算之間建立明確的聯系以及重新組合或終止已證明具有相似或重疊目標的計劃來調整利益相關者的激勵結構，從而提高計劃績效。

對預算計劃進行深入評估（IEBP）于2006年首次引入績效管理系統，與SABP一起作為績效評估工具。在與中央政府辦公室和韓國發(fā)展研究所（KDI）協商后，MOSF的IEBP委員會選擇少數項目，通常每年約10個項目，對IEBP進行深入評估。IEBP要求每個評估團隊從五個不同的角度評估計劃績效，主要包括相關性、有效性、效率、效用和可持續(xù)性。所有評估報告都必須包括前兩個方面的評估，并可以決定是否從其他三個方面進行評估。也就是說，在效率、效用和可持續(xù)性方面對計劃的評估是可選的。IEBP的結果被納入計劃管理和預算過程。大多數在IEBP中表現不盡如人意的項目都在支出結構方面進行了重大修改。

3、韓國績效預算改革的經驗。韓國政府采用謹慎的方式建立績效管理系統，通過順序引入這三個組成部分。PGM于2003年推出，SABP于2005年推出，IEBP于2006年推出。通過這樣做，計劃辦公室有足夠的時間適應新的政策環(huán)境，在沒有重大阻力的情況下實現平穩(wěn)過渡。PGM通過讓中央政府辦公室對自己的決策負責，有助于提高政府支出計劃的有效性和透明度，已成為韓國績效管理系統中不可或缺的要素。但韓國PGM仍有很大的改進空間，考慮到各種政策環(huán)境所施加的限制，為績效指標設定適當的目標水平，提高信息的可靠性，促進績效信息的利用。SABP通過提供關于計劃成果的量化和客觀信息，促使人們關注注重結果的績效管理的重要性。事實上，SABP是第一個真正的評估計劃，提供有關韓國計劃成果的客觀信息。但因為政治和文化問題，尤其是技術性問題，數據可用性的不足嚴重阻礙了中央政府部門提供績效信息。IEBP是三種技術中最復雜和最昂貴的評估方法。作為對更大成本的回報，IEBP在準確性和客觀性方面提供了比其他評估方法更好的信息。但負責評估項目的中央政府辦公室對IEBP表現出消極態(tài)度，如果沒有計劃辦公室的合作，成功的評估幾乎是不可能的，因為它們是計劃績效信息的主要來源。

總之，盡管韓國績效預算改革的歷史很短，其績效管理系統也在不斷失敗的基礎之上快速建立，分析韓國的績效預算改革也有很重要的意義。在任何改革努力中都必須考慮政府的文化和行政方面，韓國的官僚和政治文化對明確使用績效信息確實造成了巨大壓力。從而使最高決策者大力支持采用大爆炸改革方法，為改革創(chuàng)造不可逆轉的勢頭的同時也帶來了弊端。韓國的績效預算改革主要是由國家推動，專家學者出謀劃策。其強大而有能力的知識提供者對于改革方案的設計和實施也是韓國成功的重要因素之一。

四、對我國績效預算改革的啟示

每個國家進行改革的背景、所處階段、政治體系和文化環(huán)境都不同，進行績效預算改革所選擇的方式也不一樣。例如，美國的績效預算改革由每一任政府推動進行，其績效管理系統隨著政府主權的更迭而完善；澳大利亞通過頒布法律推動績效預算改革的進程；韓國在強壓之下短時間內采取“大爆炸”的方式進行不可逆轉的改革?？冃ьA算改革是向政府現代化這一總目標的一個不可或缺的方法，中國也應該根據自己的國情，借鑒其他國家的經驗。經過一些學者的介紹，績效預算改革也進入了改革后的中國。之前的中國追求單一的GDP指標，并以此作為政府官員升遷的重要標準，而將績效與預算掛鉤可以將納稅人上繳錢的花費清晰化。近年來，中國的績效預算改革借鑒其他國家的經驗在廣州進行試點，并取得了一定的成果，但是與西方國家相比還是有相當大的差距，中國依然可以從這些成功的國家中獲取經驗，推動績效預算改革的發(fā)展。

第一，績效預算改革的必須得到國家的支持，由國家積極地參與并推動績效預算改革的發(fā)展。比較典型的例子是韓國，能在較短的時間內建立起績效管理系統，離不開國家的大力支持以及在失敗后積極總結經驗繼續(xù)探索的行為。在短時間內建立能夠正常發(fā)揮作用的績效預算體系是非常困難的，提出一種改革方案，可能有十幾年的時間在落實，政府的耐性是極其重要的，不能急功近利。一種政策的實施都是先進行試點，試點成功再進入推廣階段，績效預算改革也不例外。我國借鑒西方國家的做法，給予廣東省積極的政策支持，率先進行績效預算改革并取得了一定的成效。在廣東省的示范下，其他省份也該積極的響應，實現“自上而下”的國家推動改革與“自下而上”的政府自我改革相結合。

第二，績效預算改革需要法律條文的支持，這對于通過約束按過程建立公共偏好的有效功能體系來說是必須的。從美國、美國、澳大利亞績效預算改革的經驗來看，法律條文對于績效預算的進行提供了依據和約束，能使機構和地方政府更加關注財政紀律，規(guī)范政府工作人員的行為。到目前為止，我國財政部制定了十余份預算績效相關的文件，我國的預算績效管理總體上實現了從無到有的穩(wěn)步發(fā)展。計劃需要在資源約束的框架下被制定，而預算需要符合邏輯的遵循計劃而行。預算一旦被制定就要嚴格執(zhí)行，如果有特殊原因需要重新制定也需要經過嚴格的程序。

第三，政府應該通過一家自由媒體將有關的預算信息公布于眾，當然也應該有能力收集有關公眾的偏好信息，否則很難有效地配置資源。實施績效預算的目的是使政府對項目結果負責，而公眾在這一方面最有發(fā)言權。只有使預算信息真正的公開透明，提供關于項目、結果和成本的信息，并以一種通俗的語言提供給公眾，利益相關者就能夠促使政府的項目滿足公共責任。但是，目前有關部門預算的信息仍舊是不對外公開地，而是一種“秘密”級的政府文件。廣東省作最先為實施預算績效的省份，其預算信息也對僅對人大代表公開，沒有做到向全體的社會公眾公開。

第四,建立有效發(fā)揮作用的會計系統，即有能力知道可獲得資金的數量以及已支出的金額。還要有審計的能力，通過“事前審計”控制支出以防超支，通過“事后審計”知道真實支出以及達到的效果。財政管理是個長期的而非一個年度的計劃，應該綜合的考慮，避免結構性的赤字。目前，我國實行的是收付實現制會計制度，澳大利亞和新西蘭等國家實行權責發(fā)生制度。權責發(fā)生制度以權力的形成和責任的發(fā)生為記賬依據，與收付實現制度相比更加更及時、準確地反映了一段時間內的資源成本(馬海濤等,2015)。因此，根據預算的需要我國可以實行部分權責發(fā)生制制度，使預算更真實地反映政府各部門的績效。

第五，建立相關的預算評價機制，即政府有能力分析和評估指出要求和建議。在很多國家，這意味著核心預算機構?？冃гu價也是關鍵的一點，績效評價可以采取自評和外部專家評審的方式使結果更加公平有效。年度結束后，政府是否達到預定目標要靠績效評價來評定。對于比較好的給予獎勵，對于不達標的減少預算資金，對于嚴重不達標的給予暫停處置。西方國家在近年來已經形成了成熟的且運行成本相對比較低的績效測量體系，我國的政府部門與西方國家還是有很多相似之處，因此可以借鑒西方政府部門所運用的產出和結果的測量方。■