新政權是這樣構建的

田亮

慶祝新中國成立70周年，有許多個維度?？梢灾v述烽煙滾滾的血戰(zhàn)，可以回顧篳路藍縷的建設，可以緬懷以身許國的英雄，可以致敬鞠躬盡瘁的赤子，每個維度都足以蕩氣回腸。而我們選擇了這樣一個維度，既不像革命戰(zhàn)爭那樣精彩，也不像歷數(shù)重大成就那樣富有情感沖擊力——新中國的政權是如何構建起來的？

70年前，毛澤東等人在思考這個問題時，完全是開創(chuàng)性的。中國共產黨人誓要開天辟地，創(chuàng)立一個不同于幾千年舊歷史、也不同于西方與蘇聯(lián)的新政權。制度的草創(chuàng)，從來都極不容易，尤其在中國這樣一個多民族、多宗教、多鄰國的大國。多少大國的衰亡，根源都在政權制度上。國體與政體、中央與地方、黨與政與軍、民主與集中……當毛澤東擘畫共和國的這套帶有根基性的制度和關系時，他是如何進行天才般的構思的？一切制度的運行有賴于人，他又是怎樣識人選人的？回顧1949年，這些問題既事關全局又十分繁瑣。

“議會制已經(jīng)臭了”

1948年3月，毛澤東說：同蔣介石的這場戰(zhàn)爭，可能要打60個月，60個月者，5年也。這60個月又可分為兩個30個月，前30個月是我們“爬坡”到頂點，也就是打到我們占優(yōu)勢;后30個月，叫做“傳檄而定”，那時候，我們是“下坡”，有的時候不用打仗，喊一聲，敵人就投降了。

但形勢的發(fā)展遠遠好于預期。僅僅3個月后，解放軍同國民黨軍的兵力對比縮小到1：1.3，解放區(qū)的面積占全國的24.5%，人口占全國1/3以上。在1948年這個盛夏，“頂點”可望，金秋可待，新中國的籌劃工作提前擺在了毛澤東的面前。

建立一個國家，首先要確立國體和政體。

毛澤東對國體的思考，早在8年前就開始了。1940年他寫道：“新民主主義國家的國體，不是資產階級專政的共和國，也不是無產階級專政的共和國，而是幾個革命階級聯(lián)合專政的共和國?！?/p>

這個國體該叫什么名字？毛澤東考慮過“工農民主專政”的提法，但他注意到民族資產階級在國民經(jīng)濟中的重要性和他們政治態(tài)度上的變化，于是主張民族資產階級的代表也參加政權。1948年9月8日的政治局會議上，毛澤東提出了“人民民主專政”這個詞?！拔覀冋嗟碾A級性是這樣：無產階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎，但不是僅僅工農，還有資產階級民主分子參加的人民民主專政?！?/p>

1949年初，蘇共中央政治局委員米高揚來到西柏坡。這是毛澤東第一次以中共主要領導人的身份同蘇共代表面談，他闡述了自己的建政設想：“將來政府的組成大概就是這樣：中國共產黨是核心，是骨干。”“它必須是個聯(lián)合政府，名義上不這樣叫，而實際上必須是聯(lián)合的，有各黨各派、社會知名人士參加的民主聯(lián)合政府?！?/p>

民主黨派和社會賢達開始了“北上潮”。1948年秋天，第一批由香港北上的有沈鈞儒、譚平山、章伯鈞、蔡廷鍇等;1949年初，又有李濟深、茅盾、柳亞子等30多人冒嚴寒北上;到了3月，民盟決定將總部遷至北平，并致電中共中央和毛澤東，表示“今后工作，本盟同人愿以至誠接受貴黨之領導，在新民主主義革命之建設偉大事業(yè)中與貴黨密切配合，盡應盡之責”。

這使得新中國的政體有了一種過渡性的實現(xiàn)方式。周恩來在1948年冬為中共中央起草致高崗、李富春電時寫道，“依據(jù)目前形勢的發(fā)展，臨時中央人民政府有很大可能不需經(jīng)全國臨時人民代表會議，即徑由新政協(xié)會議產生”。

毛澤東在1940年和1945年都論述過新中國的政體。他認為，中國的政權組織形式既不能照搬蘇聯(lián)的蘇維埃，也不能照搬西方國家的議會制，應該短時間內在新解放地區(qū)先建立各界人民代表會議作為準備，然后通過普選實行人民代表大會制。在1948年9月8日的那次政治局會議上，毛澤東也提出了政體問題：“我們采用民主集中制，而不采用資產階級議會制。議會制，袁世凱、曹錕都搞過，已經(jīng)臭了。在中國采取民主集中制是很合適的。我們提出開人民代表大會……不必搞資產階級的國會制和三權鼎立等?！?p>

1949年10月，中央人民政府主席毛澤東簽發(fā)的任命通知書。

1949年10月1日，中央人民政府委員會第一次會議簽到簿。

但在1949年，解放全國的戰(zhàn)事仍在進行中，自下而上、覆蓋全國的人大代表選舉，顯然還組織不起來。民主黨派和社會賢達的熱情，使得地方上的各界人民代表會議能夠召開了。1949年8月初，毛澤東起草致華東局的電報，說：“你們已召開上海各界代表會議，甚好。”8月13日，毛澤東參加北平市各界代表會議，說：“一俟條件成熟，現(xiàn)在方式的各界人民代表會議即可執(zhí)行人民代表大會的職權，成為全市的最高權力機關，選舉市政府?！敝鐣W家費孝通是這樣描述這場會議的：“我踏進會場，就看見很多人，穿制服的，穿工裝的，穿短衫的，穿旗袍的，穿西服的，穿長袍的，還有一位戴瓜帽的……這許多一望而知不同的人物，而他們會在一個會場里一起討論問題，在我說是生平第一次。這是什么意思呢？我望著會場前掛著大大的‘代表兩字，不免點起頭來。代表性呀！北平住著的就是這許多形形色色的人物……試問英美哪一個議會能從普選中達到這樣高度的代表性呢？”

8月19日，毛澤東又起草了致各中央局、分局的電報，敦促“三萬以上人口城市均須開各界代表會”。

在全國層面上，這種各界代表的云集，就是著名的新政協(xié)會議。1949年9月21日下午，在中南海懷仁堂，禮炮鳴放28響，中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議開始了。它代行了全國人民代表大會的職能，通過了《共同綱領》，正式規(guī)定了人民民主專政的國體和人民代表大會制為我國的政權組織形式。

中央人民政府的組建提前了

國體和政體是經(jīng)過多年深思熟慮的，中央人民政府的組建則是提前了。“1949年6月，劉少奇受中央和毛澤東委派到蘇聯(lián)同斯大林談判。斯大林建議，國民黨政府已經(jīng)逃跑了，新中國卻還沒有成立，這個局面可能會被外國利用，說中國處于無政府狀態(tài)，就可以過來干涉，所以要盡快成立中央政府。劉少奇向國內匯報后，毛澤東很重視，就提前舉行了開國大典，而原定日期是1950年元旦?！痹泄仓醒胛墨I研究室第二編研部副主任黃崢告訴《環(huán)球人物》記者。

1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議在北平召開。

1949年9月30日，毛澤東當選為中央人民政府主席，全體代表起立鼓掌。

1949年10月1日下午2時，中央人民政府委員會召開了第一次會議，任命周恩來為政務院總理兼外交部長、毛澤東為人民革命軍事委員會主席、沈鈞儒為最高人民法院院長、羅榮桓為最高人民檢察署檢察長。

“當時的政權結構，政務院是中央人民政府的下屬機構，與人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署是并列關系?！敝袊缈圃寒敶袊芯克芯繂T李格告訴《環(huán)球人物》記者，由于當時政務院不管理軍事事務，不下設國防部，故稱“政務院”而不是“國務院”。

政務院設了4個委員會：政治法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、文化教育委員會、人民監(jiān)察委員會。政治法律委員會，指導內務部、公安部、司法部、法制委員會和民族事務委員會5個部門，并受毛澤東和周恩來的委托，實際指導與聯(lián)系最高人民法院、最高人民檢察署和人民監(jiān)察委員會，主任為董必武;財政經(jīng)濟委員會，指導財政部、貿易部、重工業(yè)部、燃料工業(yè)部、紡織工業(yè)部、食品工業(yè)部等16個部門，主任為陳云;文化教育委員會，指導文化部、教育部、衛(wèi)生部、科學院、新聞總署和出版總署6個部門，主任為郭沫若;人民監(jiān)察委員會，負責監(jiān)察政府機關和公務人員是否履行其職責，主任為譚平山。

與政務院平行的最高人民法院，首任院長沈鈞儒是知名的法學家，也是抗戰(zhàn)期間因主張抗日救國被蔣介石逮捕的“七君子”之一。1949年6月15日，他到北平參加新政協(xié)籌備會議時，毛澤東對他說：“沈老先生，我們要向你這個法律專家請教。咱們打敗了蔣介石，要建立人民共和國，要建立人民的法律，在這方面，還需要沈老先生多出力呀！”沈鈞儒說：“我年紀大了，但一定要在毛主席和共產黨的領導下，做一點力所能及的工作。”而最高人民檢察署的首任檢察長羅榮桓，曾被毛澤東稱贊為“最守紀律”的黨內“圣人”，由他出任正是情理之中。

毛澤東在七屆二中全會上說過幾段話：“從我們接管城市的第一天起，我們的眼睛就要向著這個城市的生產事業(yè)的恢復和發(fā)展。”“現(xiàn)在準備隨軍南下的五萬三千個干部，對于不久將要被我們占領的極其廣大的新地區(qū)來說，是很不夠用的，我們必須準備把二百一十萬野戰(zhàn)軍全部地化為工作隊。”“我們必須把二百一十萬野戰(zhàn)軍看成一個巨大的干部學校?！毙轮袊闪⒅醯膸啄陜?，全國共有120多萬名干部接受了種類不同的專業(yè)知識教育。1959年第二屆全國人大任命的38位部長、主任中，一半以上是軍人出身，他們從軍事上的將帥轉變成理政的行家，如財政部部長李先念、商業(yè)部部長程子華、鐵道部部長滕代遠、第一機械工業(yè)部部長趙爾陸、第二機械工業(yè)部部長宋任窮、石油工業(yè)部部長余秋里、農墾部部長王震、體育運動委員會主任賀龍（兼）等。毛澤東的將領們一個個從戰(zhàn)場走進了辦公室。

建立大區(qū)軍政委員會

中央與地方的關系，歷來是中國政治制度里的一道關鍵題。幾千年的歷史上，處理不當時，分裂與戰(zhàn)亂會隨之而來;處理得當時，統(tǒng)一和繁榮才有望實現(xiàn)。1949年，全國各地區(qū)的情況存在很大差別：有老革命根據(jù)地，有新解放區(qū)，還有軍事行動仍在進行的地區(qū)。中央人民政府將全國劃為6個行政區(qū)：華北、東北、西北、華東、中南、西南。

李格告訴《環(huán)球人物》記者：“新中國成立之初，國家領導體制有個特點，實行‘議行合一。中央人民政府不但是國家最高行政機關，也是最高立法機關?！h行合一的原則是權力集中，將立法、行政、司法權力集中行使，保證政權有序高效地運轉?！边@種體制，源自華北人民政府。

1948年5月，中共中央將冀魯豫和晉察冀兩個解放區(qū)及其領導機構合并，組成華北局和華北軍區(qū)。8月7日，華北臨時人民代表大會召開，選舉由董必武等27人組成的“華北人民政府委員會”。9月6日，華北人民政府委員會召開第一次全體會議，選舉董必武為政府主席，薄一波、藍公武、楊秀峰為副主席。華北人民政府委員會的立法權與行政權合而為一，不但可以立法，也處理政務。

1948年11月，遼沈戰(zhàn)役結束，東北全境解放。1949年8月26日，東北人民政府委員會選舉高崗為主席。其模式與華北人民政府委員會相似。

而華北、東北之外的4個地區(qū)，實行的是另一套管理體制。

1949年1月15日，中央軍委發(fā)出指示：根據(jù)戰(zhàn)爭的發(fā)展，各野戰(zhàn)軍冠以軍區(qū)地名已不適合，決定將西北野戰(zhàn)軍改稱“第一野戰(zhàn)軍”，中原野戰(zhàn)軍改稱“第二野戰(zhàn)軍”，華東野戰(zhàn)軍改稱“第三野戰(zhàn)軍”，東北野戰(zhàn)軍改稱“第四野戰(zhàn)軍”。在毛澤東的指揮下，一野出陜甘，解放西北五省;二野進川南，解放大西南;三野南下福建，解放東南沿海;四野解放中南各省。

軍事上的戰(zhàn)略部署形成了4個大行政區(qū)域的雛形?！案鶕?jù)《共同綱領》的規(guī)定，對新解放地區(qū)一律實行軍事管制，設立‘軍政委員會，并代行大行政區(qū)人民政府的職權?！崩罡裾f，“軍政委員會”一詞，最早由原國民黨湖南省主席程潛提出。1949年6月，他遞交和平起義的《備忘錄》，愿謀求湖南和平，并設立自己領導的臨時軍政委員會。毛澤東復電同意：“湖南臨時軍政委員會不應為空洞名義，應行使必要職權，除敝軍已接收之地方外，其余地方，應由臨時軍政委員會指揮?！?/p>

1949年9月10日，毛澤東致電一野司令員彭德懷：“應設西北軍政委員會，統(tǒng)轄西北五省，以彭德懷為主任，習仲勛、趙壽山、張治中、鄧寶珊為副主任，辦公地點在蘭州或西安?！?0月12日，致電三野司令員陳毅，指示華東軍政委員會的人員組成：“黨員占半數(shù)多一點，黨外民主人士占比較少數(shù)，共約三十人左右?！?1日，致電四野司令員林彪：“須準備成立以我黨為中心的統(tǒng)一戰(zhàn)線的軍政委員會，以為管轄六省軍事、政治、財經(jīng)、文化等項工作的過渡時期的最高權力機關。擬以林彪為主任，鄧子恢、程潛為副主任，委員須網(wǎng)羅六省黨內外重要人物?！?/p>

1950年1月19日，西北軍政委員會在西安成立，統(tǒng)一領導陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆5省人民政府，彭德懷為主席。

1月27日，華東軍政委員會在上海成立，統(tǒng)一領導山東、浙江、福建、臺灣4省和蘇北、蘇南、皖北、皖南4行署及上海、南京2市人民政府，饒漱石為主席。

2月5日，中南軍政委員會在武漢成立，統(tǒng)一領導河南、湖北、湖南、江西、廣東、廣西6省及武漢、廣州2市人民政府，林彪為主席。

2月8日，西南軍政委員會在重慶成立，統(tǒng)一領導云南、貴州、西康3省及川東、川西、川南、川北4行署以及重慶市和西藏，劉伯承為主席。至此，6個大行政區(qū)全部建立。

為什么要設立這樣一級高于省級行政區(qū)的地方政權機關？周恩來在政務會議上有過一個說明：“中國是個大國，地大，人多，經(jīng)濟發(fā)展又不平衡?！贝笮姓^(qū)應該成為一級，這是一種過渡性的體制。“要在同一政策下因地制宜，在因地制宜的發(fā)展中求統(tǒng)一?！币灿腥藫模笮姓^(qū)成為一級后，是不是會生了根，不容易改變？周恩來解釋說：“不會的。那是舊社會中的問題，在新社會中是不成問題的……我們有信心解決這些問題?！?/p>

經(jīng)過整整一年的努力，到1950年10月，從中央至大區(qū)，再至?。ㄐ惺穑?、市、縣、鄉(xiāng)、村，新中國的政權建設工作初具規(guī)模了。