養(yǎng)老金發(fā)展現狀、挑戰(zhàn)與趨勢研判

董克用

【摘要】就目前政策實踐而言，我國養(yǎng)老金短期內并無支付壓力，但隨著人口老齡化加劇，養(yǎng)老金收支平衡將面臨挑戰(zhàn)，有可能出現收不抵支的狀況。對此，國家已通過一系列改革舉措加以應對，民眾應以更加積極、理性的態(tài)度去面對老齡化所帶來的養(yǎng)老金問題。

【關鍵詞】城鎮(zhèn)職工 養(yǎng)老金 支付能力 【中圖分類號】F840.67 【文獻標識碼】A

此前《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2016》顯示，2015年中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金空賬規(guī)模已經達到4.7萬億元。近期有媒體報道，據《人口老齡化背景下中國經濟發(fā)展和養(yǎng)老金賬戶研究》顯示，中國養(yǎng)老金繳費模型在基準情景下估算，若養(yǎng)老金體制不進行改革，財政補貼保持當前水平，2050年，國內養(yǎng)老金賬戶的累計缺口將達到43萬億元。一系列報道引發(fā)了我國民眾對于養(yǎng)老問題的焦慮，以及對養(yǎng)老金的未來支付能力、保障水平的擔憂。本文以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金為例，就相關問題進行一定的分析與探討。

我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金現狀

我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度經過20多年（以1997年全國企業(yè)實現統(tǒng)一制度為標志）的不斷調整與完善，覆蓋范圍持續(xù)擴大、保障水平不斷提升，向參保離退休人員提供了基本生活保障，維持了其基本生活水平。而城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度為了能夠維持其穩(wěn)定的保障水平，解決參保離退休人員的養(yǎng)老后顧之憂，就必須擁有充足、持續(xù)、穩(wěn)定的基金，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金具體情況（見圖1）。

由圖1可知，從1999年至2018年，我國養(yǎng)老金收入與支出均持續(xù)增加，且當年基金收入一直高于基金支出，確保了基金每一年均有結余，截至2018年，基金累計結余已達5.09萬億元，充足的基金儲備確保了養(yǎng)老金可以按時足額發(fā)放，也確保了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老制度的可持續(xù)發(fā)展與健康運轉。

雖然養(yǎng)老金的逐年積累確保了養(yǎng)老金目前可以順利領取，但從圖2中可以看出，從2009開始，養(yǎng)老金收入增長率波動較大，養(yǎng)老金支出增長率在大多數年份均高于養(yǎng)老金收入增長率，意味著養(yǎng)老金累計結余增長率的下降，導致養(yǎng)老金收支不平衡問題加劇，養(yǎng)老金未來支付壓力增加，如果繼續(xù)保持這種發(fā)展趨勢，養(yǎng)老金未來的確將出現“入不敷出”的現象。

再來看一看退休人數，由圖3可以看出，2012年以來，參保離退休人員數增長率始終高于參保職工數增長率，且差距有被進一步拉大的趨勢，意味著養(yǎng)老金領取人數增長率高于養(yǎng)老金繳納人數增長率，養(yǎng)老金未來支出壓力的確很大。

以上的靜態(tài)分析說明，基本養(yǎng)老保險雖然按照“收支平衡、略有結余”的原則進行籌資，但受制于人口老齡化趨勢不斷加劇的客觀趨勢，養(yǎng)老金支出增長率高于養(yǎng)老金收入增長率將導致養(yǎng)老金收支不平衡、養(yǎng)老金領取人數增長率高于養(yǎng)老金繳納人數增長率將導致養(yǎng)老金收不抵支。但是，國家對基本養(yǎng)老保險具有兜底責任，同時基本養(yǎng)老保險制度的目標是“全覆蓋、?；?、可持續(xù)”。因此必須通過科學手段和工具應對未來養(yǎng)老金缺口，實現養(yǎng)老保險制度財務可持續(xù)。

養(yǎng)老金缺口的應對措施

為應對基本養(yǎng)老保險可能出現的缺口狀況，我國在宏觀層面均作出了多種政策調整，以避免或者緩解可能出現的資金缺口問題。

第一，國有資本劃轉社會保障基金，增加戰(zhàn)略儲備。2017年11月國務院發(fā)布《劃轉部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮罚▏l(fā)〔2017〕49號），決定繼續(xù)劃轉部分國有資本到社會保障基金，增強基金的戰(zhàn)略儲備能力。2018年在中央層面，完成兩批24家企業(yè)的劃轉工作。2019年7月對35家中央管理企業(yè)實施劃轉，預計中央層面59家企業(yè)劃轉國有資本總額6600億元左右。目前，這些劃轉的資本都集中到了全國社會保障基金理事會管理的全國社?；稹２话▌澽D的資本，截至2018年底，全國社會保障基金已經形成2.2萬億元的戰(zhàn)略儲備。今后隨著繼續(xù)加大劃轉部分國有資本充實社?；鸬牧Χ?，該基金還將進一步增大。該基金自成立以來，投資業(yè)績良好，年化收益率超過了8%。雖然全國社會保障基金不等于養(yǎng)老金，但該基金作為我國社會保障的儲備金，一旦養(yǎng)老金出現缺口、支出出現問題時，社會保障基金一定會成為民眾養(yǎng)老的“救命錢”，確保民眾可以及時、順利領取足額養(yǎng)老金。

第二，社會保障費由稅務部門統(tǒng)一征收，完善征繳制度。2018年7月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《國稅地稅征管體制改革方案》，明確從2019年1月1日起，將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務部門統(tǒng)一征收。相比于其他部門，稅務部門具有更強的征繳能力，稅務部門容易掌握用人單位的經營狀況和工資發(fā)放情況，所以，可以有效地治理各地普遍存在的繳費基數不實的問題。雖然這項工作在目前企業(yè)，特別是中小微企業(yè)經營困難的情況下遇到了一些困難，但是從長遠看，繳費基數一方面影響職工退休后的待遇水平，另一方面對企業(yè)當前負擔影響較大。所以，為了確保職工的切身利益，降低企業(yè)負擔，必須在做實繳費基數的基礎上，同時降低企業(yè)繳費費率，雙輪驅動，缺一不可。完善征繳制度，可以確保養(yǎng)老金來源渠道更加穩(wěn)定，資金更加充實。

第三，建立中央調劑金制度，逐步實現全國統(tǒng)籌。2018年6月，國務院發(fā)布《關于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑制度的通知》（國發(fā)〔2018〕18號），決定建立養(yǎng)老保險基金中央調劑制度。實行部分養(yǎng)老金中央統(tǒng)一調劑使用，是由于我國區(qū)域間經濟發(fā)展不平衡，各地養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比相差懸殊，養(yǎng)老保險政策、待遇水平也存在巨大差異，因此為了均衡地區(qū)間養(yǎng)老金負擔，實現基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展，體現基本養(yǎng)老保險的互助性，運用“大數法則”實現養(yǎng)老保險的地域公平。需要指出的是，建立中央調劑金制度不是終極目標，而是過渡性措施。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是黨的十九大提出的任務目標，但是，由于我國養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌還沒有完全實現，很難在短時間內實現全國統(tǒng)一收支，因此中央調劑金制度有助于推進基本養(yǎng)老保險在全國層面實現統(tǒng)籌，全國統(tǒng)籌的實現也將有利于基本養(yǎng)老保險制度的科學、可持續(xù)發(fā)展。

第四，探討延遲退休政策。從發(fā)達國家的經驗看，隨著生活水平、醫(yī)療水平、教育水平的不斷提高，人類預期壽命在延長，人口老齡化在加劇。因此，延遲退休政策成為不得不認真考慮的問題。但由于延遲退休政策對職工工作與生活產生影響較大，因此，各國延遲退休政策辦法也各不相同，比較多的做法是確定全額領取基本養(yǎng)老金的年齡或者繳費年限，將何時退休的決定權交給勞動者個人，通過經濟手段，鼓勵延遲退休。延遲退休政策通過延長養(yǎng)老金繳費期并相應縮短養(yǎng)老金領取期，即增加養(yǎng)老金收入的同時減少養(yǎng)老金支出，確保養(yǎng)老金“蓄水池”存有足夠的基金用來支出。

第五，安排積累的養(yǎng)老金“入市”，實現保值增值。目前，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險仍處于省級層面管理。有些地區(qū)，養(yǎng)老金收大于支，形成了積累資金。長期以來，80%以上的這些積累的養(yǎng)老金都是“銀行存款”，投資收益率較低。2015年8月17日，國務院印發(fā)了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》（國發(fā)〔2015〕48號），準許養(yǎng)老金“入市”，尋求更高的收益率。幾年來，各地積累的養(yǎng)老金正在逐步集中到中央來統(tǒng)一投資，據統(tǒng)計，委托運營的資金已經超過6000億元。數據顯示，作為全國首個試點養(yǎng)老金“入市”的地區(qū)，2012年廣東委托全國社保基金理事會投資運營1000億元，至2016年，該筆資金累計投資收益已達到331.57億元。未來預計會有更多的養(yǎng)老金進入市場進行投資，確保養(yǎng)老金保值增值。

完善與優(yōu)化多支柱養(yǎng)老金體系

前面所談的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，屬于多支柱養(yǎng)老金體系中的第一支柱，其職能是覆蓋全體城鎮(zhèn)就業(yè)者，保障其退休后的基本生活。從國際經驗看，除了第一支柱，還要有積累型的第二支柱、第三支柱。我國已經初步建立起三支柱的養(yǎng)老金體系，第一支柱中除了城鎮(zhèn)職工（企業(yè)、機關事業(yè)）基本養(yǎng)老保險制度之外，還包括城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；第二支柱是職業(yè)養(yǎng)老金，包括企業(yè)年金制度與職業(yè)年金制度，第三支柱是個人養(yǎng)老金，即個人自愿稅延養(yǎng)老金制度（如圖4）。

我國養(yǎng)老金體系雖然制度框架基本形成，但結構不平衡，相較于第二、三支柱，第一支柱在規(guī)模與占比上遙遙領先，形成了第一支柱一家獨大的局面。第一支柱的基本養(yǎng)老保險占養(yǎng)老金資產比重過高，其替代率（退休待遇與繳費工資水平之比）超過60%，遠高于OECD國家公共養(yǎng)老金41%（2013年）的平均水平，意味著我國參保人員退休后的支出將過于依賴于第一支柱，過高的替代率使得企業(yè)和個人高度依賴政府保障，在基本養(yǎng)老保險待遇標準不斷上調的情況下，養(yǎng)老金制度的財務可持續(xù)性壓力越來越大。同時第二支柱的企業(yè)年金由于基本養(yǎng)老保險繳費負擔過重等原因，導致企業(yè)自愿建立企業(yè)年金積極性不高，制度發(fā)展滯后，無法為第一支柱有效分擔基金的支出壓力。

為了完善與優(yōu)化多支柱養(yǎng)老金體系，國家針對機關事業(yè)單位建立強制性職業(yè)年金。據測算，該制度將覆蓋3600萬機關事業(yè)單位工作人員，每年帶來約1000億元至1500億元的固定繳費規(guī)模，極大充實第二支柱的基金儲備。并且財政部于2018年4月聯合四部門發(fā)布《關于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》（財稅〔2018〕22號），決定自5月1日起在上海市、福建?。ê瑥B門市）、蘇州工業(yè)園區(qū)實施個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點，試點地區(qū)個人可以根據實際需求自由抉擇投資何種養(yǎng)老金產品，政府提供稅收優(yōu)惠，養(yǎng)老金實行市場化運作，通過多元化的投資渠道實現資金的保值增值?！肮椭鲙湍沭B(yǎng)老”第二支柱的完善與“自己給自己養(yǎng)老”第三支柱的建立，將有效分擔“國家?guī)湍沭B(yǎng)老”第一支柱基金壓力，豐富了養(yǎng)老金的來源渠道，確保了養(yǎng)老金的儲備厚度。

總之，就目前政策實踐而言，我國養(yǎng)老金短期內并無支付壓力，但隨著人口老齡化加劇，養(yǎng)老金收支平衡將面臨挑戰(zhàn)，有可能出現收不抵支的狀況。對此國家已經通過一系列改革舉措加以應對，包括拓寬養(yǎng)老金來源渠道、建立多支柱養(yǎng)老金體系、加強養(yǎng)老金投資運作等，旨在形成各方責任共擔的養(yǎng)老金體系，提升養(yǎng)老金保值增值能力，最終促進養(yǎng)老金制度的可持續(xù)健康發(fā)展。因此，民眾應以更加積極、理性的態(tài)度去面對老齡化所帶來的養(yǎng)老金問題。

（作者為中國人民大學公共管理學院教授、中國養(yǎng)老金融50人論壇秘書長）

【參考文獻】

① 周海珍、曹航瑋：《延遲退休政策下養(yǎng)老保險的收入再分配效應研究》，《金融理論與實踐》， 2019年第6期。