“疏解非首都功能”的現(xiàn)狀、問題及對策調(diào)查研究

田子錕 張璋 趙鑫偉

摘要：隨著北京市人口日益增多，各種問題已經(jīng)影響到北京市的整體發(fā)展。為解決北京市的“大城市病”，文章基于問卷調(diào)研數(shù)據(jù)分析“疏解非首都功能”的現(xiàn)狀及存在問題的原因，借鑒國外其他城市的疏解經(jīng)驗，提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：大城市病;疏解非首都功能;人口疏解

一、引言

“大城市病”通常指在大型城市出現(xiàn)的人口膨脹、交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化、資源緊張、物價過高等問題，導致城市中人們生活壓力過大、居住環(huán)境日益惡化。同時容易導致企業(yè)的投資過于集中在大城市，小城鎮(zhèn)發(fā)展缺少動力，使許多城市的發(fā)展模式逐漸偏離原本應有的理性增長軌道。《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2030年）》已經(jīng)完成，本次規(guī)劃牢牢抓住疏解非首都功能這個主要矛盾，努力破解北京市的“大城市病”，旨在提高北京城市治理能力，也由此規(guī)劃了北京作為國家首都和邁向國際一流和諧宜居之都的發(fā)展路線。政府規(guī)劃到2020年，北京的人口規(guī)模控制在2300萬以內(nèi)，然后長期穩(wěn)定在2300萬。與人口控制同步進行的是北京市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，計劃在2020年減至2860平方公里左右，到2030年減至2760平方公里左右。顯然，該規(guī)劃把控制全北京市人口規(guī)模，被視為破解北京“大城市病”的主要手段。這同時，北京市發(fā)改委于2018年發(fā)布了《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄（2018年版）》，從產(chǎn)業(yè)上進行限制，將管理產(chǎn)業(yè)措施分為禁止性和限制性。禁止性指不允許新增固定資產(chǎn)投資項目，不允許新設(shè)立或新遷入法人單位、產(chǎn)業(yè)活動單位、個體工商戶。限制性主要包括區(qū)域限制、規(guī)模限制和產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)、工藝及產(chǎn)品限制，其中對農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等90個行業(yè)做出了不同程度的規(guī)定。

從現(xiàn)有研究看，楊舸（2013）介紹了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略背景下的北京市人口調(diào)控問題，分析了北京大城市病產(chǎn)生的原因以及疏解非首都功能的重要性。魏慶（2015）深入了解了莫斯科、紐約、倫敦、巴黎、東京等大城市的治理效果，并藉此對解決“大城市病”提出了相關(guān)政策建議。馮雙麗（2010）提出可以通過建設(shè)“中心城+新城”的全新城市空間結(jié)構(gòu)，將過度集中的人口疏解到外城來疏解人口。本文將基于問卷調(diào)研數(shù)據(jù)分析“疏解非首都功能”的現(xiàn)狀及存在問題的原因，以提出相關(guān)政策建議。

二、調(diào)研問卷分析

（一）基本情況

本次調(diào)研中，共發(fā)放300份問卷，其中有效回收267份，全部采用網(wǎng)絡(luò)發(fā)放和回收。被調(diào)查者中男性占總數(shù)的48.55%，女性占51.45%。年齡分布上，20周歲以下的人數(shù)占比28.99%，20～30歲的人數(shù)占比29.71%，30～40歲的人數(shù)占比12.32%，40～50歲的人數(shù)占比28.26%。北京戶籍人口占比82.61，已婚的人數(shù)占比41.3%，未婚的人數(shù)占比56.52%，準備結(jié)婚的人數(shù)占比2.17%。從以上數(shù)據(jù)來看，被調(diào)查者的性別、年齡和婚姻狀況構(gòu)成均與現(xiàn)實較為符合。

（二）行業(yè)分布及住房情況

在本次調(diào)查對象中除除能源供應，水利和環(huán)境及公共設(shè)施管理業(yè)以外，社會中其它行業(yè)均有涉及，其覆蓋的行業(yè)面較廣具有一定的代表性，其中文化娛樂、教育培訓、建筑業(yè)等都占比10%以上，86.95%的被調(diào)查者月收入在6000以下。在住房狀況上，74.64%的被調(diào)查者有自有住房，9.42%的被調(diào)查者由單位提供住房，15.94%的被調(diào)查者租房。結(jié)合被調(diào)查者的戶籍狀況，租房是在非京籍人員的主要居住方式。

（三）對于政策了解情況

關(guān)于被調(diào)查者對疏解非首都功能相關(guān)政策的了解程度，將近三分之一的被調(diào)查者表示不了解，說明人們對于該政策的了解并不全面。然而，疏解非首都功能關(guān)系到多方的利益，政策的出臺和具體執(zhí)行可能會對部分群體特別是非京籍群體的利益造成一定的沖擊，甚至出現(xiàn)對抗現(xiàn)象，從而影響政策的實施效果。

（四）對于人口疏解的影響

在被問及在疏解非首都功能的大背景下，被調(diào)查者是否依舊計劃在北京工作。75.36%的被調(diào)查者表示仍會留在北京工作，僅有7.97%的被調(diào)查者表示會離開北京。通過數(shù)據(jù)可以看出北京對人們的吸引力依然巨大，其原因主一方面是北京這種特大城市能提供更多的就業(yè)機會，另一方面其提供的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)在整個華北甚至全國都具有其它城市不可比擬的優(yōu)勢

三、北京人口疏解緩慢的原因分析

（一）人口分布不均衡

清華大學教授蔡繼明指出，北京城區(qū)的人口規(guī)模還有以部分提升的空間，最終可以達3600萬人左右。北京“大城市病”的原因表面看起來是人口規(guī)模過于龐大，但實際上是人口分布不均衡，北京核心區(qū)域人口過于密集，主要集中在五環(huán)以內(nèi)。北京城區(qū)路面交通擁堵不堪就是一個體現(xiàn)，然而，其重要成因是軌道交通使用率低下。同樣是特大城市，東京的都市圈軌道交通出行比例為59.6%，東京市區(qū)更是高達78.4%，而北京這一比例僅為22.7%。如此看來，北京市人口調(diào)控恐怕是個多方面的系統(tǒng)性任務(wù)。

（二）資源分布不均衡

北京“大城市病”和中國超大城市太少、北京占據(jù)資源太多也不無關(guān)系。如在醫(yī)療資源上，北京的醫(yī)療資源占據(jù)全國首位，在2017年《中國醫(yī)院專科聲譽排行榜》中，北京占了7大科室的5席。教育優(yōu)勢也同樣明顯，北京名校云集，北京擁有985高校10所。因此，要減輕北京的人口壓力，更好的途徑恐怕不是高筑壁壘，而是完善中國城市群格局，增加超大城市的數(shù)量。以控制人口規(guī)模來治理“大城市病”，其實在一定程度上是錯把伴生現(xiàn)象當做因果關(guān)系。按經(jīng)濟學家周其仁的說法，“我們看到密度就頭大，希望回到人口低密度狀態(tài)去?！边@顯然解決不了問題。要知道，治理“大城市病”，是為了讓城市生活更美好，而不是將更多的人口拒之門外。

（三）規(guī)劃缺乏彈性

北京城市總體規(guī)劃描繪的是一個城市整體性、框架性、長遠性的具有戰(zhàn)略意義的藍圖，經(jīng)法定程序批準之后，成為下一步編制詳細規(guī)劃的依據(jù)?？傄?guī)確定北京人口規(guī)?？刂圃?300萬，那么其他的更加詳細規(guī)劃也一定會以此為依據(jù)進行建設(shè)。如果到時候北京的人口規(guī)模超過2300萬甚至遠超幾百萬，那么就會對于已經(jīng)規(guī)劃完成的城市功能形成一定的考驗。在規(guī)劃上嚴格上限的封閉式人口控制，未必能夠緩解“大城市病”，反而有可能帶來一定的副作用。事實上，《北京城市總體規(guī)劃（2004～2020年）》實施近10年，當時制定的人口規(guī)模為1800萬人，但這一數(shù)字早已經(jīng)被突破。當初總體規(guī)劃對人口規(guī)模的預估不足，城市建設(shè)沒有跟上，基礎(chǔ)設(shè)施配套缺乏，可能也是北京患上“大城市病”的一個重要原因。那么，今天在總體規(guī)劃中，對于北京的人口規(guī)模，可否更開放一些，留下更大的余地呢？

四、國外其他城市的對比分析

從人口密度看，在東京、首爾、孟買、墨西哥、上海、北京等國際六大都市區(qū)中，東京的人口密度最高，為4684人/平方公里，而北京的人口密度以2583人/平方公里，居倒數(shù)第一。

（一）巴黎

巴黎在工業(yè)化和城市化的進程中，出現(xiàn)了空氣、水污染嚴重，就業(yè)競爭激烈，住房短缺，犯罪率居高不下，交通擁堵等“大城市病”。針對這一情況法國政府在2007年提出大巴黎計劃，希望能夠?qū)屠璧某鞘泄δ苓M行疏導。將巴黎周邊的凡爾賽、楓丹白露等地區(qū)全部納入巴黎的管轄范圍，并且作為巴黎的功能城區(qū)。為解決上述問題，其一，法國政府投資1080億歐元打造歐洲最大的基礎(chǔ)設(shè)施工程，其中的大巴黎快線計劃囊括90%居住在離地鐵站2公里以內(nèi)的居民。其二，政府在巴黎周邊修建大量停車場，方便外地車輛停泊，通過收入燃油稅和排放費等措施鼓勵大眾進城選擇有軌電車。在上述措施真正落實以后，巴黎的汽車數(shù)量減少了30%，交通擁堵和環(huán)境問題都有了，極大的改善。

（二）東京

在二十世紀五六十年代，日本東京隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人口在短時間內(nèi)急劇增加，導致交通擁堵情況嚴重，東京甚至一度被人們叫做“通勤地獄”。為解決上述問題，日本于1956年出臺《首都圈整備法》，通過轉(zhuǎn)移政府機構(gòu)和吸引企業(yè)遷入等辦法，在澀谷，新宿等地建成副中心。在1982年又在上野等地建立副中心，到1995年，東京的副中心達7個。這些副中心的醫(yī)療、教育、文化、娛樂設(shè)施十分完善，且與其它地方的交通聯(lián)系十分密切。在遷出功能的同時，東京大力改善公共環(huán)境質(zhì)量，將企業(yè)外遷空出的地皮用于城市綠地的建設(shè)。便捷的交通，合理的副中心布局，讓東京圈大而有序。

（三）倫敦

工業(yè)化之后的倫敦同樣人口聚集，大氣污染嚴重。為了解決倫敦的“大城市病”，英國政府頒布大倫敦計劃，包括內(nèi)城圈、城郊圈、綠帶圈、鄉(xiāng)村圈。同時，共建8個即能生活又能工作，獨立自主的新城。此外，政府出臺企業(yè)稅收優(yōu)惠，為人們提供保障住房，這直接吸引了幾百萬人口進入新城。但大倫敦計劃也存在一些問題，一是由于過于注重就業(yè)與居住，忽視了休閑娛樂設(shè)施的建設(shè)，導致新城人口增長速度較慢，沒有完全達到預期效果;二是東倫敦大量資源、人口流入新城區(qū)，導致倫敦內(nèi)貧富差距懸殊、治安下降嚴重等問題。

五、相關(guān)政策建議

其一，循序漸進，平穩(wěn)發(fā)展。在訪談過程中，受訪者普遍指出，北京非首都功能疏解需要循序漸進、平穩(wěn)發(fā)展，給予在京企業(yè)以及在京就業(yè)人員一定的緩沖期。疏解非首都功能不是一朝一夕的工作，政府應給予人們和企業(yè)一個合理的過渡期，并且在此期間切實做好保障民生的工作。面對如此浩大且密切聯(lián)系民生的工程，企業(yè)、人口、就業(yè)、住房等諸多問題需要政府進行安排協(xié)調(diào)，平穩(wěn)發(fā)展，愚公移山式的疏解是人們最希望的。

其二，解決人口就業(yè)問題。隨著北京非首都功能疏解的進行，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，部分行業(yè)可能遷出北京，部分行業(yè)人口可能隨之遷出，而部分行業(yè)人口可能因此而轉(zhuǎn)行，重新就業(yè)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有17.39%的人因此失業(yè)或更換工作，有25.36%的受訪者表示因此而增加了在京就業(yè)的難度。因此，在北京非首都功能疏解此過程中，切實解決就業(yè)問題是確保疏解工作順利進行的先提條件。31.16%的受訪者表示即使不在京工作，也將選擇在環(huán)京地區(qū)工作。那么，在北京非首都功能疏解的策略應該首先以環(huán)京為主，再逐步外推。

其三，立足民生，服務(wù)于民。對于北京疏解非首都功能政策，老百姓最關(guān)注的就是“疏解”的出發(fā)點、采取的方式和得到的結(jié)果，最終是否真正促進民生。因此，疏解工作的出發(fā)點應以人為本，人性化疏解，做好宣傳工作，獲取大部分老百姓的支持。

其四，公開透明，公眾于民。北京疏解非首都功能工作，既神秘又熟悉，切實發(fā)生在身邊，部分受訪者卻又表示不是十分了解。事實上，任何政策的實施，在立項前做足調(diào)研工作，做好公示與宣傳工作;在項目執(zhí)行期，根據(jù)實際情況進行調(diào)整;在項目后期能根據(jù)前期實施效果進行反饋和修正。一切流程做到足夠的透明化，普惠于民，才能獲得人們的支持，才有助于疏解非首都功能的相關(guān)工作有效進行。