農(nóng)產(chǎn)品主要出口國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策調(diào)整動(dòng)向及其啟示
——基于美國(guó)、巴西、加拿大、澳大利亞四國(guó)比較

朱滿(mǎn)德，鄧喻方

（1.貴州大學(xué)，a. 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，b. 中國(guó)喀斯特地區(qū)鄉(xiāng)村振興研究院，貴州 貴陽(yáng) 550025）

無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持保護(hù)已成為一種通行做法。中國(guó)農(nóng)村改革40年來(lái)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)業(yè)由“取”到“予”再到“優(yōu)先發(fā)展”的根本性轉(zhuǎn)變[1]，初步構(gòu)建起價(jià)格支持和直接補(bǔ)貼相互補(bǔ)充、綜合支持與專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼相互配套的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。但現(xiàn)階段中國(guó)仍面臨最低收購(gòu)價(jià)政策外部性問(wèn)題突出[2-5]，直接補(bǔ)貼指向性和針對(duì)性不強(qiáng)、支持力度不足、法律體系不完善[6-8]等問(wèn)題。為此，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告提出“完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度”；2019年中央一號(hào)文件再次明確“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系，抓緊研究制定完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的意見(jiàn)”。

現(xiàn)階段，對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度及其政策體系的探討主要從國(guó)家的角度出發(fā)，對(duì)單個(gè)國(guó)家和多個(gè)國(guó)家分組聚類(lèi)進(jìn)行研究，這與對(duì)單項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策研究有明顯不同。對(duì)單個(gè)國(guó)家的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)研究，如針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度及演變[9-11]、面臨困境[12]、補(bǔ)貼效果及影響因素[13-15]等進(jìn)行系統(tǒng)研究；還有針對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度進(jìn)行多維度探討[16-17]，特別是對(duì)美國(guó)[18-19]、日本[20-21]、歐盟[22-23]、韓國(guó)[24]等典型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)模式的研究。日本農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策雖然促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村快速發(fā)展，但近年保護(hù)程度過(guò)高使其陷入了競(jìng)爭(zhēng)力持續(xù)下降的困局[20]，韓國(guó)也曾面對(duì)此問(wèn)題，其通過(guò)出口導(dǎo)向型支持政策，逐漸緩解農(nóng)產(chǎn)品供給過(guò)剩、儲(chǔ)藏成本過(guò)高等問(wèn)題[24]。在分組比較研究上，根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)特征進(jìn)行聚類(lèi)，選取若干國(guó)家進(jìn)行比較研究，發(fā)現(xiàn)共性問(wèn)題及成功經(jīng)驗(yàn)，為完善我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。如將歐盟、美國(guó)、日本等作為一組，發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)政策調(diào)整具有加大農(nóng)業(yè)支持力度、創(chuàng)新補(bǔ)貼方式、支持綠色生產(chǎn)等共性特征[25-27]；針對(duì)金磚國(guó)家的研究則表明其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)雖各有側(cè)重，但整體支持水平呈快速增加趨勢(shì)等[28]。此外，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織就其全部成員及部分非成員的農(nóng)業(yè)新政策和改革新進(jìn)展進(jìn)行年度性通報(bào)并做評(píng)估[29]；部分學(xué)者則對(duì)美國(guó)、歐盟、印度、巴西等10余個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行介紹和比較，此類(lèi)多數(shù)以專(zhuān)著形式存在[30-31]。綜上，現(xiàn)有文獻(xiàn)以國(guó)別研究為主，關(guān)注日本、歐盟、美國(guó)這些具有代表性的國(guó)家；就分組比較研究而言，對(duì)農(nóng)業(yè)部門(mén)具有競(jìng)爭(zhēng)力的、農(nóng)產(chǎn)品主要出口國(guó)家的比較研究略顯不足。但不可忽視，對(duì)世界農(nóng)產(chǎn)品主要出口國(guó)家的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策及其改革方向、政策工具選擇等進(jìn)行全面比較，探究其共性特征和一般經(jīng)驗(yàn)，可從另一個(gè)維度考察提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的可選路徑，這能為我國(guó)農(nóng)業(yè)政策改革完善與政策工具選擇，特別是構(gòu)建綠色生態(tài)和競(jìng)爭(zhēng)力導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1 研究方案設(shè)計(jì)

1.1 研究方法

生產(chǎn)者支持估計(jì)（PSE）方法起源于T. Josling教授1973年提出的生產(chǎn)者支持等值[32]。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）對(duì)生產(chǎn)者支持等值進(jìn)行了系統(tǒng)完善，構(gòu)建了包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持估計(jì)、綜合服務(wù)支持估計(jì)、農(nóng)業(yè)支持總量估計(jì)等一系列評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并用于評(píng)估OECD成員農(nóng)業(yè)政策及改革進(jìn)展。2000年，該方法進(jìn)一步擴(kuò)展應(yīng)用到包括俄羅斯、烏克蘭、南非、中國(guó)、巴西、印度尼西亞等非OECD成員的農(nóng)業(yè)政策改革評(píng)估和監(jiān)測(cè)[17]。

經(jīng)過(guò)1999年、2007年和2014年多次修訂完善，該方法對(duì)農(nóng)業(yè)政策的分類(lèi)日趨合理，評(píng)價(jià)指標(biāo)日益豐富。如，按照政策支持補(bǔ)貼的對(duì)象，分為針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的、針對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)部門(mén)的和針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者的支持政策措施，進(jìn)一步按照政策的操作方式將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持措施區(qū)分為價(jià)格支持措施和直接補(bǔ)貼政策，將綜合服務(wù)支持措施細(xì)分為對(duì)農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新系統(tǒng)、動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫和病蟲(chóng)害防控、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、營(yíng)銷(xiāo)與推廣、農(nóng)產(chǎn)品公共儲(chǔ)備等[33]方面，并分別測(cè)度各類(lèi)政策措施的支持水平。同時(shí)還構(gòu)建了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持百分比、綜合服務(wù)支持百分比、農(nóng)業(yè)支持總量百分比等相對(duì)指標(biāo)測(cè)度其支持水平或結(jié)構(gòu)，使用生產(chǎn)者名義保護(hù)系數(shù)、消費(fèi)者名義支持系數(shù)等指標(biāo)反映市場(chǎng)扭曲程度。目前，已建立起涵蓋了20多個(gè)OECD成員和非OECD成員的農(nóng)業(yè)政策評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)，包括美國(guó)、歐盟、日本、韓國(guó)、澳大利亞、加拿大、挪威、冰島、土耳其，以及金磚五國(guó)、越南、印度尼西亞、菲律賓、烏克蘭、墨西哥、哥倫比亞等國(guó)家或地區(qū)。因此，選用生產(chǎn)者支持估計(jì)方法對(duì)OECD評(píng)估對(duì)象的農(nóng)業(yè)政策及其改革進(jìn)行研究，有助于進(jìn)行國(guó)際比較，以期發(fā)現(xiàn)共性規(guī)律。如不做特殊說(shuō)明，本文使用的數(shù)據(jù)均來(lái)自O(shè)ECD農(nóng)業(yè)政策評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)。

1.2 研究對(duì)象選擇

依據(jù)不同的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)特征劃分，可以聚類(lèi)成若干不同的國(guó)家組合，形成可實(shí)施比較的觀(guān)察組和對(duì)照組。譬如，按農(nóng)業(yè)資源稟賦劃分，有農(nóng)業(yè)資源豐富與稀缺之分；按農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易盈余與赤字劃分，有凈進(jìn)口與凈出口之別；按新一輪多邊農(nóng)業(yè)談判的利益關(guān)注區(qū)分，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼談判中有攻守之分?，F(xiàn)行研究焦點(diǎn)一般聚集在資源稀缺國(guó)家、農(nóng)產(chǎn)品凈進(jìn)口國(guó)家、高支持保護(hù)國(guó)家的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，對(duì)資源豐富國(guó)家、凈出口國(guó)家的農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼政策關(guān)注略有不足（美國(guó)除外，美國(guó)作為現(xiàn)階段世界農(nóng)業(yè)支持保護(hù)三大模式之一而備受關(guān)注），特別在這一類(lèi)型的分組比較研究方面。

為此，本文選取美國(guó)、巴西、加拿大和澳大利亞四國(guó)作為研究對(duì)象，對(duì)當(dāng)今農(nóng)產(chǎn)品主要出口國(guó)家的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度及其政策改革進(jìn)行比較，探究其農(nóng)業(yè)政策改革進(jìn)程是否具有共性特征。首先，四個(gè)樣本國(guó)家都是農(nóng)業(yè)資源豐富的大國(guó)。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2016年澳大利亞人均耕地面積1.9 hm2，排名世界第一，是世界平均水平的10倍；加拿大為1.21 hm2，排名世界第三，是世界平均水平的6.3倍；美國(guó)和巴西分別為0.47 hm2、0.39 hm2，約為世界平均水平的2倍。如果按勞均耕地面積計(jì)量（用可耕地面積與農(nóng)業(yè)就業(yè)人數(shù)比例表示），澳大利亞和加拿大更是突破了100 hm2，分別為147 hm2和124 hm2，美國(guó)為70 hm2，位居世界前列；巴西略低，仍達(dá)9 hm2。其次，它們都是世界上具有重要地位的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與出口大國(guó)。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2017年美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口額達(dá)1 698億美元，位列世界第二位，僅次于歐盟；巴西、加拿大、澳大利亞分別為878億美元、666億美元、421億美元，分列世界第三、第五和第八位，是世界農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國(guó)和出口大國(guó)。再次，在農(nóng)業(yè)支持保護(hù)方面，它們都是全球農(nóng)業(yè)支持保護(hù)程度較低的國(guó)家，在世界貿(mào)易組織多邊農(nóng)業(yè)談判中屬于進(jìn)攻方，主張大幅削減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，特別是扭曲生產(chǎn)和貿(mào)易的支持保護(hù)措施。

2 農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)強(qiáng)度及其變化動(dòng)態(tài)

2.1 農(nóng)業(yè)支持總量強(qiáng)度

從農(nóng)業(yè)支持總量（TSE，衡量實(shí)施各種農(nóng)業(yè)支持保護(hù)措施后，從全體納稅人和農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)部門(mén)的所有貨幣支持量）這一指標(biāo)考察，美國(guó)呈持續(xù)上升態(tài)勢(shì)，從1986—1988年（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“基期”）的485.3億美元（三年平均，下同）穩(wěn)定增長(zhǎng)至2015—2017年的940.8億美元。巴西在1995—1997年尚為負(fù)支持，1998—2000年首次實(shí)現(xiàn)由“負(fù)”轉(zhuǎn)“正”，并快速增加至2009—2011年的163.4億美元，此后逐步降至2015—2017年的75.5億美元。澳大利亞和加拿大農(nóng)業(yè)支持總量波動(dòng)明顯，目前都處于下降階段，已低于基期水平，2015—2017年分別為17.1億美元和60.2億美元（表1）。以2015—2017年為例，美國(guó)農(nóng)業(yè)支持總量為940.8億美元，相當(dāng)于國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的26%，而加拿大、巴西和澳大利亞這一比例分別為13%、5%和4%，低于同期OECD平均水平（28%），更大幅低于世界農(nóng)業(yè)高保護(hù)國(guó)家挪威（90%）、瑞士（87%）、冰島（82%）、日本（62%）和韓國(guó)（62%）。如果以平均每公頃耕地農(nóng)業(yè)支持總量水平反映其總支持強(qiáng)度，美國(guó)由基期的190美元/hm2增加至2015—2017年的250美元/hm2，累計(jì)增長(zhǎng)32%；澳大利亞和加拿大分別由基期的32美元/hm2、135美元/hm2，降低到2015—2017年的17美元/hm2和99美元/hm2；巴西在2009—2011年達(dá)到高峰，此后降至2015—2017年的52美元/hm2，顯著低于農(nóng)業(yè)高保護(hù)國(guó)家。

如果以農(nóng)業(yè)支持總量百分比（TSE%，用農(nóng)業(yè)支持總量TSE占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值GDP的比重表示，亦稱(chēng)“農(nóng)業(yè)總支持率”）衡量，盡管農(nóng)業(yè)支持總量有所增長(zhǎng)或者在波動(dòng)，但由于各國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值快速增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)總支持率都呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。如，加拿大由基期的1.7%降至2015—2017年的0.4%；美國(guó)由1.0%降至0.5%；澳大利亞從0.7%降至0.1%。盡管巴西自2000年實(shí)現(xiàn)反哺農(nóng)業(yè)以來(lái)，由2000—2002年的0.6%提高到2009—2011年的0.8%，近年也降至2015—2017年的0.4%（表1）。

2.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持強(qiáng)度

就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持（PSE，測(cè)度實(shí)施農(nóng)業(yè)支持保護(hù)措施后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者獲得來(lái)自農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者和全體納稅人轉(zhuǎn)移的補(bǔ)貼總額，包括市場(chǎng)價(jià)格支持和直接補(bǔ)貼）而言，四個(gè)樣本國(guó)家均處于不斷波動(dòng)中，近年都有不同程度地下降。其中，澳大利亞從基期的15.1億美元縮減至1999—2001年的7.7億美元，在回升到2006—2008年的16億美元后再度下降，至2015—2017年僅7.9億美元，顯著低于基期水平。加拿大從基期的61.4億美元縮減到1995—1997年的35.3億美元，盡管反彈至2010—2012年的73億美元，近年亦降至43.3億美元，也低于基期水平。美國(guó)在經(jīng)歷“下降—回升”后，于1999—2001年達(dá)到頂峰514.7億美元，此后降至2015—2017年的381.1億美元，略高于基期水平。巴西實(shí)現(xiàn)由“負(fù)保護(hù)”向“正支持”轉(zhuǎn)變后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持快速增加到2009—2011年的106.4億美元，近年亦下滑到2015—2017年的42.3億美元。

以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持百分比（PSE%，是生產(chǎn)者支持PSE與農(nóng)場(chǎng)總收入的比率，亦稱(chēng)“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼率”）測(cè)度，美國(guó)、巴西、加拿大、澳大利亞均有顯著下降。其中，加拿大從基期的36.1%大幅降至2015—2017年的9.3%，減少27個(gè)百分點(diǎn)；美國(guó)由21.2%降至9.6%；澳大利亞從10.4%降至1.7%。巴西2000年轉(zhuǎn)為正值，最高達(dá)到7.1%（2009—2011年），近年也降至2.7% （圖1）。以2015—2017年為例，美國(guó)為9.6%，意味著農(nóng)場(chǎng)總收入中僅9.6%來(lái)自農(nóng)業(yè)政策的作用，其他都來(lái)自農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)；加拿大、巴西和澳大利亞分別為9.3%、2.7%、1.7%，顯著低于同期OECD平均水平（18.2%），他們是世界農(nóng)業(yè)支持保護(hù)水平較低的國(guó)家之一（圖2）。

表1 農(nóng)業(yè)政策評(píng)估：樣本國(guó)家生產(chǎn)者支持估計(jì)主要指標(biāo)Table 1 Agricultural policy evaluation: Major indexes of producer support of the selected countries

作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持的重要組成部分，直接補(bǔ)貼源于政府的財(cái)政預(yù)算資金，較之價(jià)格支持更能反映政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的實(shí)際支持。以美國(guó)為例，美國(guó)基期直接補(bǔ)貼強(qiáng)度為125美元/hm2，在1999—2001年達(dá)到高峰196美元/hm2，2015—2017年為181美元/hm2，略有下降。比較而言，2015—2017年加拿大和巴西均為37美元/hm2，澳大利亞只有17美元/hm2，是世界上農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平較低的國(guó)家。

圖1 樣本國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼率變化（1986—2017年）Fig. 1 Changes of the support ratios of the selected countries數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)OECD PSE/CSE Database（2018）數(shù)據(jù)整理，下同。

圖2 主要國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼率（2015—2017年平均）Fig. 2 Average support ratios of some major agricultural countries in 2015—2017

2.3 農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)支持強(qiáng)度

農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)支持（衡量政府財(cái)政對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)部門(mén)的補(bǔ)貼支持水平）方面，澳大利亞從基期的0.9億美元快速增加至2015—2017年的9.3億美元；美國(guó)從31億美元增到95.3億美元；加拿大增長(zhǎng)較緩慢，但也從基期的11.5億美元上升到2011—2013年的23.7億美元，近年下降至2015—2017年的16.9億美元。巴西波動(dòng)較大，由1995—1997年的33.6億美元減至2001—2003年的10.8億美元，隨后反彈到2011—2013年的39.5億美元，近年再度下降到2015—2017年的21.9億美元。若平均到每公頃耕地，2015—2017年美國(guó)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)支持最高，為63美元/hm2，加拿大39美元/hm2，巴西27美元/hm2，澳大利亞20美元/hm2。也不應(yīng)忽視，美國(guó)、加拿大、澳大利亞都是以大農(nóng)場(chǎng)為主，經(jīng)過(guò)持續(xù)改善農(nóng)田水利設(shè)施，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件已得到顯著改善?？梢灶A(yù)見(jiàn)，該項(xiàng)支持未來(lái)可能會(huì)有所降低。

2.4 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者名義保護(hù)系數(shù)

農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)家針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持有所下降，而政府綜合服務(wù)支持在不斷增加，這也意味著對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和扭曲有持續(xù)減弱的態(tài)勢(shì)。數(shù)據(jù)表明，加拿大生產(chǎn)者名義保護(hù)系數(shù)（NPCp，是生產(chǎn)者獲得的價(jià)格與邊境價(jià)格之比）從基期的1.39降至2015—2017年的1.06，意味著農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)價(jià)格與國(guó)際價(jià)格差距小，已接近于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格；美國(guó)從1.12降到1.03；澳大利亞從1.09降至1.00。而巴西從1995—1997年的0.82升至2000—2002年的1.02，其后一直保持在1左右，表明其已扭轉(zhuǎn)了過(guò)去長(zhǎng)期存在的國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低于國(guó)際市場(chǎng)的狀態(tài)。這與凈進(jìn)口國(guó)家和農(nóng)業(yè)高保護(hù)國(guó)家也有著顯著差異，如冰島2015—2017年為2.06、韓國(guó)為1.99。

3 農(nóng)業(yè)支持政策結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)分析

3.1 農(nóng)業(yè)支持總量結(jié)構(gòu)

進(jìn)一步考察農(nóng)業(yè)支持總量結(jié)構(gòu)，具有如下特征：

1）樣本國(guó)家農(nóng)業(yè)支持政策成本主要由納稅者承擔(dān)。其中，澳大利亞2003年以來(lái)全部由納稅人承擔(dān)；美國(guó)在過(guò)去30年納稅人承擔(dān)比例保持在70%以上，2015—2017年高達(dá)89%；巴西和加拿大雖有明顯波動(dòng)，但也始終保持在50%以上，2015—2017年分別為83.7%和55.4%。與之形成對(duì)比的是韓國(guó)和日本兩個(gè)農(nóng)業(yè)高保護(hù)國(guó)家，主要由農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，2015—2017年日本和韓國(guó)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者承擔(dān)農(nóng)業(yè)支持政策成本的90%以上。

2）加拿大以對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持補(bǔ)貼為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持占農(nóng)業(yè)支持總量的比重長(zhǎng)期保持在65%以上，2015—2017年為71.8%。近年，澳大利亞和美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持占比持續(xù)下降，基期分別為94%和72.7%，2015—2017年僅占45.9%和40.5%；巴西保持基本穩(wěn)定，2015—2017年為55.6%，這與農(nóng)業(yè)高保護(hù)國(guó)家、中等收入國(guó)家有較大區(qū)別，如冰島農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持占農(nóng)業(yè)支持總量的95.4%，挪威、瑞士分別為92.4%和90.2%。

3.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持結(jié)構(gòu)

1）樣本國(guó)家都實(shí)現(xiàn)由價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼的重要轉(zhuǎn)變，且價(jià)格支持多局限在少數(shù)重點(diǎn)敏感產(chǎn)品的范圍。如圖3所示，澳大利亞基期價(jià)格支持占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持的比重高達(dá)72.4%，此后持續(xù)降低，2003年以來(lái)持續(xù)為0，即意味著澳大利亞已完全通過(guò)補(bǔ)貼方式支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。美國(guó)經(jīng)歷了數(shù)次農(nóng)業(yè)法的調(diào)整，縮小價(jià)格支持范圍，降低支持價(jià)格水平，因此價(jià)格支持水平持續(xù)下降，占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持的比重由基期的34%降至2015—2017年的27.6%。加拿大這一比例長(zhǎng)期在40%—65%波動(dòng)，2015—2017年為62.7%。進(jìn)一步觀(guān)察可知，加拿大價(jià)格支持集中在對(duì)乳制品支持，這占到價(jià)格支持總量的82.2%，其次是禽肉和禽蛋。巴西價(jià)格支持水平波動(dòng)較大，2009—2011年占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持的61.9%，2015—2017年下降至27.9%，主要集中在大米和玉米。究其原因，對(duì)農(nóng)業(yè)資源豐富的國(guó)家而言，價(jià)格支持能夠顯著激勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一方面易導(dǎo)致生產(chǎn)過(guò)剩問(wèn)題，增加出口壓力；另一方面價(jià)格過(guò)高又會(huì)導(dǎo)致出口競(jìng)爭(zhēng)力的下滑，可能加大出口難度。因此，縮減價(jià)格支持范圍、由價(jià)格支持轉(zhuǎn)型為直接補(bǔ)貼，就成為農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)家農(nóng)業(yè)政策改革的基本選項(xiàng)。

2）與脫鉤補(bǔ)貼相比，掛鉤補(bǔ)貼是其直接補(bǔ)貼的主要方式。加拿大在2000—2008年曾經(jīng)使用脫鉤補(bǔ)貼（即與當(dāng)期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為、種植面積、養(yǎng)殖數(shù)量或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益等不掛鉤），占到補(bǔ)貼總量的25%左右，最高時(shí)超過(guò)40%，隨后減少直至取消這類(lèi)補(bǔ)貼；現(xiàn)階段掛鉤補(bǔ)貼所占比重持續(xù)提高，2015—2017年達(dá)99.5%，主要集中在投入品補(bǔ)貼（23.8%）、與生產(chǎn)掛鉤的現(xiàn)期種養(yǎng)補(bǔ)貼或經(jīng)營(yíng)收入補(bǔ)貼（75.8%）。美國(guó)自1996年農(nóng)業(yè)法引入“直接支付”以來(lái)，脫鉤補(bǔ)貼一直發(fā)揮著穩(wěn)定農(nóng)場(chǎng)主收入的重要作用；掛鉤補(bǔ)貼主要是針對(duì)投入品補(bǔ)貼、與生產(chǎn)掛鉤的現(xiàn)期經(jīng)營(yíng)收入補(bǔ)貼，2015—2017年這兩類(lèi)補(bǔ)貼占直接補(bǔ)貼的30.4%和34.6%；掛鉤補(bǔ)貼所占比重也因此保持在55%以上。澳大利亞的脫鉤補(bǔ)貼占補(bǔ)貼總量的比重長(zhǎng)期保持在30%以上（過(guò)去30年平均值為39%），2002—2004年最高達(dá)62.5%，2015—2017年為47.7%。投入品補(bǔ)貼長(zhǎng)期占掛鉤補(bǔ)貼的80%以上；基于固定種養(yǎng)數(shù)量和經(jīng)營(yíng)收入的補(bǔ)貼則占脫鉤補(bǔ)貼的90%以上。巴西自1995年以來(lái)，直接補(bǔ)貼一直是采取掛鉤補(bǔ)貼方式，特別是以針對(duì)農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼為主，2015—2017年占到掛鉤補(bǔ)貼的88.1%。

圖3 樣本國(guó)家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持結(jié)構(gòu)Fig. 3 Structures of producer support of the selected countries

3.3 農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)支持結(jié)構(gòu)

1）農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新是農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)家支持農(nóng)業(yè)的重要手段。如圖4所示：巴西對(duì)農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新的支持占農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)支持的比重由1995—1997年的33.7%持續(xù)上升至2015—2017年的87.9%，這對(duì)其農(nóng)業(yè)出口競(jìng)爭(zhēng)力的快速提升發(fā)揮了重要支撐作用。澳大利亞雖有所下降，亦保持在50%以上，2015—2017年為47.3%。加拿大和美國(guó)的農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)支持呈現(xiàn)多樣化發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新的支持仍是重要手段之一。30多年來(lái)，加拿大農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新占比始終在30%—50%之間波動(dòng)，2015—2017年為38.2%；美國(guó)盡管有所降低，2015—2017年仍為24%。

2）對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的投資支持也是農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵選項(xiàng)。其中，美國(guó)和澳大利亞對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的投資補(bǔ)貼占農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)支持的比重持續(xù)上升，澳大利亞由20世紀(jì)90年代不足2%攀升至2015—2017年的38.1%；美國(guó)由1999—2001年的3.9%增長(zhǎng)至2015—2017年的35%。2003年至2010年，巴西大幅增加對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的投資支持，由2001—2003年的3.9億美元增加到2008—2010年的11.2億美元。伴隨巴西農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改善，近年該類(lèi)項(xiàng)目支持補(bǔ)貼有所回落，占農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)支持的比重也由2004—2006年的45.7%下降到2015—2017年的5%。加拿大與之類(lèi)似，由基期的23.3%減少到2015—2017年的10.7%，但針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫和病蟲(chóng)害防控的支持補(bǔ)助日益重視，其占比從基期的24.6%升至2015—2017年的41.4%。

3）擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品出口是農(nóng)業(yè)資源豐富國(guó)家的重要目標(biāo)，加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)和推廣的支持成為促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口的手段之一。過(guò)去30多年間，美國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)和推廣的支持占農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)支持的比重在12%～23%之間波動(dòng)，平均為15.7%；加拿大在1991—2001年都在15%以上，近10年保持在8%～10%之間，這為它們開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)起到有效支撐作用。澳大利亞和巴西隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提升和產(chǎn)量增長(zhǎng)，也開(kāi)始逐步重視營(yíng)銷(xiāo)和推廣，隨著成功開(kāi)拓新市場(chǎng)，維系市場(chǎng)份額較開(kāi)拓時(shí)期成本有所下降，因此近年用于營(yíng)銷(xiāo)和推廣的支持有明顯下降。

圖4 樣本國(guó)家綜合服務(wù)支持結(jié)構(gòu)Fig. 4 Structures of the general service support of the selected countries

3.4 產(chǎn)品支持結(jié)構(gòu)

1）特定農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼率（用特定農(nóng)產(chǎn)品獲得的生產(chǎn)者補(bǔ)貼水平PSCT與生產(chǎn)該產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)收入的比率表示）整體均有大幅下降。如圖5所示：加拿大從基期的28.4%大幅降至2015—2017年的7.5%；美國(guó)從16.1%減到4.7%；澳大利亞從7.8%減到0.04%。巴西自1995—1997年-17.8%逐步轉(zhuǎn)為正值，并上升至2009—2011年的5.8%，近年亦降至2015—2017年的1.7%。但不應(yīng)忽視，由于農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)家多采取針對(duì)某一類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行支持補(bǔ)貼，因此被計(jì)入特定產(chǎn)品組的支持補(bǔ)貼中，實(shí)現(xiàn)在政策類(lèi)別的組間調(diào)整，并不完全是真實(shí)水平的下降。

2）樣本國(guó)家的重點(diǎn)支持品種范圍都有縮小、支持水平亦有下降。20世紀(jì)80年代末，加拿大對(duì)牛奶（73.6%）、大麥（47.4%）、小麥（33.2%）、玉米（19.7%）、油菜籽（17%）、禽蛋（16.5%）等給予較高程度的支持保護(hù)，而2015—2017年只保留對(duì)牛奶（44.8%）的高支持。美國(guó)在基期對(duì)食糖 （55.9%）、大米（50.2%）、羊毛（47.8%）、小麥（46.5%）、大麥（41.1%）、高粱（36.2%）、牛奶（34.9%）、玉米（34.8%）等給予高支持保護(hù)，而現(xiàn)階段只對(duì)白糖（53.9%）、牛奶（19.3%）和棉花（11.9%）給予高保護(hù)。巴西在1995—1997年對(duì)牛奶（17.8%）、大米（17%）、棉花（14.2%）、小麥（10.9%）等產(chǎn)品給予支持，目前僅對(duì)大米（16.4%）和小麥（9.4%）予以高支持。澳大利亞基期對(duì)牛奶（62.2%）和雞蛋（14.3%）進(jìn)行支持保護(hù)，近年伴隨國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的持續(xù)提升，逐步取消對(duì)所有特定農(nóng)產(chǎn)品的支持保護(hù)。

3）樣本國(guó)家有選擇地對(duì)重點(diǎn)敏感農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行差異化支持。2015—2017年，加拿大僅對(duì)牛奶進(jìn)行重點(diǎn)支持，支持率高達(dá)44.8%，意味著奶農(nóng)收入的44.8%來(lái)自農(nóng)業(yè)政策，比OECD平均水平高出31個(gè)百分點(diǎn)，而其余農(nóng)產(chǎn)品支持率均在5%以下。美國(guó)重點(diǎn)支持產(chǎn)品為白糖、牛奶和棉花，支持率分別為53.9%、19.3%、11.9%，均高于OECD同類(lèi)產(chǎn)品的平均支持水平。巴西支持水平較高的是大米和小麥，分別為16.4%、9.4%，其余品種均在6%以下。

圖5 樣本國(guó)家特定農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼率及其與OECD的比較（2015—2017年平均）Fig. 5 Comparison of individual commodity subsidy ratios among the selected countries and OECD

4 結(jié)論與啟示

4.1 研究結(jié)論

應(yīng)用生產(chǎn)者支持估計(jì)方法針對(duì)美國(guó)、巴西、加拿大和澳大利亞四個(gè)農(nóng)產(chǎn)品主要出口國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策及其改革進(jìn)展進(jìn)行比較，研究發(fā)現(xiàn)：

1）從農(nóng)業(yè)支持總量看，加拿大、澳大利亞、巴西進(jìn)入新的“減降”通道；只有美國(guó)在持續(xù)提高，且大幅高于基期水平。若以農(nóng)業(yè)支持總量占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重、每公頃耕地農(nóng)業(yè)支持總量水平反映其總支持強(qiáng)度，除美國(guó)較高外，加拿大、澳大利亞和巴西均處于低位水平。其農(nóng)業(yè)支持的政策成本主要由全體納稅人承擔(dān)，這與日本、韓國(guó)及大部分發(fā)展中國(guó)家主要由農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者承擔(dān)有顯著差異。

2）從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持水平看，盡管處于不斷波動(dòng)當(dāng)中，但近年都有所下降，顯著低于OECD平均水平和農(nóng)業(yè)高保護(hù)國(guó)家支持水平。農(nóng)產(chǎn)品主要出口國(guó)家是當(dāng)今農(nóng)業(yè)政策市場(chǎng)化改革的倡導(dǎo)者和引領(lǐng)者，伴隨縮減價(jià)格支持范圍，向直接補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)型，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)扭曲程度也有顯著減弱。即便農(nóng)業(yè)部門(mén)具有競(jìng)爭(zhēng)力，它們也不忽視補(bǔ)貼政策工具的運(yùn)用，其中加拿大和巴西以?huà)煦^補(bǔ)貼措施為主，美國(guó)和澳大利亞的掛鉤補(bǔ)貼與脫鉤補(bǔ)貼水平基本持平。

3）樣本國(guó)家都非常重視農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新的支持。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、營(yíng)銷(xiāo)和推廣也是重要的政策選項(xiàng)，這是其提高或保持農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、維持農(nóng)業(yè)部門(mén)活力的重要方式。

4）與農(nóng)業(yè)高保護(hù)國(guó)家不同，農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)家農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)，因此對(duì)特定農(nóng)產(chǎn)品支持力度較弱，且僅限制對(duì)少量敏感農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行重點(diǎn)支持。

4.2 主要啟示

第一，認(rèn)清并處理好價(jià)格支持和直接補(bǔ)貼的關(guān)系。價(jià)格支持政策操作簡(jiǎn)便、效果直接，并且由廣大消費(fèi)者擔(dān)負(fù)其支持成本，因此倍受發(fā)展中國(guó)家的青睞。特別是較高的支持價(jià)格能顯著激勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有助于解決棘手的食物短缺問(wèn)題，因而它也是食物供給不足、糧食安全壓力大的國(guó)家的重要政策選項(xiàng)。但政策實(shí)踐同時(shí)表明，價(jià)格支持政策扭曲了價(jià)格信號(hào)，進(jìn)而引起資源配置扭曲，易導(dǎo)致過(guò)高的社會(huì)福利損失和經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本，而且對(duì)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力也存在負(fù)面影響，因而大部分發(fā)達(dá)國(guó)家都將價(jià)格支持限定在有限的范圍，整體上推動(dòng)由價(jià)格支持政策向直接補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)型。事實(shí)上，當(dāng)前糧食最低收購(gòu)價(jià)政策出現(xiàn)的外部性問(wèn)題和諸多挑戰(zhàn)，在20世紀(jì)70—80年代很多國(guó)家都已經(jīng)有所顯現(xiàn)。完善糧食最低收購(gòu)價(jià)政策，逐步向市場(chǎng)化導(dǎo)向的、綜合性的支持政策組合轉(zhuǎn)型，或是我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度改革的一種趨向。

第二，協(xié)調(diào)好掛鉤補(bǔ)貼與脫鉤補(bǔ)貼的關(guān)系。直接補(bǔ)貼的政策成本由全體納稅人共同承擔(dān)，主要取決于財(cái)政實(shí)力。盡管部分發(fā)達(dá)國(guó)家主張由掛鉤補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向脫鉤補(bǔ)貼；但實(shí)踐也表明，掛鉤補(bǔ)貼往往受到更多國(guó)家的青睞，大部分國(guó)家仍然以?huà)煦^補(bǔ)貼為主，特別是投入品補(bǔ)貼。在當(dāng)前我國(guó)財(cái)力有限的約束下，增強(qiáng)直接補(bǔ)貼政策的針對(duì)性、科學(xué)性和有效性，提高補(bǔ)貼資金效率至關(guān)重要，因而掛鉤補(bǔ)貼較之脫鉤補(bǔ)貼更加適用于我國(guó)。伴隨我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度目標(biāo)日益多元化，需要發(fā)揮不同類(lèi)型掛鉤補(bǔ)貼的政策組合效應(yīng)。

第三，需要高度重視對(duì)農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、營(yíng)銷(xiāo)和推廣等的支持補(bǔ)助。對(duì)這些方面給予投資支持和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，是農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)家維持并提高農(nóng)業(yè)部門(mén)整體競(jìng)爭(zhēng)力的重要舉措?，F(xiàn)階段我國(guó)在農(nóng)業(yè)前沿科技創(chuàng)新、核心關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、技術(shù)集成研究推廣等方面有明顯短板，亟需持續(xù)強(qiáng)化支持，以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的科技支撐。同時(shí)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題、小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的有效對(duì)接問(wèn)題等日益突出，亟需加強(qiáng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)和推廣的支持補(bǔ)貼，提升農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量、農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。