減稅降費背景下財政可持續(xù)性問題研究

●文 峰

2015年“供給側結構性改革”提出之后，以“稅收減免”和“取消或停征行政事業(yè)性收費”為主要內容的“減稅降費”政策措施陸續(xù)出臺。2018年全年為企業(yè)和個人減稅降費約1.3萬億元。2019年3月，李克強總理在《政府工作報告》提出今年我國要實施更大規(guī)模的減稅、確保所有行業(yè)稅負只減不增、全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費負擔近2萬億元，財政支出規(guī)模超過23萬億元，增速為 6.5%，今年的減稅主要涉及降低增值稅稅率和社會保險費費率。如何看待當前的減稅降費政策，財政收入上規(guī)?？涨暗臏p稅降費和財政支出規(guī)模持續(xù)擴大對財政赤字會產(chǎn)生什么樣的影響，是否會影響財政的可持續(xù)性，厘清這些問題對于建立現(xiàn)代財政制度和如何更好推進新時代中國特色社會主義建設具有重要的意義。

一、當前減稅降費的必要性與重要性解讀

我國近幾年的減稅降費是適應經(jīng)濟發(fā)展階段轉變，推進供給側結構性改革，調節(jié)收入分配結構，促進社會公平，應對國際稅收競爭挑戰(zhàn)，主動調節(jié)經(jīng)濟運行的理性選擇。

（一）減稅降費是經(jīng)濟發(fā)展階段推移的必然要求

經(jīng)濟發(fā)展階段變化表現(xiàn)在經(jīng)濟結構、經(jīng)濟增速、消費結構和社會事業(yè)發(fā)展等各方面。經(jīng)濟結構變化從源頭上決定稅制結構變化，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和稅制結構演變一般趨勢，隨著第一產(chǎn)業(yè)二產(chǎn)業(yè)比重下降，第三產(chǎn)業(yè)比重提高，流轉稅在稅收收入中的比重逐漸下降，所得稅和財產(chǎn)稅在稅收收入中的比重逐漸上升。因此，降低增值稅稅率是順應經(jīng)濟發(fā)展階段轉變的必然要求。

（二）減稅降費是深入推進供給側結構性改革的必然要求

深入推進供給側結構性改革在微觀企業(yè)層面就是要疏通企業(yè)發(fā)展機制，消除阻礙企業(yè)發(fā)展的障礙。我國的整體宏觀稅負不算高，但以企業(yè)為納稅主體的稅收收入占總稅收收入的比重偏高導致企業(yè)稅負重，不利于企業(yè)健康發(fā)展。長期以來，我國的稅制結構是以流轉稅為主的稅制結構，其中，企業(yè)作為納稅主體繳納的國內增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等占全部稅收收入的90%左右。此外，企業(yè)還需要繳納養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保障費用。企業(yè)稅費負擔費用重影響到企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營行為，尤其是在開放經(jīng)濟條件下，在面對國外企業(yè)的競爭時，稅費負擔重是影響我國企業(yè)競爭力的重要因素之一。

（三）降低企業(yè)稅收負擔是緩解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難的需要

企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境是影響企業(yè)發(fā)展的重要因素。在市場需求旺盛、產(chǎn)銷兩旺且企業(yè)正常運轉并獲得一定水平的利潤時，不會感受到明顯困難。為應對2008年國際金融危機，國家出臺一系列財政金融政策導致企業(yè)產(chǎn)能過剩，銀行、企業(yè)、政府杠桿率提高，宏觀、微觀經(jīng)濟風險上升。2014年后，國內企業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩、庫存多、杠桿率高的經(jīng)營狀況，為防范、化解金融風險，國家出臺“三去一降一補”和綠色發(fā)展相關政策，與此同時，企業(yè)仍存在產(chǎn)品銷售困難、貸款難、成本高（包括各種稅收、社保繳費、環(huán)保相關費用等）等問題，多種因素疊加使得一些企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境。企業(yè)稅費負擔重無疑是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難的重要原因之一，降低企業(yè)稅費負擔就成為緩解企業(yè)經(jīng)營困難的重要措施。

（四）降低企業(yè)稅費負擔是緩解收入分配領域矛盾的重要選擇

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟持續(xù)快速增長和經(jīng)濟結構的變化，國內居民收入差距、財富差距同步擴大。根據(jù)國際經(jīng)驗，收入差距和財產(chǎn)差距擴大如果不能得到抑制和縮小，可能影響經(jīng)濟持續(xù)增長和社會穩(wěn)定。我國實行的是社會主義市場經(jīng)濟制度，收入和財富差距如果不能得到有效控制和縮小，一定程度上意味著偏離共同富裕的發(fā)展目標。財政稅收制度可以通過如下途徑影響收入與財產(chǎn)差距：降低企業(yè)稅收負擔，讓企業(yè)充滿活力，提供充足的就業(yè)機會，可以增加勞動者的收入；征收所得稅和財產(chǎn)稅，可以縮小居民收入和財產(chǎn)差距；適當擴大財政支出規(guī)模，加大財政對教育、醫(yī)療衛(wèi)生的支出，有助于縮小居民間人力資本上的差距，縮小居民就業(yè)能力和獲取收入能力上的差距；加大社會保障方面的財政支出，有利于建立健全社會保障體系。對于企業(yè)而言，由于企業(yè)繳納的流轉稅對收入分配具有逆向調節(jié)作用，企業(yè)社會保險交費具有提高企業(yè)用工成本、不利于企業(yè)增加就業(yè)機會的作用，因此，降低企業(yè)流轉稅負和社保繳費負擔有助于直接或者間接縮小收入與財富差距，促進社會公平。

（五）減稅降費是應對國際稅收競爭的必然選擇

以美國為首的發(fā)達國家為了增加國內就業(yè)，改善收入分配結構開啟了新的一輪國際稅收競爭，力圖通過大規(guī)模的減稅吸引投資者，對我國經(jīng)濟發(fā)展造成一定挑戰(zhàn)。為了進一步改善國內營商環(huán)境，增強對投資者的吸引力，我國需要通過減稅降費來主動應對國際稅收挑戰(zhàn)。

（六）減稅降費也是我國主動應對短期經(jīng)濟波動和適應長期經(jīng)濟發(fā)展需要的必然選擇

減稅降費既是推進供給側結構性改革，促進供給結構改善的需要，也是擴大消費需求和投資需求的逆周期調節(jié)的重要手段。減稅降費可以促進資源配置結構改善，優(yōu)化經(jīng)濟結構，提高供給水平。由此可見，減稅降費既是從供給端調節(jié)也是從需求端調節(jié)經(jīng)濟的重要措施。

二、減稅降費可能對財政可持續(xù)性產(chǎn)生的影響

持續(xù)、大規(guī)模地減稅降費的同時，財政支出規(guī)模繼續(xù)擴大必然對財政收入支出規(guī)模結構、財政赤字進而政府總債務規(guī)模產(chǎn)生影響。減稅降費對財政持續(xù)性的影響包括對財政整體、不同層級財政和不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地方財政可持續(xù)性的影響。

（一）財政可持續(xù)性的基本含義

財政可持續(xù)性是一個具有一定爭議的概念，至今還沒有形成統(tǒng)一的概念。1923年凱恩斯在研究法國的債務問題時，從國債發(fā)行角度間接定義了財政可持續(xù)性，他認為如果國家的財政收入無法支付利息和承擔發(fā)行新債的費用，財政就喪失了可持續(xù)性。1985年，B u iter（1985）從公共部門資產(chǎn)角度定義了財政可持續(xù)性，他認為財政可持續(xù)性是作為經(jīng)濟實體的一國財政的存續(xù)狀態(tài)或能力，財政可持續(xù)性就要將國家公共部門凈值對產(chǎn)出的比例保持在當前水平①。劉尚希（2003）從財政收入應對財政支出的角度定義財政可持續(xù)性，他認為財政不可持續(xù)性是指在未來某時點，政府擁有的公共資源不足以履行其應承擔的支出責任和義務導致經(jīng)濟、政治、社會的穩(wěn)定和發(fā)展受到損害的一種可能性②；鄧子基（2001）認為財政的可持續(xù)性是指在無限期內，在能夠借新債還舊債和保持幣值穩(wěn)定的假定條件下，當前的政府債務水平必須等于最初的財政盈余現(xiàn)值③；余永定（2000）將財政可持續(xù)界定為政府自身能長期保持財政收支平衡、政府能夠通過發(fā)行國債為財政赤字融資來穩(wěn)定狀態(tài)、通過經(jīng)濟變量之間的相互作用可以使財政恢復或趨于穩(wěn)定狀態(tài)④。實際上，財政可持續(xù)性不僅局限于債務的可持續(xù)性，還涉及財政作用發(fā)揮的可持續(xù)性等方面。綜合相關學者的觀點，我們認為財政的可持續(xù)性是當財政收支在受到不利沖擊后，可以通過發(fā)行公債等措施維持財政穩(wěn)健運行和財政職能正常發(fā)揮的一種機制。

（二）減稅降費對財政可持續(xù)性影響的基本分析

減稅降費對財政可持續(xù)性的影響主要通過影響財政收入進而影響財政的可持續(xù)性。減稅降費對財政收入的影響既有短期影響，也有長期影響，既有減少財政收入的效應，也有增加財政收入的效應。減稅降費對財政可持續(xù)性產(chǎn)生正面或者負面的影響取決于其對財政收入的影響，當減稅降費使財政收入減少時，其對財政可持續(xù)性產(chǎn)生不利影響；當減稅降費使財政收入增加時，其對財政可持續(xù)性產(chǎn)生有利的影響。

在短期內，減稅降費減少財政收入的效應比較明顯。增值稅稅率降低和社保繳費費率下降對財政收入的影響主要體現(xiàn)在：其一，在增值稅稅基和社保繳費基礎不變的情況下可能導致來源于增值稅、社會保險費的財政收入減少。其二，企業(yè)稅費負擔減輕也可能導致財政收入增加。增值稅稅率下降和社會保障繳費費率降低導致財政收入增加有兩種可能：第一種可能，減稅降費使企業(yè)稅費負擔減輕，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模擴大，企業(yè)稅收和社保繳費的基礎擴大，增值稅與其他流轉稅和社保繳費增加；第二種可能，在企業(yè)投資規(guī)模既定的情況下，減稅降費后企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件改善，利潤增加，繳納的企業(yè)所得稅也會增加，導致財政收入一定程度上增加。可見，短期內，減稅降費既有減少財政收入的效應，也有增加財政收入的效應，當減稅降費增加財政收入的效應大于減少財政收入的效應時，財政收入會增加；反之，財政收入會減少。整體上看，減稅降費短期效應導致財政收入減少的效應更加明顯。

在長期內，減稅降費降低企業(yè)的增值稅稅負和社保繳費費率會通過對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的影響，影響財政收入和財政的可持續(xù)性。其一，當企業(yè)預期到政府實行長期性減稅降費時，會擴大投資規(guī)模，帶動產(chǎn)出和利潤增加，財政收入增加。由于增值稅是可轉嫁稅收，社保繳費也存在事實上在雇主和雇工之間分攤的情況，減稅降費可能導致價格水平的下降，居民可支配收入增加，社會消費需求增加，帶動經(jīng)濟增長，帶來財政收入增加。其二，當企業(yè)預期減稅降費只是政府的短期反周期政策時，企業(yè)不會主動擴大投資規(guī)模，社會總產(chǎn)出規(guī)模不會擴大，稅收和社保繳費的基礎不會擴大，來源于稅收和社保繳費的財政收入會因為減稅降費而減少，對財政可持續(xù)性帶來負面影響。

（三）影響減稅降費對財政收入和財政可持續(xù)性的其他因素

第一，金融環(huán)境會對減稅降費背景下的財政可持續(xù)性產(chǎn)生影響。如果企業(yè)投資的金融環(huán)境比較寬松，可以順利通過銀行或者資本市場獲得投資所需的資金，當其預期到減稅降費有助于其利潤增加時，企業(yè)投資會增加，帶來財政收入的增加，增強財政的可持續(xù)性；反之，當企業(yè)面臨不利的金融環(huán)境時，減稅降費對企業(yè)投資的刺激作用弱，增加財政收入的效應弱，減稅降費將帶來財政收入減少，削弱財政的可持續(xù)性。

第二，國際市場也對減稅降費背景下的財政可持續(xù)性產(chǎn)生影響。在開放經(jīng)濟條件下，對于國際市場依賴程度較高的經(jīng)濟體，如果出口國的減稅降費政策受到進口國控制進口政策的影響，或者國際市場需求的制約，則減稅降費政策增加財政收入的效應弱，降低財政的可持續(xù)性；反之，對增加財政收入的效應明顯，有助于提高財政的可持續(xù)性。

第三，本國的貨幣政策也會對減稅降費背景下的財政可持續(xù)性產(chǎn)生影響。貨幣政策對減稅降費的財政可持續(xù)性影響體現(xiàn)在：其一，貨幣政策環(huán)境會影響企業(yè)資金的可獲得性。即使在企業(yè)稅負水平不變的情況下，企業(yè)資金可獲得性越強，擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模越容易，越有助于財政收入增加。顯然，寬松的貨幣政策環(huán)境有助于財政收入增加，即使在減稅降費的條件下，財政收入也會有較大規(guī)模的增加，增強財政的可持續(xù)性；反之，減稅降費將導致財政收入規(guī)模大幅度減少，降低財政的可持續(xù)性。其二，貨幣政策環(huán)境還影響資金利率，影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的資金成本，進而影響財政的可持續(xù)性。如果貨幣政策偏緊，減稅降費使財政赤字增加，為彌補財政赤字需要發(fā)行公債，資金利率上升，企業(yè)融資成本上升，加大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，財政收入減少，對財政可持續(xù)性產(chǎn)生較大的負面影響；反之，減稅降費對財政收入和財政可持續(xù)性負面影響較小。其三，貨幣政策環(huán)境影響政府彌補財政赤字的難度。寬松的貨幣政策有助于降低減稅降費的條件下政府發(fā)債的成本，抑制長期財政赤字增加，增強財政的可持續(xù)性；反之，提高政府發(fā)債的成本，削弱財政的可持續(xù)性。

第四，相關國家的經(jīng)濟政策也會間接影響減稅降費對財政可持續(xù)性的影響。如果主要國家與中國處于經(jīng)濟周期的相同階段，其貨幣政策不會對我國貨幣政策造成太大干擾；反之，則可能影響我國貨幣政策選擇。比如，當我國經(jīng)濟處于蕭條階段，減稅降費導致財政收入減少，為了減輕其對財政可持續(xù)性的負面影響，需要采取相對寬松的貨幣政策，降低利率提振經(jīng)濟。但如果相關國家經(jīng)濟處在高漲階段，為抑制通貨膨脹需要提高利率，中外利率差可能導致中國資金外流，對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生不利影響。因此，與主要國家處在經(jīng)濟周期的不同階段會抑制我國減稅降費條件下的經(jīng)濟政策選擇，影響財政的可持續(xù)性。

第五，“去產(chǎn)能”和“綠色發(fā)展”等政策會放大減稅降費對財政可持續(xù)性的負面影響。實現(xiàn)“去產(chǎn)能”和“綠色發(fā)展”的目標可以采取行政手段，也可以采取經(jīng)濟手段，行政手段見效快，但可能干擾市場機制作用的發(fā)揮，并可能產(chǎn)生其他負面影響。經(jīng)濟手段主要借助于相關的財政稅收政策，比如，提高產(chǎn)能過剩行業(yè)、企業(yè)和高污染行業(yè)、企業(yè)的稅負來降低企業(yè)利潤水平，達到減少產(chǎn)能，促進綠色發(fā)展的目的。財政稅收政策在減少過剩產(chǎn)能，促進綠色發(fā)展的同時也間接減少財政收入，加重財政的負擔。如果“去產(chǎn)能”和“綠色發(fā)展”的政策與減稅降費的政策疊加，必然導致財政收入更大幅度減少，對財政可持續(xù)性帶來較大幅度影響。

第六，不同周期階段的減稅降費對財政可持續(xù)影響也存在差異。如果經(jīng)濟處于高漲階段，減稅降費雖然可能使財政收入減少，但由于該階段財政支出也會相對減少，減稅降費對財政可持續(xù)性的影響較??；在經(jīng)濟蕭條階段，減稅降費一方面導致財政收入減少，另一方面財政社會保障等支出增加，兩方面疊加可能進一步惡化財政收支狀況，給財政可持續(xù)性帶來較大挑戰(zhàn)。

最后，國民的儲蓄意愿也會影響減稅降費對財政可持續(xù)性的影響。當減稅降費的政策導致財政赤字增加時，為了彌補財政赤字需要發(fā)行公債。國民儲蓄率越高，公債的應債主體越多，公債發(fā)行難度越低，利率越低，財政可持續(xù)性越強；反之，公債發(fā)行難度越大，利率越高，財政可持續(xù)性越差。

（四）減稅降費對不同層級政府財政可持續(xù)性的影響

在我國現(xiàn)行財政管理體制下，不同層級政府之間的財權和事權分配結構中，減稅降費對不同層級政府和不同發(fā)展水平地方的財政收入產(chǎn)生的影響具有差異性。如果事權與支出責任對應的財政支出結構不發(fā)生相應變化，減稅降費對不同政府財政可持續(xù)性必然產(chǎn)生不同的影響。

減稅降費可能導致中央與地方政府的財政收入減少，財政收入結構發(fā)生變化。減稅降費的重頭戲是降低增值稅稅率，由于增值稅在所有稅收收入中占較高比重，但增值稅在中央財政收入中的比重低于在地方財政收入中的比重，降低增值稅的稅率在同時減少中央與地方政府財政收入的情況下，減稅將導致地方政府財政收入占總稅收收入的比重下降。在支出結構和其他條件不變的情況下，地方稅收收入比重下降將導致地方政府財政可持續(xù)性下降。

減稅降費會導致中央政府與地方政府之間和不同發(fā)展水平的地方政府之間財政可持續(xù)性發(fā)生變化。社保繳費比率下降導致社會保險基金預算的財政收入減少。在現(xiàn)行社會保障格局下，社保繳費主要是地方財政收入，社保繳費比率下降必然導致地方財政的社會保險基金收入減少。在社會保障支出不變的情況下社保基金收入減少必然降低社會保險基金預算的可持續(xù)性。當前，部分人口凈流出地區(qū)社會保險基金收支矛盾已經(jīng)很尖銳，降低企業(yè)社會保障繳費率，必然進一步加大這些地方社會保險基金的收支矛盾，降低人口凈流出地區(qū)財政的可持續(xù)性。

由于中央政府與地方政府發(fā)債的機制不同，減稅降費對財政可持續(xù)性的影響也存在差異。相對于地方政府而言，中央政府發(fā)債的自主性更強一些，地方政府發(fā)行一般債務的自主性較低，為彌補減稅降費帶來的財政赤字，中央政府可以通過自主發(fā)債來將債務負擔向后推移，在不同時間期間內平滑財政負擔。由于地方政府發(fā)債自主程度較低，發(fā)債規(guī)模不一定能夠完全消化減稅降費帶來的財政赤字，通過不同時間期間平滑減稅降費的財政負面影響的能力較弱。即使地方政府擁有較大自主發(fā)債權，但由于相對于中央政府的信用較低，發(fā)債難度、發(fā)債成本也高于中央政府，因此，中央和地方政府在減稅降費的條件下發(fā)行債務的難易程度和成本高低存在較大差異，財政的可持續(xù)性受到的影響也存在較大差異。

三、加強制度創(chuàng)新，妥善應對減稅降費可能對財政可持續(xù)性產(chǎn)生的不利影響

大規(guī)模的減稅降費帶來短期財政收入減少伴隨著財政支出規(guī)模的持續(xù)擴大，必然導致財政收支缺口擴大，赤字增加，對財政可持續(xù)性帶來挑戰(zhàn)。如何通過制度創(chuàng)新弱化減稅降費對財政可持續(xù)性的不利影響、增強財政的可持續(xù)性，對于進入中速甚至中低速增長的中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的作用。

（一）充分認識到減稅降費對財政收入影響的持久性，樹立財政可持續(xù)運行的理念

2013年開始的這一輪減稅降費從整體上看有以下幾個方面的特征：其一，涉及的減稅是制度性的減稅，不是應對短期經(jīng)濟波動的暫時性的措施，對財政收入的影響具有長期性。其二，這次減稅降費是在建立現(xiàn)代財政制度框架下的制度安排，符合現(xiàn)代財政制度的要求，具有較強的穩(wěn)定性。其三，這次減稅降費是在新時代中國特色社會主義背景下適應新經(jīng)濟發(fā)展階段的制度安排。新時代中國特色社會主義是一個較長的時期，決定了適應新階段的財政稅收制度安排要持續(xù)一段時期。由此可見，具有較強穩(wěn)定性的減稅降費制度安排對財政收入、支出和財政可持續(xù)性的影響也具有長期性，需要從財政可持續(xù)運行的理念出發(fā)，制定、完善相關制度，將減稅降費對財政可持續(xù)性的不利影響控制在一定范圍內。

（二）保持一定的經(jīng)濟增長速度是降低減稅降費對財政可持續(xù)性不利影響的基礎

經(jīng)濟增長是就業(yè)機會增加和財政收入增加的基礎。保持一定的經(jīng)濟增長速度有利于提供較充分就業(yè)機會，有助于緩解社會保障的壓力，有助于財政收入持續(xù)增加。財政收入的適度增加是政府履行職責的財力基礎。為了確保經(jīng)濟的適度增長，應該充分運用財政稅收政策和制度安排優(yōu)化經(jīng)濟結構，補足經(jīng)濟結構的短板，滿足城市化對基礎設施的需求；加大對教育、科學技術的投入力度，增強自主創(chuàng)新能力和經(jīng)濟可持續(xù)增長的能力；推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，加快中西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展速度，優(yōu)化城鄉(xiāng)和地區(qū)經(jīng)濟結構。

（三）統(tǒng)籌政府與市場的關系，優(yōu)化財政支出結構，提高財政支出效益

我國實行的市場經(jīng)濟是有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟，政府與市場之間的關系既要遵循市場經(jīng)濟的一般原則，也要體現(xiàn)我國的特殊性。在明晰中國特色社會主義市場經(jīng)濟中政府與市場邊界的基礎上，政府承擔的屬于政府職責范圍的事項也應該參照市場原則提高財政支出效率。在政府活動的范圍內要嚴格控制行政性經(jīng)費增長速度，防止行政經(jīng)費過度增長，壓縮“三公”經(jīng)費，嚴控“三公”經(jīng)費增長。作為發(fā)展中國家，我國將來一段時間還將處在發(fā)展中階段，經(jīng)濟增長速度在長期內可能還有下降的趨勢，不能在短期內把社會保障等民生支出提高到一個超越經(jīng)濟發(fā)展階段的水平，一定要堅持量力而行，漸進、緩慢提高民生保障水平。

隨著經(jīng)濟增速逐漸進入中速甚至中低速增長階段，財政收入增速也會逐漸減緩。為了在財政增速減緩條件下滿足人民群眾對公共品和公共服務的需求，應該綜合采取各種措施，提高財政支出效率。這些措施包括：充分利用財政資金的導向性，更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)投資基金和PPP項目的作用，增強財政資金的引導、帶動能力，撬動金融、社會資本與財政資金形成整體效應和協(xié)同效應；加強全面預算績效管理，全面實行預算績效管理，對所有財政支出都進行績效預算、績效考核，充分運用績效考核結果提高財政支出績效。

（四）采取綜合措施盤活財政存量資金，消除財政存量資金產(chǎn)生的制度土壤

財政沉淀資金是尚未安排或已經(jīng)安排預算，但在實際支出中并沒有使用，仍然閑置在財政賬戶里的財政資金。財政沉淀資金在我國財政支出運行中普遍存在，規(guī)模比較大。截至2018年底，金融機構財政存款余額規(guī)模高達40539億元，占 GDP比重的4.5%，這是我國財政資金使用效率不高的體現(xiàn)⑤。財政沉淀資金的存在意味著財政資金的閑置，在財政收支缺口存在的情況下，財政沉淀資金的存在意味著財政資金使用效率低下。為了充分有效利用財政沉淀資金，需要采取如下措施：對于因審批時間與支付之間存在差距，或者項目時間拉得較長造成財政專戶上的資金長期滯留，又不及時上繳國庫，長期游離在國庫的監(jiān)管之外的，要嚴加監(jiān)管，加大督查和問責的力度；全面清理一般公共預算結轉結余資金、政府性基金預算結轉資金，結余規(guī)模較大的資金要調入一般公共預算統(tǒng)籌使用，如有結轉資金不需要按原用途使用的，可以統(tǒng)籌用于社會經(jīng)濟發(fā)展急需的領域；集中清理存量財政專戶，并且不得新設專項支出財政賬戶。

減少財政沉淀資金需要從制度上著手。針對財政沉淀資金產(chǎn)生的制度原因，可以針對性地采取如下措施：提高預算編制的精細化程度，對于各類項目支出，在進一步細化支出內容的基礎上，進一步提高預測的科學性，尤其是加強項目執(zhí)行時間進度的預測；嚴格按照預算編制的內容來執(zhí)行預算，強化預算的 “剛性”，確保每一項支出都在庫款存量的 “安全線”以內，消除預算執(zhí)行隨意性導致庫款余額被動增加的情況；擴大政府采購預算的范圍，減少預算支出和實際支出的偏差，為財政部門精準預測采購預算對庫款需求提供依據(jù)，提高庫款余額精確化管理水平。

（五）充分發(fā)揮國有資產(chǎn)的作用，緩解財政壓力

全體社會成員作為國有資本的終極所有者，按照市場經(jīng)濟“誰投資，誰受益”的原則，全民理應直接或間接獲得國企的利潤回報⑥。從國有資本與財政關系看，在減稅降費導致財政收入減少，財政收支壓力增大的情況下，應該考慮如下措施：在確保國有資本可持續(xù)擴大的前提下，進一步提高國有資本收益上繳財政的比例；區(qū)分資源型國企和一般競爭性國企，根據(jù)企業(yè)性質和盈利能力差別確定上繳比率；規(guī)定特定金融類國有企業(yè)根據(jù)盈利能力和盈利水平按照一定比率將稅收利潤上繳財政；加大混合所有制改革力度，盤活存量資產(chǎn)，增強國有資本保值增值能力；調整國有資本經(jīng)營預算的支出結構，提高國有資本對社會保障的支持力度；在地方政府，逐步完善劃撥地方國有資產(chǎn)充實社會保險基金預算的制度。

（六）充分利用現(xiàn)代稅收征管手段，提高稅收征管效率

減稅降費從制度上降低了企業(yè)的稅收負擔和社會保險費負擔，有助于企業(yè)長期發(fā)展，企業(yè)發(fā)展的過程中也應該主動承擔其應該承擔的稅收義務。針對實踐中存在企業(yè)納稅能力與實際繳納稅收不匹配的情況，有必要綜合運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術手段實現(xiàn)稅務、工商、銀行、海關、房管、消費平臺等相關部門和平臺之間的信息共享，提高稅務部門涉稅信息的收集、處理和運用能力，加強稅源監(jiān)控，減少、避免偷稅漏稅行為，降低稅收征管成本，提高征收管理效率，確保財政收入與經(jīng)濟增長同步。

（七）進一步完善財政管理體制，促進縱向和橫向的財政均衡

減稅降費對地方財政可持續(xù)性造成的影響是制度性的，需要通過進一步優(yōu)化政府間的事權和支出責任劃分，健全地方稅收體系，規(guī)范轉移支付制度等綜合性制度創(chuàng)新來緩解減稅降費對地方財政可持續(xù)性帶來的不利影響。

第一，進一步科學合理劃分中央政府與地方政府以及各級地方政府之間的事權與支出責任。在先前財政管理體制改革已經(jīng)基本確定的中央與地方政府事權和支出責任框架下，考慮到地方政府之間經(jīng)濟發(fā)展的橫向差距，進一步完善不同層級政府在醫(yī)療衛(wèi)生、教育、科學技術、交通運輸、社會保障等公共服務的支出責任，促進不同層級政府之間和不同發(fā)展水平政府之間的財力均衡，促進不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間基本公共服務均等化。認真落實近期出臺的關于規(guī)范醫(yī)療衛(wèi)生、教育、科學技術、交通運輸領域的中央與地方事權與支出責任的文件；落實養(yǎng)老保險基金中央調劑制度，并漸進提高地方上解比率；加快社會保險全國統(tǒng)籌制度的論證、制定和實施進程。

第二，調整轉移支付結構，降低專項轉移支付的比重，提高一般轉移支付的比重。調整縱向轉移支付的結構，提高一般轉移支付比重，規(guī)范一般轉移支付的計算方法，促進地方公共服務均等化。探索橫向轉移支付機制，中央政府要充分考慮地理因素、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結構、區(qū)域布局等因素，打破地方保護主義，構建協(xié)調的橫向轉移支付機制，對資源流出地給予相應的財政補償，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，最終達到財政可持續(xù)性的目的。

第三，構建地方稅體系。在我國現(xiàn)有地方稅種的基礎上，應該考慮如下措施充實地方稅體系：將消費稅征收環(huán)節(jié)延伸到零售環(huán)節(jié)，將零售環(huán)節(jié)的消費稅界定為地方稅，作為地方稅收收入；整合、歸并房地產(chǎn)建設、交易和保有環(huán)節(jié)相關稅費，加快建立房地產(chǎn)稅，作為地方主體稅種；繼續(xù)將部分具有稅收性質的收費通過立法程序轉化為稅收，作為地方稅收入；將資源稅作為地方稅，但保留中央對自然資源使用的宏觀調控權力。逐漸形成包括房地產(chǎn)稅、資源稅、煙葉稅、社會保障稅等地方稅和相關中央地方共享稅的地方稅體系?！?/p>

注釋：

①Buiter.Willem.H.A Guide to public sector debtsand deficits.Economic Policy.1985（1）.

②劉尚希：《財政風險：一個分析框架》，《經(jīng)濟研究》，2003年第5期。

③鄧子基：《財政平衡觀與積極財政政策的可持續(xù)性》，《當代財經(jīng)》，2001年第 11期。

④余永定：《財政穩(wěn)定問題研究的一個理論框架》，《世界經(jīng)濟》，2000 年第 6 期。

⑤劉安長：基于減稅降費政策的財政可持續(xù)性問題研究，《學習與實踐》，2019年第4期。

⑥劉安長：提高國有資本收益征繳比例的合理性和科學性，《社會科學研究》，2013年第5期。