PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

孫萌

隨著經(jīng)濟新常態(tài)下經(jīng)濟發(fā)展的速度逐步提升，城市經(jīng)濟也隨之加快了發(fā)展速度，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市發(fā)展不可或缺的一步，同時基礎(chǔ)設(shè)施的完善還會提升城市生活品質(zhì)，促進城市旅游業(yè)的發(fā)展，在社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮聯(lián)動作用?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往具有建設(shè)周期長、投資大、政府主導(dǎo)等特點，而財政資金的限制使得政府在推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時速度緩慢。因此，公私合作的PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域開始應(yīng)用。之后，2014年新《預(yù)算法》和國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》的出臺進一步促進了PPP模式的推廣和應(yīng)用。

PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的優(yōu)勢

PPP模式屬于公私合營模式，我國早在20世紀(jì)80年代就引入了PPP模式，經(jīng)過不斷的探索和試點，在全國范圍內(nèi)已開始普及而且日趨穩(wěn)定。PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運用尤其廣泛，主要因為其具備以下優(yōu)勢。

彌補政府資金的缺口。城市快速發(fā)展的過程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必不可少，但是由于投資額巨大導(dǎo)致政府資金缺口太大，而社會資本數(shù)額龐大，PPP模式提倡企業(yè)參與投資并可在運營期間獲取相應(yīng)收益，為社會資本提供了很好的投資機會，也解決了政府的財政困境。

有利于明確責(zé)任，風(fēng)險共擔(dān)。社會資本在PPP項目運行的過程中全程參與，擁有更多主動權(quán)，通過協(xié)議使各方責(zé)任、利益、風(fēng)險明確，同時民企的先進技術(shù)和有效管理可以保障項目的順利開展，保障了雙方的利益，降低了政府的風(fēng)險，也能在一定程度上加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度。另外，由于民企的加入，政府不再扮演執(zhí)行和監(jiān)督的雙重角色，避免了監(jiān)督的形式化和腐敗的產(chǎn)生。

降低項目建設(shè)成本。民企身處變化莫測的市場環(huán)境中，為了生存和發(fā)展不斷的革新和變化，累積了很多科學(xué)有效的管理經(jīng)驗，同時也制定了相對完善的管理制度和流程，有專門的項目管理團隊，對項目的費用等各方面管理會更加嚴格，并會著重于在不降低質(zhì)量的同時降低成本和費用以提高資金的使用效率，因此會使整個項目成本相對降低。

PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用所產(chǎn)生的問題

近年來，城市發(fā)展的速度越來越快，發(fā)展的要求也越來越高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展訴求也在不斷提升，為了加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，PPP模式被越來越多的城市所重視和應(yīng)用，但是隨著PPP模式的不斷普及，問題也逐漸產(chǎn)生。

部分城市的社會資本不夠豐富。一些邊遠西部地區(qū)的城市以及眾多二線城市與江浙滬等地區(qū)的城市相比，經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢和滯后，社會資本也不夠豐富。因此，社會資本會相對集中于北上廣深等經(jīng)濟發(fā)達的一線城市，很多二線城市在推廣PPP模式時，一些項目不容易找到資金充足的合作伙伴，或者發(fā)生項目建設(shè)期間資金不足等情況，使項目難以推進或中途停滯。

項目收益不足以吸引社會資本。PPP項目的預(yù)期收益率是項目能吸引社會資本的關(guān)鍵因素，同時社會資本對項目的全程參與也十分關(guān)注。而政府在推廣PPP項目的時候往往會將收益率高的項目留存，更多地推廣收益率相對不高的項目。另外，PPP項目有多種模式，主要包括服務(wù)外包、運營和管理外包、租賃外包、特許經(jīng)營和BOT四種模式，我國采取的大部分都是BOT模式。而由于政府與社會資本之間對話的不平等性，項目合作過程中的公平公正性無法得到保障，因而最終的利益分配也無法確保社會資本的利益，從而挫傷了社會資本的積極性。

相關(guān)法律制度缺乏。雖然政府出臺了多個文件來促進PPP模式的應(yīng)用和推廣，也制定了相關(guān)的優(yōu)惠政策來吸引社會資本，從而為社會資本的參與提供了一定的保障，但是真正完善的高層次的權(quán)威法律制度卻一直沒有推出。社會資本在進行投資決策時考慮到項目環(huán)境的不確定性和風(fēng)險因素，會因此退而卻步。

政府信用度不足夠。政府在PPP模式中承擔(dān)著管理者的角色，同時又是公私合營的參與者，這樣的雙重責(zé)任使得政府的信用度顯得尤為重要。政府的信用對PPP項目的影響主要體現(xiàn)在是否能與社會資本平等的合作從而重視社會資本的利益，二是在合作期間是否會隨意改變政策；三是PPP項目合作期限都在10年以上，在合作期限內(nèi)政府會否因為換屆而產(chǎn)生合作的不穩(wěn)定性。

PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的相關(guān)對策

擴大融資范圍，拓寬融資渠道。目前，西部地區(qū)城市的PPP項目主要依托當(dāng)?shù)匾恍嵙π酆竦钠髽I(yè)，對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的資本和外商資本缺乏吸引力。在2019年3月《中華人民共和國外商投資法》頒布后，外商投資得到了更好的法律保障，因此可以借此機會，制定相關(guān)政策吸引更多的外資來參與PPP項目的合作。同時也可對企業(yè)進行更廣泛的實地考察，制定對應(yīng)的優(yōu)惠政策和保障措施，從而簽訂更多的合同，以此來獲得的社會資本。

合理共擔(dān)風(fēng)險共享收益。政府在規(guī)劃PPP項目時可以將收益不同的項目都適當(dāng)?shù)姆砰_并區(qū)別對待，不能只著重于宣傳收益小的項目而捂緊收益大的項目。應(yīng)該對收益明顯的項目加大宣傳力度，從而促進市場競爭。對于收益相對小的項目，應(yīng)該附帶相關(guān)優(yōu)惠政策或在收益分配方面對社會資本有所傾斜，從而吸引社會資本。同時建立對應(yīng)的風(fēng)險共擔(dān)機制，合理分配風(fēng)險。政府與社會資本在承擔(dān)風(fēng)險方面都有各自的特點和優(yōu)勢，應(yīng)該利用雙方在風(fēng)險控制方面的各有所長來分配風(fēng)險，從而達到最大程度的規(guī)避風(fēng)險。

加快相關(guān)法制建設(shè)。隨著PPP模式的不斷推廣和完善，相關(guān)的法律規(guī)章制度建設(shè)也必須隨之完善，否則就會阻礙PPP模式的進一步發(fā)展。我國目前與PPP模式相關(guān)的立法仍停留在地方法規(guī)層次，而PPP模式涉及多方利益，且項目規(guī)模大、時間長，必須有更高層次的完善的法規(guī)來予以支撐和保障。因此，政府應(yīng)加快相關(guān)法制建設(shè)，制定一部中央層次的法律制度，給社會資本的相關(guān)利益提供保障，使社會資本能放下顧慮來投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而促進PPP模式的快速規(guī)范的發(fā)展。

加強政府誠信建設(shè)。雖然在PPP項目的協(xié)議中，政府與社會資本處于平等的地位，但由于政府身兼管理職能具備一定的權(quán)威性，往往使雙方的合作不能真正的處于平等的地位，而政府能否始終如一的守信、能否如約履行合同都存在著一定的不確定性，要受到換屆、經(jīng)濟政策等各個方面的影響，無形中讓社會資本方面承擔(dān)了更多的風(fēng)險。因此，必須完善政府的誠信機制，穩(wěn)定社會資本投資的決心。誠信機制的完善應(yīng)該從轉(zhuǎn)變政府的思想觀念開始，政府應(yīng)擺正自己的位置，正視自己合作者的角色而不是管理者的角色，與社會資本的合作必須公開公平，相關(guān)信息不能故意隱瞞，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的后果。要對合作方給予足夠的尊重和信任，相互監(jiān)督和促進，打造一個誠信政府的良好形象。

綜上所述，公私合作的PPP模式能夠很好地推進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解政府財政壓力，解決政府資金不足的問題。但是由于我國推行PPP模式的時間還不夠長，在政府與社會資本的合作中依然存在很多問題，為了加強PPP模式在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用，應(yīng)該建設(shè)和加強政府信用，完善各項法規(guī)制度，在公私之間合理分擔(dān)風(fēng)險分配收益，擴大融資范疇，從而使PPP模式更好地服務(wù)于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城市經(jīng)濟的發(fā)展。

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基金項目：西安社科基金“基于PPP模式的西安市城市國際化進程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)研究”（編號：18J82）

（作者單位：西安思源學(xué)院）