讓市場之手接過環(huán)衛(wèi)“掃帚”

曹潤中

農(nóng)村生活垃圾全域一體化第三方治理（以下簡稱第三方治理）是在政府的主導(dǎo)下，通過政府購買服務(wù)，委托環(huán)境服務(wù)公司，進(jìn)行農(nóng)村垃圾治理的新模式，即建立一條“企業(yè)專業(yè)運(yùn)營+政府嚴(yán)格監(jiān)管+群眾廣泛參與+城鄉(xiāng)一體推進(jìn)”的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)“全域一體化”治理模式。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)垃圾治理統(tǒng)一清掃、統(tǒng)一收集、統(tǒng)一轉(zhuǎn)運(yùn)、統(tǒng)一處理、統(tǒng)一監(jiān)管，保證垃圾掃干凈、運(yùn)得出、處理好、保持住。近年來，隨著改善農(nóng)村人居環(huán)境的不斷深入，農(nóng)村生活垃圾治理遇到了一些新情況、新問題，嚴(yán)重制約了農(nóng)村人居環(huán)境的進(jìn)一步提升。為克服發(fā)展中的問題，我國對第三方治理進(jìn)行了積極探索，并取得了顯著成效。實(shí)踐證明，第三方治理是落實(shí)三年行動方案、促進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的有效措施，是推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理運(yùn)營專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境整治的一項(xiàng)迫切選擇。讓市場之手接過環(huán)衛(wèi)“掃帚”，實(shí)現(xiàn)“一把掃帚掃到底”，從根本上解決農(nóng)村生活垃圾問題。

一、農(nóng)村垃圾處理存在的困難和問題

2013年以來，河南省委、省政府高度重視改善農(nóng)村人居環(huán)境，先后出臺了《全省改善農(nóng)村人居環(huán)境指導(dǎo)意見》《河南省改善農(nóng)村人居環(huán)境五年行動計(jì)劃（2016-2020）》《河南省農(nóng)村人居環(huán)境三年行動實(shí)施方案》，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)、加大投入、因地制宜，久久為功、持續(xù)推進(jìn)。農(nóng)村垃圾治理初步達(dá)到“五有”標(biāo)準(zhǔn)和“四個環(huán)節(jié)”要求，農(nóng)村人居環(huán)境整治成效明顯，群眾滿意度逐年提高。在推進(jìn)過程中，河南省委、省政府加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，各地充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，開拓創(chuàng)新，政府購買服務(wù)，引入市場化運(yùn)作機(jī)制，實(shí)施第三方治理，全省90%以上的縣（市、區(qū)）實(shí)行農(nóng)村垃圾市場化運(yùn)作，探索了農(nóng)村垃圾治理的有效途徑。由于河南省地域廣闊，農(nóng)村人口多，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)村垃圾成分復(fù)雜、數(shù)量巨大、處理難度大，遇到了一些困難和問題。

（一）農(nóng)村垃圾數(shù)量大

目前，農(nóng)村人均日產(chǎn)生活垃圾約0.8千克，年均約300千克，按農(nóng)村常住人口5800萬計(jì)算，河南省農(nóng)村垃圾年產(chǎn)生量約為1740萬噸。這些只是農(nóng)村生活垃圾，還不包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)畜禽糞便、秸稈等廢棄物和一些建筑廢料，可謂數(shù)量巨大。2018年9月，全國居民消費(fèi)價格同比上漲2.5%。其中，城市上漲2.4%，農(nóng)村上漲2.5%。農(nóng)村居民的生活水平不斷提升，對于生態(tài)環(huán)境的要求，自然也變得越來越高。

（二）成分多樣處理難

農(nóng)村垃圾成分日益復(fù)雜，塑料制品、化纖、廢棄電池電器等工業(yè)品廢棄物增多，靠低溫焚燒、簡易填埋等就地處置方式問題較大，二次污染較為嚴(yán)重。河南省城鎮(zhèn)填埋場已經(jīng)處于飽和狀態(tài)，城鎮(zhèn)垃圾在無害化處理上“自身難?！?，多數(shù)地區(qū)根本無力利用城市垃圾處理體系解決農(nóng)村垃圾問題，農(nóng)村垃圾治理出口迫在眉睫，直接影響到農(nóng)村環(huán)境進(jìn)一步提升。

（三）市場運(yùn)作不完善

河南省雖然有90%以上的縣實(shí)行了市場化垃圾處理運(yùn)營，但從各地的實(shí)踐看，僅在垃圾清掃或者收集運(yùn)輸階段承包給了垃圾治理運(yùn)營公司，沒有按照村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理全鏈條施行市場化，第三方治理調(diào)研統(tǒng)計(jì)，僅在村一級清掃收集市場化的占30%，運(yùn)輸環(huán)節(jié)市場化的占50%，收集、運(yùn)輸和處理全鏈條市場化的比例較低，城鄉(xiāng)一體化全鏈條市場化的更低。

（四）全域治理有死角

由于環(huán)衛(wèi)服務(wù)公司不是社會公益性機(jī)構(gòu)，他們是盈利性的企業(yè)，追求企業(yè)利益，由于農(nóng)村偏僻小巷垃圾處理難度大、成本較高，一般承擔(dān)市場化運(yùn)作的企業(yè)，對村內(nèi)房前屋后、背街小巷的垃圾清理不愿承接，只愿意承擔(dān)主干道保潔、收集、運(yùn)輸、處理，造成衛(wèi)生死角。

（五）管理監(jiān)督有缺失

目前，農(nóng)村垃圾無害化處理水平不高、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善、垃圾收運(yùn)工作不規(guī)范、服務(wù)公司行為失約，對這些問題的規(guī)范管理監(jiān)督?jīng)]有法規(guī)條例。一些地方政府部門只負(fù)責(zé)簽訂合同，對承包企業(yè)的監(jiān)督乏力;一些企業(yè)只講企業(yè)利益，而忽視保潔效果;發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，又缺少正規(guī)順暢的反映渠道。

二、建立第三方治理的意義

（一）第三方治理是解決農(nóng)村垃圾治理問題的基本途徑

將城鄉(xiāng)生活垃圾治理實(shí)行全域市場化外包，明確政府、企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)，能有效解決“邊界不清、責(zé)任不明、標(biāo)準(zhǔn)不一、推諉扯皮”等現(xiàn)象，從根本上避免一些地方搞運(yùn)動式治理、治理后反彈的難題，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)全覆蓋、無盲區(qū)。

（二）第三方治理是提升城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生水平的有效方式

推行城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)“管干分離”，以政府購買服務(wù)的方式，將城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)推向市場，把專業(yè)的事情交給高效的市場主體去做，政府作為監(jiān)督者和合作者，強(qiáng)化規(guī)劃、監(jiān)管和考核等職責(zé)，有利于提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，全面提升城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)水平。

（三）第三方治理是解決長效投入問題的重要渠道

通過推行第三方治理，以市場化方式引進(jìn)社會資本參與城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)和日常運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)垃圾治理投資多元化，既能有效緩解各地建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施特別是大型終端設(shè)施的投入壓力，又能以契約形式保障各級財(cái)政對城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)日常運(yùn)行維護(hù)的長效投入。

（四）第三方治理是落實(shí)三年行動方案的迫切選擇

改善農(nóng)村人居環(huán)境是實(shí)施鄉(xiāng)村振興的第一場硬仗，到2020年完成三年行動目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，時間緊、任務(wù)重、群眾期望高，是黨和政府向農(nóng)民群眾的莊嚴(yán)承諾，是必須完成的民生大事。我國的實(shí)踐探索證明，第三方治理是一項(xiàng)效果好、效率高、費(fèi)用低，群眾滿意的措施。一些實(shí)施第三方治理地方的群眾反映，村里生活垃圾治理前后的變化和心理感受：“可以用‘翻天覆地來表達(dá)。我們走在村里的村路小巷，就像是生活在城里，與市民一樣，享受到了更多的公共服務(wù)?！彼哉f，選擇第三方治理模式治理農(nóng)村垃圾，保質(zhì)保量完成三年行動方案，刻不容緩。

三、實(shí)行第三方治理的探索實(shí)踐

全國各地貫徹習(xí)總書記“綠水青山就是金山銀山”的理念，積極改善農(nóng)村人居環(huán)境，我國一些地方大膽嘗試、積極探索，推進(jìn)第三方治理模式，取得了明顯成效，也為河南省建立垃圾處理機(jī)制提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（一）探索村莊保潔市場競爭機(jī)制

2015年，河南省安陽市首先引入市場競爭機(jī)制，鼓勵通過委托、承包、購買等方式，為農(nóng)村提供市場化保潔服務(wù)。經(jīng)濟(jì)條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在全鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)行市場化保潔;經(jīng)濟(jì)條件一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地、重點(diǎn)村和主要道路沿線村莊實(shí)行市場化保潔;經(jīng)濟(jì)條件較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地實(shí)行市場化保潔。安陽市有514個村實(shí)現(xiàn)了市場化保潔。河南省湯陰縣引進(jìn)安陽靚麗、湯陰潔美等18家專業(yè)保潔公司，將鄉(xiāng)道、村莊主次街道等打包納入市場化保潔范圍，市場化保潔覆蓋165個行政村，占全縣行政村總數(shù)的55%。尤其是韓莊、白營、伏道3鄉(xiāng)鎮(zhèn)已實(shí)現(xiàn)市場化保潔全覆蓋。

（二）探索推行垃圾清掃轉(zhuǎn)運(yùn)市場化機(jī)制

河南省南樂縣、清豐縣、長垣縣、長葛市探索實(shí)踐垃圾處理市場化機(jī)制，推行政府購買服務(wù)，實(shí)行公司化運(yùn)作，統(tǒng)一收集、統(tǒng)一運(yùn)輸、統(tǒng)一處理垃圾，實(shí)施專業(yè)化運(yùn)營?？茖W(xué)規(guī)劃環(huán)衛(wèi)設(shè)施布局，每10戶農(nóng)村家庭配備一個垃圾桶，每350人配備1名保潔員，5～6個村配備1輛垃圾清運(yùn)車，3～4個村建設(shè)一處環(huán)保地埋垃圾中轉(zhuǎn)點(diǎn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備1輛垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)車、設(shè)立1個項(xiàng)目管理部，在縣城建設(shè)調(diào)度指揮平臺。把縣鄉(xiāng)村垃圾保潔三個主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€主體，政府從執(zhí)行者變?yōu)楸O(jiān)管者，由“運(yùn)動員”變?yōu)椤安门袉T”。資金保障堅(jiān)持“縣鄉(xiāng)財(cái)政兜底”原則，將鄉(xiāng)村衛(wèi)生保潔和垃圾清運(yùn)資金納入政府購買服務(wù)年度財(cái)政預(yù)算，建立縣鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制。

（三）探索垃圾分類市場化機(jī)制

河南省息縣對每個村投入30萬元，共計(jì)投入4200萬元，吸引外出人員參與，實(shí)施市場化運(yùn)作，探索垃圾分類。在路口鄉(xiāng)彎柳樹村、楊店鄉(xiāng)張圍孜村和朱鶴村、項(xiàng)店鎮(zhèn)張莊村、小茴店鎮(zhèn)張老莊村、譙樓辦事處龐灣村、八里岔蓮花村等133個村莊建設(shè)垃圾資源分類中心，解決垃圾資源化分類，垃圾減量達(dá)到80%，群眾從中獲得豐厚的收益。

（四）探索全域一體化第三方治理機(jī)制

江西省出臺了《關(guān)于推行農(nóng)村生活垃圾第三方治理的實(shí)施意見》，按照“兩同步·四統(tǒng)一”，即城市和農(nóng)村同步推進(jìn)市場化、清掃和清運(yùn)同步推進(jìn)市場化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)一清掃、統(tǒng)一收集、統(tǒng)一轉(zhuǎn)運(yùn)、統(tǒng)一處理。將農(nóng)村生活垃圾治理公共服務(wù)推向市場，推行城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)“全域一體化”第三方治理的治理模式。目前，江西省已有30多個縣開展農(nóng)村生活垃圾治理第三方服務(wù)全域外包，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理有了長效保障。吉安市以縣（市、區(qū)）為主體，全市13個縣（市、區(qū)）共投入第三方治理費(fèi)用每年合計(jì)3.6億元，平均每個縣2730多萬元，通過公開招投標(biāo)的方式，引進(jìn)廣東僑銀環(huán)?？萍脊?、湖南美中環(huán)境物業(yè)管理公司、安徽勁旅環(huán)境科技公司等24家省內(nèi)外專業(yè)環(huán)保企業(yè)，全面負(fù)責(zé)各地農(nóng)村生活垃圾治理。目前，吉安市95%以上行政村的生活垃圾，納入城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)“全域一體化”第三方治理、職能部門監(jiān)管，讓市場之手接過環(huán)衛(wèi)“掃帚”。自第三方企業(yè)進(jìn)駐并運(yùn)行以來，全市各地主要干道沿線、村莊清潔干凈有序，農(nóng)村垃圾“運(yùn)動式”治理和反彈的問題，得到根本解決，深得農(nóng)民群眾的擁護(hù)和好評。

四、建立第三方治理的建議

根據(jù)以上分析，無論從實(shí)踐探索還是從發(fā)展前景看，解決農(nóng)村垃圾治理遇到的瓶頸問題，實(shí)行全域一體化第三方治理，建立科學(xué)的農(nóng)村垃圾治理機(jī)制，是當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)選擇、迫切選擇。為此，提三點(diǎn)建議。

（一）搞好方案設(shè)計(jì)

在總結(jié)借鑒全國各地成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究制定《河南省關(guān)于大力推行城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)“全域一體化”第三方治理的指導(dǎo)意見》，確定目標(biāo)任務(wù)、行動路線、保障措施等，推動各地加快建立“第三方治理”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾治理“兩同步五統(tǒng)一”?！皟赏健奔闯鞘信c農(nóng)村同步推進(jìn)市場化、清掃與清運(yùn)同步推進(jìn)市場化，“五統(tǒng)一”即城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)一清掃、統(tǒng)一收集、統(tǒng)一轉(zhuǎn)運(yùn)、統(tǒng)一處理和統(tǒng)一監(jiān)管。

（二）加快條例制定

從全國情況看，一些改善農(nóng)村環(huán)境先進(jìn)地區(qū)已經(jīng)出臺了農(nóng)村垃圾管理?xiàng)l例，《濮陽市農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》也通過了人大審核。這些法律性條文對規(guī)范農(nóng)村垃圾治理起到了積極的作用，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境進(jìn)一步提升。盡快出臺農(nóng)村垃圾管理?xiàng)l例，加大對農(nóng)村垃圾市場化運(yùn)作的規(guī)范、監(jiān)督、管理。

（三）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

近年來，國家在改善農(nóng)村人居環(huán)境方面的投入逐年增加，各級積極主動爭取國家資金支持。河南省也要設(shè)立農(nóng)村人居環(huán)境整治專項(xiàng)資金，保障三年行動重點(diǎn)任務(wù)保質(zhì)保量完成，尤其要加大對農(nóng)村垃圾治理專項(xiàng)資金的投入，建設(shè)一批“靜脈產(chǎn)業(yè)園”，解決農(nóng)村垃圾治理出口問題，推動垃圾治理減量化、資源化、無害化。

（四）健全監(jiān)管機(jī)制

如何有效監(jiān)管是農(nóng)村生活垃圾第三方治理能否取得實(shí)效的關(guān)鍵。明確監(jiān)管主體，建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級監(jiān)管考核機(jī)制，確定市、縣政府部門監(jiān)管主體，負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督管理。細(xì)化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。建立城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化考核評比質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則，讓監(jiān)督有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。完善監(jiān)管舉措。建立按月考核、以考核撥付經(jīng)費(fèi)的考核評價機(jī)制，同時建立退出機(jī)制，加強(qiáng)對第三方公司運(yùn)營的日常監(jiān)督，對群眾反映強(qiáng)烈的采取勸退措施。

（五）實(shí)施垃圾分類

鼓勵各地因地制宜開展農(nóng)村生活垃圾分類，實(shí)現(xiàn)垃圾減量化、資源化、無害化。積極引導(dǎo)有條件的地方采用政府購買服務(wù)、政府與社會資本合作等形式，充分吸引社會力量參與生活垃圾分類收集、運(yùn)輸和處理。充分發(fā)揮家庭作用，從家庭開始垃圾分類，分類收集、分類投放、分類運(yùn)輸、分類處理。

（作者單位：河南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳）