新形勢下加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理研究

王慧

【摘要】 ?作為科研力量的重要組成部分之一，高校在我國科研活動中具有獨(dú)特的重要地位。隨著高校科研事業(yè)的蓬勃發(fā)展，科研項目經(jīng)費(fèi)投入快速增加，管理難度日益加大，科研項目經(jīng)費(fèi)使用中的問題也明顯暴露?；谖覈咝？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的背景及發(fā)展趨勢，分析加強(qiáng)我國高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的必要性，并給出相應(yīng)的建議、對策。

【關(guān)鍵詞】 ?高校;科研經(jīng)費(fèi);經(jīng)費(fèi)管理

【中圖分類號】 ?F810 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 ?A ?【文章編號】 ?1002-5812（2019）15-0097-03

隨著全球新一輪技術(shù)革命的持續(xù)展開，科技在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所具備的地位也越來越重要，加快創(chuàng)新型國家建設(shè)是全球競爭的大勢所趨。黨的十九大報告在提出建設(shè)創(chuàng)新型國家的重大戰(zhàn)略方針的同時，也提出了“既要強(qiáng)化基礎(chǔ)研究，也要加強(qiáng)應(yīng)用基礎(chǔ)研究”的建設(shè)創(chuàng)新型國家的重要舉措。同時，報告中還明確提出了“五個”強(qiáng)國建設(shè)，其中之一就是科技強(qiáng)國。而科研經(jīng)費(fèi)占國家或地區(qū)GDP的比重反映了一個國家或地區(qū)對科研的重視程度。

一、我國科研經(jīng)費(fèi)投入概況

“十二五”期間，我國全社會研發(fā)投入年均增長20%以上。根據(jù)《2015年全國科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)顯示，2015年我國研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模達(dá)到14 169.9億元，比上年增加1 154.3億元，增長8.9%，研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度為2.07%，比上年提高0.05個百分點，其中企業(yè)投入占77%。2018年10月9日，國家統(tǒng)計局、科學(xué)技術(shù)部和財政部聯(lián)合發(fā)布了《2017年全國科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計公報》（以下簡稱《公報》），《公報》數(shù)據(jù)顯示，2017年我國研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)投入總量超17 600億元，同比增長12.3%，增速較上年提高1.7個百分點;R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度（R&D經(jīng)費(fèi)與國民生產(chǎn)總值的比值）達(dá)到2.13%，再創(chuàng)歷史新高。

二、我國高校科研經(jīng)費(fèi)管理的背景分析

（一）高校科研經(jīng)費(fèi)財政投入大大增加。根據(jù)教育部官方網(wǎng)站公布的中國高等學(xué)校科技統(tǒng)計資料匯編數(shù)據(jù)顯示：2013年高?？蒲薪?jīng)費(fèi)超過10億元的共有29所高校，其中，有3所大學(xué)的科研經(jīng)費(fèi)超過30億元，有6所大學(xué)的科研經(jīng)費(fèi)20—30億元，還有20所大學(xué)的科研經(jīng)費(fèi)10—20億元。在這些大學(xué)中，位居第一的是清華大學(xué)39.31億元，緊隨其后的分別是浙江大學(xué)36.07億元、上海交通大學(xué)31.09億元。此外，根據(jù)教育部官方網(wǎng)站公布的2017年數(shù)據(jù)顯示，共有31所高校的科研經(jīng)費(fèi)超過10億元，其中，40億元和50億元以上的大學(xué)各有1所，有11所大學(xué)的科研經(jīng)費(fèi)20—40億元，剩下的18所大學(xué)則為10—20億元。在科研經(jīng)費(fèi)總量上排名前三位的高校分別是清華大學(xué)（50.79億元）、浙江大學(xué)（41.23億元）、上海交通大學(xué)（33.48億元）。由此可見，我國高校作為提高綜合國力和社會生產(chǎn)力的一大重要支撐，在科研經(jīng)費(fèi)規(guī)模和數(shù)額方面都呈現(xiàn)了上升的趨勢。

（二）科研經(jīng)費(fèi)管理政策體系逐步完善。隨著我國高校科研事業(yè)的蓬勃發(fā)展，在財政科技投入高速增長的同時，政府相繼出臺了一系列加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理的文件，以逐步規(guī)范和加強(qiáng)對科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理。近幾年，國家有關(guān)部門出臺了相關(guān)文件，采取了一系列具體措施，具體包括：教育部《關(guān)于進(jìn)一步貫徹執(zhí)行國家科研經(jīng)費(fèi)管理政策加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的通知》（教財[2011]12號）、教育部、財政部《關(guān)于加強(qiáng)中央部門所屬高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的意見》（教財[2012]7號）、《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)[2014]11號）、《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法（2015修訂）》（財教[2015]15號）和國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)[2016]50號）等，這些文件分別對高校、科研院所等研究機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理、工作機(jī)制、資金監(jiān)管和制度建設(shè)等方面做了明確規(guī)定和說明，對切實規(guī)范和加強(qiáng)高校等科研項目承擔(dān)主體科研經(jīng)費(fèi)管理具有重要的指導(dǎo)意義。此外，為了進(jìn)一步貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)科技領(lǐng)域“放管服”改革的要求，2018年7月國務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)[2018]25號），該文件提出應(yīng)建立完善以信任為前提的科研管理機(jī)制，按照能放盡放的要求賦予科研人員更大的人財物自主支配權(quán)，調(diào)動科研人員積極性，充分釋放創(chuàng)新活力，激勵科研人員為實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)世界科技強(qiáng)國做出更大貢獻(xiàn)。

（三）政府相關(guān)部門大力緊抓文件落實情況。為了進(jìn)一步深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院有關(guān)文件精神，強(qiáng)化科研人員遵紀(jì)守法意識，規(guī)范科研行為和經(jīng)費(fèi)的使用，近些年，政府有關(guān)部門多次針對落實“八項規(guī)定”開展了檢查。例如，教育部分別在2014年1月和2016年3月發(fā)布了《教育部辦公廳關(guān)于開展貫徹落實中央八項規(guī)定精神情況專項檢查的通知》《教育部辦公廳關(guān)于開展中央八項規(guī)定精神落實情況回頭檢查工作的通知》。并針對75所直屬高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理情況分兩批進(jìn)行了專項檢查工作。同時近5年來，教育部還要求全國各高校開展了小金庫檢查和科研經(jīng)費(fèi)自查自糾工作。

（四）政府不斷推進(jìn)科研管理體制機(jī)制改革。為加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，推動我國各高校落實管理和服務(wù)責(zé)任，針對科研創(chuàng)新活動存在的頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和分類資助方式不完善，各類科技計劃（專項、基金等）存在重復(fù)、低效、分散等現(xiàn)象，各類科技項目多頭申報，資源配置“碎片化”等突出問題，2014年12月國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案》（國發(fā)[2014]64號），提出了強(qiáng)化頂層設(shè)計、打破條塊分割，一個方向上只配套一項資金等舉措，從最大限度上激發(fā)科研人創(chuàng)新熱情。此外，2015年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《深化科技體制改革實施方案》，該方案目的是希望通過建立技術(shù)創(chuàng)新市場導(dǎo)向機(jī)制，建立并完善更加高效的科研體系，促進(jìn)人才培養(yǎng)、評價與激勵機(jī)制改革，充分激發(fā)科技人員積極性、創(chuàng)造性，使高校、企業(yè)和科研院所等創(chuàng)新主體高效協(xié)同，最終形成并健全促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的機(jī)制。

三、加強(qiáng)高校科研經(jīng)費(fèi)管理的必要性

近些年，隨著國家財政對科研經(jīng)費(fèi)投入的逐年增長和相關(guān)監(jiān)管政策的實施，我國高校的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理水平得到了較大程度的提高。但從科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督檢查工作結(jié)果不難看出，我國高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理能力仍與國家政策要求不相適應(yīng)，科研經(jīng)費(fèi)的管理方面凸顯出一定問題。因此，在建設(shè)創(chuàng)新型國家，新形勢下加強(qiáng)和規(guī)范高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理迫在眉睫。

（一）高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理制度不完善，管理缺乏規(guī)范性。高?？蒲薪?jīng)費(fèi)大量投入的同時，我國各大高校的科研項目數(shù)量大幅增加，科研經(jīng)費(fèi)管理變得更加重要。據(jù)了解，許多高校并沒有出臺有關(guān)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算方面的制度或有制度但不完善，因此沒有對科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算做明確的規(guī)定，而作為項目負(fù)責(zé)人大都只關(guān)心經(jīng)費(fèi)是否到賬，對于科研經(jīng)費(fèi)的使用重視程度不夠，且經(jīng)費(fèi)預(yù)算與項目預(yù)期成果聯(lián)系不緊密，預(yù)算編制較隨意，缺乏實操性。甚至有些在經(jīng)費(fèi)報銷時不僅不能做到嚴(yán)格按照預(yù)算數(shù)執(zhí)行，結(jié)果還相去甚遠(yuǎn);還有的項目資金到賬后由于預(yù)算做得不夠細(xì)致，未能按照預(yù)算進(jìn)度使用經(jīng)費(fèi)，最終出現(xiàn)因匆忙使用經(jīng)費(fèi)而導(dǎo)致一些預(yù)算指標(biāo)資金不夠用，有些則無法使用或挪作他用等情況，使得科研經(jīng)費(fèi)管理缺乏規(guī)范性。

（二）高?？蒲薪?jīng)費(fèi)政策不嚴(yán)格，缺乏過程管理。許多高校為了激發(fā)廣大教師的科研積極性，提高學(xué)校的綜合實力排名，尤其是研究型大學(xué)，都在大力鼓勵教師多申報課題項目，同時為了不影響教師的科研積極性，對科研經(jīng)費(fèi)使用的管理較寬松。例如，有些高校為降低科研成本，隨意列支相關(guān)支出，將科研活動發(fā)生的水電費(fèi)、科研耗材費(fèi)以及儀器設(shè)備費(fèi)等不從科研事業(yè)支出中列支，而是計入教育事業(yè)支出。還有許多項目負(fù)責(zé)人認(rèn)為財政撥款的項目資金就是屬于自己的，可以隨意使用，缺乏完備的科研經(jīng)費(fèi)績效評價體系。另外，由于科研管理部門和財務(wù)部門職責(zé)不同，有時因溝通缺乏或不及時，導(dǎo)致高校財務(wù)部門只能履行大出納的功能，無法根據(jù)項目進(jìn)度來審批經(jīng)費(fèi)使用，過程管理缺乏，給項目資金管理留下了真空。

（三）高?？蒲薪?jīng)費(fèi)預(yù)算編制不合理，執(zhí)行出現(xiàn)偏差，資金使用效益不高。作為高?？蒲许椖拷?jīng)費(fèi)的提供者主要重視項目的可行性，對經(jīng)費(fèi)使用的合法與合理性關(guān)注度不高;作為項目負(fù)責(zé)人比較重視項目本身的內(nèi)容，對經(jīng)費(fèi)預(yù)算比較輕視。絕大部分高校在申報項目時，往往是由課題負(fù)責(zé)人對項目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行估計的。而這些負(fù)責(zé)人大多屬于專業(yè)領(lǐng)域人才，對經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制及流程等缺乏相關(guān)經(jīng)驗，因而編制的經(jīng)費(fèi)預(yù)算往往沒有充分考慮項目支出的特點及實際需求，從而導(dǎo)致預(yù)算編制不合理、規(guī)范，預(yù)算的編制與執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

（四）高校科研經(jīng)費(fèi)資金監(jiān)管不到位，缺乏科學(xué)的考核與評價體系?？蒲姓n題的申請者作為本單位科研成果總量的貢獻(xiàn)者，許多高校因此對這些項目經(jīng)費(fèi)的使用監(jiān)管不嚴(yán)格。高校的財務(wù)部門一般是根據(jù)科研管理部門的立項審批結(jié)果進(jìn)行經(jīng)費(fèi)報銷的，只要票據(jù)合法都給予報銷。因此，高校就出現(xiàn)了許多科研人員虛列項目經(jīng)費(fèi)的情況，如：擅自調(diào)整外撥經(jīng)費(fèi)金額，利用虛假業(yè)務(wù)票據(jù)套取項目資金，違規(guī)開支化驗測試加工費(fèi)，虛列冒領(lǐng)專家咨詢費(fèi)和勞務(wù)費(fèi)等。同時，在預(yù)算考核與評價方面，盡管我國出臺了相關(guān)政策文件，但都是非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，只是強(qiáng)調(diào)科研經(jīng)費(fèi)使用應(yīng)遵守的建議或道德準(zhǔn)則，對科研經(jīng)費(fèi)的約束力度不夠。此外，項目申請結(jié)題時，財務(wù)部門只是進(jìn)行簽字、蓋章，對科研經(jīng)費(fèi)使用的過程監(jiān)督不夠，高校科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算考核與評價體系有待完善。

四、加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的對策

（一）完善高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理制度，實現(xiàn)規(guī)范化管理。要保證高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理水平必須建立健全相關(guān)的制度體系。因此，各高校應(yīng)在國家出臺的相關(guān)財經(jīng)法規(guī)和科研經(jīng)費(fèi)管理辦法等前提下，結(jié)合自身科研經(jīng)費(fèi)的特點和實際情況，按照規(guī)范又不失靈活的原則，實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、責(zé)任到人”的科研經(jīng)費(fèi)管理體制，健全高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理制度，做到有章可循。高校應(yīng)在科研經(jīng)費(fèi)制度中明確規(guī)定其使用范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)與審批權(quán)限，規(guī)范報銷手續(xù)、流程。此外，高校還應(yīng)完善學(xué)校層面和院（系）層面的兩級科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)，設(shè)立學(xué)校層面的科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全?？蒲薪?jīng)費(fèi)的管理，同時將管理重心下移，進(jìn)一步加大各院（系）對科研經(jīng)費(fèi)的管理自主權(quán)，細(xì)化相關(guān)監(jiān)管責(zé)任，確保日?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）強(qiáng)化對科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行的過程管理，做好監(jiān)管的風(fēng)險管理。

1.明確責(zé)任，完善資金結(jié)算方式，規(guī)范資金使用。為保證科研經(jīng)費(fèi)的使用績效，高校要加強(qiáng)對項目支出的日常管理，財務(wù)部門、科研部門和內(nèi)部審計部門應(yīng)合理分工，明確責(zé)任，加強(qiáng)對科研經(jīng)費(fèi)的過程管理。財務(wù)部門應(yīng)嚴(yán)格按照國家財經(jīng)法規(guī)和相關(guān)制度辦理項目資金的審批、使用和相關(guān)事宜。如：對于大宗實驗材料費(fèi)、實驗設(shè)備費(fèi)、實驗測試費(fèi)用、專家咨詢和勞務(wù)費(fèi)原則上采用銀行轉(zhuǎn)賬結(jié)算方式;對于課題研究期間發(fā)生的差旅費(fèi)、會議費(fèi)、耗材費(fèi)等，一律以公務(wù)卡結(jié)算，防止科研人員套取科研經(jīng)費(fèi)。加強(qiáng)對大宗實驗材料費(fèi)、外撥協(xié)作費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等的真實性、合規(guī)性進(jìn)行審核，對項目的合作單位資質(zhì)、承擔(dān)合作（協(xié)議）任務(wù)能力、經(jīng)費(fèi)使用合理性、業(yè)務(wù)相關(guān)性等內(nèi)容進(jìn)行審核把關(guān)，加大審核與監(jiān)管力度。

2.做好科研經(jīng)費(fèi)使用的風(fēng)險管理。高校加強(qiáng)對科研經(jīng)費(fèi)的風(fēng)險管理可通過識別風(fēng)險、對風(fēng)險進(jìn)行評估、采取相關(guān)應(yīng)對措施三個方面進(jìn)行。對科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、支出、結(jié)算三個重要環(huán)節(jié)制定相對應(yīng)的內(nèi)控制度，同時加強(qiáng)對重要環(huán)節(jié)的審核。對資金投入量比較大的科研項目，應(yīng)提前介入，全過程監(jiān)督，防患于未然。

3.建立內(nèi)部與外部相結(jié)合的審計體系。高?？梢肷鐣谌綑C(jī)構(gòu)對科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督。即引進(jìn)內(nèi)部審計外部化機(jī)制，形成政府審計機(jī)關(guān)、第三方審計機(jī)構(gòu)、單位內(nèi)部審計三者相結(jié)合的審計體系，通過將過程審計結(jié)果與結(jié)題審計結(jié)果相對比，核實科研經(jīng)費(fèi)使用的情況。

（三）建立科研經(jīng)費(fèi)信息化管理系統(tǒng)。基于信息化、大數(shù)據(jù)時代，高校應(yīng)積極創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)信息化管理方式與手段，及時開發(fā)與更新財務(wù)管理軟件。通過將科研管理系統(tǒng)和財務(wù)管理系統(tǒng)對接，預(yù)先將科研項目各明細(xì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算金額錄入財務(wù)報銷系統(tǒng)中，實現(xiàn)科研項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算信息與財務(wù)管理軟件系統(tǒng)的聯(lián)動，有利于對各項目經(jīng)費(fèi)的撥付、使用、結(jié)余等情況進(jìn)行全過程的跟蹤、監(jiān)控，實現(xiàn)全校范圍的信息共享，通過科研經(jīng)費(fèi)管理系統(tǒng)的不斷優(yōu)化，提高高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的信息化管理水平。

（四）建立獎懲制度，提高科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)成本

1.建立并實行科研信用管理制度。高?？山⒉嵭腥？蒲行庞霉芾碇贫?。從課題項目的申請到結(jié)題驗收，建立全過程的科研信用記錄，并制定相關(guān)的信用評級標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)信用評級對項目實施分類管理。將累計三次獲得最低信用評級的項目負(fù)責(zé)人列入校內(nèi)“黑名單”，并利用信息化系統(tǒng)建立科研人員信用評級數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)全校范圍信用評價信息的共享。

2.加大獎懲力度，提高違規(guī)成本。高校應(yīng)建立科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行獎懲制度，對課題研究成果及項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行公正、客觀的考察和評價，并按評價等級給予相應(yīng)的獎懲，特別是對那些項目研究成果較突出的項目負(fù)責(zé)人應(yīng)給予一定程度的精神和物質(zhì)獎勵，讓學(xué)校形成良性的競爭氛圍，從而促進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)使用效益的提高。而對那些項目經(jīng)費(fèi)使用過程中發(fā)生的嚴(yán)重違規(guī)、違法行為實行“零容忍”，按照違規(guī)行為的嚴(yán)重程度依次給予以下處罰：通報批評、暫停項目撥款、終止項目執(zhí)行、追回已撥項目資金、取消項目承擔(dān)者一定期限內(nèi)申報資格，提高違規(guī)成本。J

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