軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)制度建設(shè)路徑

朱殿驊 郝德華 張藝凡

2013年軍委在《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的意見》中提出建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)制度。2017年1月，新頒布的《軍隊(duì)審計(jì)條例》開始施行，“區(qū)域設(shè)置、統(tǒng)管統(tǒng)派”的軍隊(duì)審計(jì)監(jiān)督體制已經(jīng)構(gòu)建并運(yùn)行起來，作為“指揮部”的軍委審計(jì)署、駐戰(zhàn)區(qū)審計(jì)局如何對(duì)作為“戰(zhàn)斗隊(duì)”的直屬審計(jì)中心和地區(qū)審計(jì)中心的審計(jì)工作進(jìn)行有效監(jiān)管，是新體制下的一個(gè)重要現(xiàn)實(shí)課題。審計(jì)質(zhì)量是審計(jì)工作的生命線，因而對(duì)“戰(zhàn)斗隊(duì)”審計(jì)質(zhì)量的監(jiān)管又是“指揮部”監(jiān)管工作的中心。開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)，是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)質(zhì)量管理的有力抓手，是落實(shí)軍委意見和《軍隊(duì)審計(jì)條例》中“完善審計(jì)質(zhì)量管控體系”要求的具體路徑。新形勢(shì)下，如何堅(jiān)持問題導(dǎo)向的思維方法，做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)，值得每一名軍隊(duì)審計(jì)人員思考。

開展軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)的意義

（一）是落實(shí)依法治軍的現(xiàn)實(shí)需要

黨的十八屆四中全會(huì)把依法治軍、從嚴(yán)治軍納入依法治國總體布局，是我們黨總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、探索發(fā)展規(guī)律作出的科學(xué)決策，是黨全面推進(jìn)依法治國的新理念、新觀點(diǎn)、新論斷在國防和軍隊(duì)建設(shè)領(lǐng)域的具體貫徹落實(shí)，是黨在新形勢(shì)下建軍治軍理念的創(chuàng)新發(fā)展。新體制下，軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)作為軍隊(duì)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的重要組成部分，扮演著軍委“監(jiān)督哨”和“大參謀”的重要角色，使命光榮，責(zé)任重大。軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)不僅要監(jiān)督好別人，自身也同樣需要接受監(jiān)督，而現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)則是上級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)開展審計(jì)工作進(jìn)行監(jiān)督的有效手段。開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)，能夠?qū)ο录?jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)依法施審情況進(jìn)行有效監(jiān)督，從根源上遏制審計(jì)職權(quán)的濫用，確保審計(jì)職權(quán)在陽光下運(yùn)行。

（二）是管控審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)管理、法規(guī)執(zhí)行、事業(yè)成效和廉潔自律五個(gè)方面，審計(jì)涵蓋的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了財(cái)經(jīng)管理審計(jì)的范圍，涉及到單位日常管理活動(dòng)的方方面面，對(duì)審計(jì)人員的能力素質(zhì)要求非常強(qiáng)，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)的財(cái)經(jīng)管理審計(jì)。同時(shí)由于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)直接涉及對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的評(píng)價(jià)，并且審計(jì)的結(jié)果將作為干部調(diào)整、任免等的參考依據(jù)，關(guān)系到對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部管理、考核、使用和處理問題，導(dǎo)致了領(lǐng)導(dǎo)干部非常關(guān)注審計(jì)結(jié)果，當(dāng)審計(jì)結(jié)果與自身期望不符時(shí)甚至?xí)?duì)審計(jì)工作進(jìn)行干預(yù)，同樣導(dǎo)致了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的提高。建立軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)制度，能夠有效加強(qiáng)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，從一定程度上疏導(dǎo)下級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)的壓力，從而有效管控審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）是提升審計(jì)質(zhì)量的必要舉措

審計(jì)質(zhì)量是審計(jì)工作的生命線，審計(jì)質(zhì)量管理則是審計(jì)管理的重中之重。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)，是上級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)開展的獨(dú)立監(jiān)督活動(dòng)，是對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)質(zhì)量管控的有力手段。與傳統(tǒng)的審計(jì)質(zhì)量管控方法相比，現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)實(shí)現(xiàn)了審計(jì)質(zhì)量管控的關(guān)口前移，督導(dǎo)組通過行使調(diào)查取證權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、建議權(quán)、處理權(quán)、提請(qǐng)上級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)作出審計(jì)認(rèn)定權(quán)等督導(dǎo)職權(quán)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)審計(jì)過程中審計(jì)組在審計(jì)內(nèi)容選擇、審計(jì)方法運(yùn)用、執(zhí)行審計(jì)程序、作出審計(jì)評(píng)價(jià)等審計(jì)行為過程和法規(guī)依據(jù)引用、審計(jì)定性處理等審計(jì)工作結(jié)果方面存在的問題，以及審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員在依法施審、廉潔從審上存在的問題，并能夠及時(shí)予以指出和糾正，最大程度地避免復(fù)議、復(fù)審等救濟(jì)手段的運(yùn)用，從而有效提升了審計(jì)質(zhì)量。

軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任

審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)的基本要素

（一）現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)的主體、客體、內(nèi)容和方式方法

1.現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)的主體和客體?，F(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)工作的主體是上級(jí)審計(jì)部門派出的督導(dǎo)組，客體是下級(jí)審計(jì)部門派出的審計(jì)組。督導(dǎo)組是上級(jí)審計(jì)部門依法成立的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)。督導(dǎo)組除了對(duì)審計(jì)組進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)外，還起到對(duì)被審計(jì)單位進(jìn)行輔助性監(jiān)督的作用?，F(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)的主體、客體與被審計(jì)單位的關(guān)系如圖1所示。

2.現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)的內(nèi)容?，F(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)的內(nèi)容就是審計(jì)組開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的全過程，涵蓋了審計(jì)行為的全過程和審計(jì)工作結(jié)果。審計(jì)行為的全過程包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)從審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)準(zhǔn)備到審計(jì)實(shí)施、審計(jì)終結(jié)每一環(huán)節(jié)中的審計(jì)行為，其中關(guān)鍵決策點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)包括審計(jì)內(nèi)容的選擇、審計(jì)方法的運(yùn)用、審計(jì)程序的執(zhí)行、審計(jì)評(píng)價(jià)的作出，在審計(jì)行為的全過程之中，還貫穿著審計(jì)人員依法施審、廉潔從審情況，這也是現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)的重要內(nèi)容。審計(jì)工作結(jié)果是審計(jì)行為的物質(zhì)載體，其形式表現(xiàn)為審計(jì)實(shí)施方案、審計(jì)證據(jù)、審計(jì)工作底稿、審計(jì)組審計(jì)報(bào)告等檔案資料，督導(dǎo)組通過審查這些資料來監(jiān)督審計(jì)組在引用法規(guī)依據(jù)和進(jìn)行審計(jì)定性處理上是否準(zhǔn)確、充分、適當(dāng)，是否有效控制了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到了審計(jì)預(yù)期目標(biāo)。

3.現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)的方式方法。現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)方式方法是指督導(dǎo)人員為了實(shí)現(xiàn)既定督導(dǎo)目標(biāo)，完成督導(dǎo)任務(wù)，客觀準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)審計(jì)工作所采取的方式和方法。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)方式包括監(jiān)督、復(fù)核、指導(dǎo)和評(píng)價(jià)四種。監(jiān)督是指督導(dǎo)人員對(duì)審計(jì)組審計(jì)工作情況的查看和督促，包括審計(jì)人員能力素質(zhì)上勝任情況、審計(jì)組團(tuán)隊(duì)意識(shí)和協(xié)調(diào)配合情況、審計(jì)組爭(zhēng)取被審計(jì)單位支持配合情況、審計(jì)組組長(zhǎng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)和把控情況、審計(jì)組落實(shí)審計(jì)法規(guī)情況、審計(jì)任務(wù)動(dòng)態(tài)落實(shí)情況和廉潔從審情況等。復(fù)核是指督導(dǎo)人員對(duì)審計(jì)組的階段性成果進(jìn)行檢查、核對(duì)，從而保證審計(jì)工作質(zhì)量和效果。指導(dǎo)是指督導(dǎo)人員對(duì)重大審計(jì)問題以及可能影響審計(jì)結(jié)果的重要事項(xiàng)提出指導(dǎo)意見，指出審計(jì)組在審計(jì)過程中存在的問題并提出改進(jìn)建議，以及對(duì)審計(jì)人員在職業(yè)判斷上存在的分歧以及其他把握不準(zhǔn)的問題給出處理意見和建議等。評(píng)價(jià)是指督導(dǎo)組在現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)工作結(jié)束后對(duì)審計(jì)組的工作情況進(jìn)行分析總結(jié)并出具書面結(jié)論。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)，可以根據(jù)督導(dǎo)工作需要，靈活地采用觀察法、審閱法、查證法和詢問法等督導(dǎo)方法。督導(dǎo)組應(yīng)采用適當(dāng)?shù)亩綄?dǎo)方法，形成充分的督導(dǎo)證據(jù)，出具恰當(dāng)?shù)亩綄?dǎo)意見。

（二）現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)的程序

1.現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)準(zhǔn)備階段。首先是確定督導(dǎo)項(xiàng)目。上級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)下級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)的年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作計(jì)劃安排，在審批確定的審計(jì)對(duì)象中根據(jù)全面覆蓋、突出重點(diǎn)的原則選取督導(dǎo)項(xiàng)目。應(yīng)重點(diǎn)選取以下項(xiàng)目：一是被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)較高的;二是被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在敏感領(lǐng)域或關(guān)鍵崗位掌握較大經(jīng)濟(jì)權(quán)力的;二是對(duì)被審計(jì)單位的黨委班子或軍政主官進(jìn)行同步審計(jì)的;三是被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部存在群眾反映的;四是被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位內(nèi)部控制不健全的;五是進(jìn)行復(fù)審的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目。然后是編制督導(dǎo)計(jì)劃。審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)編制督導(dǎo)項(xiàng)目計(jì)劃，明確督導(dǎo)目的、督導(dǎo)方法、標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)、重點(diǎn)內(nèi)容、人員構(gòu)成、任務(wù)分工等內(nèi)容。最后是下達(dá)督導(dǎo)通知書。上級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)提前向下級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)下達(dá)督導(dǎo)通知書，特殊情況下，督導(dǎo)組可以直接持督導(dǎo)通知書實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)。

2.現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)實(shí)施階段。督導(dǎo)組向?qū)徲?jì)組傳達(dá)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)實(shí)施方案，按照現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)的內(nèi)容開展督導(dǎo)工作。督導(dǎo)工作中，要及時(shí)收集并形成督導(dǎo)證據(jù)，完成督導(dǎo)工作底稿。督導(dǎo)工作底稿應(yīng)包括審計(jì)人員開展審計(jì)工作情況、督導(dǎo)人員的意見、審計(jì)人員對(duì)督導(dǎo)意見的采納和反饋情況、被審計(jì)單位及有關(guān)人員對(duì)審計(jì)人員的評(píng)價(jià)等內(nèi)容。對(duì)于督導(dǎo)發(fā)現(xiàn)的問題，督導(dǎo)組應(yīng)及時(shí)向接受督導(dǎo)的下級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具督導(dǎo)意見書，督促審計(jì)組立即糾正，從而確保審計(jì)工作質(zhì)量。

3.現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)終結(jié)階段。現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)工作完成后，督導(dǎo)組要及時(shí)對(duì)督導(dǎo)工作底稿進(jìn)行整理匯總，召開督導(dǎo)組會(huì)議，形成督導(dǎo)報(bào)告，報(bào)經(jīng)派出督導(dǎo)組的審計(jì)機(jī)構(gòu)審理后，及時(shí)向下級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具督導(dǎo)報(bào)告。督導(dǎo)報(bào)告的內(nèi)容通常包括開展現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)工作的情況、督導(dǎo)發(fā)現(xiàn)的問題、督導(dǎo)組的意見和建議、審計(jì)機(jī)構(gòu)的改進(jìn)措施、督導(dǎo)組對(duì)審計(jì)工作的評(píng)價(jià)等。

做好軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)的對(duì)策

（一）突出發(fā)現(xiàn)問題，抓住重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目做好督導(dǎo)計(jì)劃編制

新形勢(shì)下，軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)面臨著人事事多的矛盾，尤其是作為“指揮部”的軍委審計(jì)署和駐戰(zhàn)區(qū)審計(jì)局，人員編制更加有限，所擔(dān)負(fù)的管理、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)職能更加繁雜，這就需要審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員充分運(yùn)用問題導(dǎo)向的思維方法，突出發(fā)現(xiàn)問題，抓住重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)。審計(jì)要做到全覆蓋，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)同樣也應(yīng)做到去覆蓋，而這并不意味著現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)工作要廣泛撒網(wǎng)、均勻用力，而是要堅(jiān)持“重點(diǎn)論”，緊緊抓住重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目開展現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)。為此，軍委審計(jì)署和駐戰(zhàn)區(qū)審計(jì)局應(yīng)當(dāng)在編制年度審計(jì)工作安排時(shí)做好統(tǒng)籌規(guī)劃，將現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)項(xiàng)目的選取與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目的選取相結(jié)合，突出潛在問題隱患大、審計(jì)難度大、審計(jì)責(zé)任大、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)大的審計(jì)項(xiàng)目開展現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)，選好配好審計(jì)督導(dǎo)組的人員隊(duì)伍，編好督導(dǎo)工作方案，搞好督導(dǎo)前的培訓(xùn)及其他準(zhǔn)備工作。

（二）突出查證問題，緊盯重點(diǎn)審計(jì)環(huán)節(jié)編好督導(dǎo)工作底稿

在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)實(shí)施階段，督導(dǎo)組要緊緊圍繞督導(dǎo)目標(biāo)，抓住審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)大、對(duì)審計(jì)結(jié)論的作出起關(guān)鍵作用的審計(jì)環(huán)節(jié)和審計(jì)時(shí)點(diǎn)，有針對(duì)性地展開現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)工作。督導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用監(jiān)督、復(fù)核、指導(dǎo)、評(píng)價(jià)等督導(dǎo)方式和觀察、審閱、查證和詢問等督導(dǎo)方法，切實(shí)找準(zhǔn)審計(jì)組在實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)和潛在問題，及時(shí)與審計(jì)組成員和被審計(jì)單位有關(guān)人員溝通，并及時(shí)將相關(guān)信息、資料、記錄固化為督導(dǎo)證據(jù)，同時(shí)做好督導(dǎo)工作底稿的編制。收集督導(dǎo)證據(jù)和編制督導(dǎo)工作底稿時(shí)，要做到詳略得當(dāng)，既要保證督導(dǎo)證據(jù)的適當(dāng)性、充分性和相關(guān)性，同時(shí)還要避免將冗雜的文字記錄堆疊為督導(dǎo)證據(jù)。在現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)過程中，督導(dǎo)組組長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)督導(dǎo)人員的工作底稿進(jìn)行復(fù)核，對(duì)于存在的問題應(yīng)當(dāng)及時(shí)與督導(dǎo)人員溝通，對(duì)于把握不準(zhǔn)的問題還應(yīng)報(bào)請(qǐng)派出督導(dǎo)組的審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究。

（三）突出預(yù)防問題，圍繞改進(jìn)審計(jì)工作搞好督導(dǎo)報(bào)告撰寫

現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)只是上級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)審計(jì)管理的一種手段，其最終目的在于規(guī)范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作、控制經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)質(zhì)量。督導(dǎo)報(bào)告是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)工作的最終成果，因而督導(dǎo)報(bào)告的撰寫應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞改進(jìn)審計(jì)工作這個(gè)中心來進(jìn)行。督導(dǎo)組應(yīng)當(dāng)圍繞現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)的審計(jì)工作中存在的突出問題，提出有針對(duì)性且切實(shí)可行的意見和建議，使派出審計(jì)組的審計(jì)機(jī)構(gòu)能夠及時(shí)改進(jìn)審計(jì)工作，從而盡可能地避免相同的問題在今后的審計(jì)工作中再次發(fā)生。督導(dǎo)組的督導(dǎo)報(bào)告經(jīng)派出督導(dǎo)組的審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理后，以審計(jì)機(jī)構(gòu)的名義向派出審計(jì)組的下級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具，成為具有約束力的法律文書，是下級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)今后加強(qiáng)審計(jì)管理、改進(jìn)審計(jì)工作的切實(shí)依據(jù)和有效指南。

（作者單位：軍委機(jī)關(guān)事務(wù)管理總局服務(wù)局，軍委審計(jì)署第二審計(jì)中心，軍委審計(jì)署上海審計(jì)中心）