我國綠色債券監(jiān)管存在的問題與對(duì)策研究

劉素坤 高家驥

摘要：綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，離不開綠色金融的支持。綠色債券作為綠色金融體系的重要組成部分，受到多方關(guān)注。但是，我國在綠色債券的監(jiān)管方面還存在一些不足：比如監(jiān)管法律體系不健全，綠色債券的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，缺乏權(quán)威、不夠規(guī)范綠色認(rèn)證評(píng)估體系和綠色債券信息披露等。本文主要從建立保障綠色金融發(fā)展的法律體系、構(gòu)建統(tǒng)一的綠色債券標(biāo)準(zhǔn)體系、明確綠色債券評(píng)級(jí)、構(gòu)建較為完善的綠色認(rèn)證評(píng)估體系、統(tǒng)一并細(xì)化規(guī)范信息披露標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)信息披露指引和完善自律監(jiān)管和社會(huì)公眾監(jiān)督體系等方面，提出完善綠色債券的監(jiān)管體系的建議。

關(guān)鍵詞：綠色金融 綠色債券 金融監(jiān)管 信息披露

一、引言

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)綠色發(fā)展，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系。綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，離不開綠色金融的支持。中國綠色債券雖然興起較晚，但發(fā)展迅速，規(guī)模較大，為我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供幫助，為國內(nèi)綠色經(jīng)濟(jì)提供資金支持。全球綠色債券從2013年起進(jìn)入快速發(fā)展階段，2017年全球綠色債券發(fā)行規(guī)模為1555億美元，較2013年增長13.1倍。2017年，我國綠色信貸規(guī)模累計(jì)達(dá)8.6萬億，綠色債券累計(jì)達(dá)到4.3萬億。為避免出現(xiàn)“洗綠”“漂綠”債券，增加綠色債券風(fēng)險(xiǎn)，擾亂綠色債券市場(chǎng)秩序，綠色債券監(jiān)管的工作就顯得十分重要。

二、我國綠色債券監(jiān)管存在的問題

（一）監(jiān)管法律體系不健全

現(xiàn)有綠色金融相關(guān)法律體系存在立法層次低、操作性不強(qiáng)等缺陷。第一，現(xiàn)有綠色金融規(guī)范性法律文件的制定主體主要是國務(wù)院有關(guān)部委，法律效力較低;第二，這些文件多以建議和宣示性的聲明要求，而非強(qiáng)制性規(guī)范;第三，操作性差，政策法規(guī)中有原則性表述而具體性規(guī)定表述不足[1]。

（二）綠色債券的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

綠色債券多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并存：國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、國際與國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)不一致。國內(nèi)對(duì)綠色項(xiàng)目主要的三大標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，在實(shí)踐中不同標(biāo)準(zhǔn)之間不相互兼容。體現(xiàn)在：第一，人民銀行和發(fā)改委對(duì)綠色項(xiàng)目的范圍界定存在區(qū)別，直接導(dǎo)致相同的綠色債券產(chǎn)品在不同監(jiān)管口徑下的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一;第二，現(xiàn)有產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)之間缺乏統(tǒng)一和銜接。比如綠色信貸標(biāo)準(zhǔn)與綠色債券標(biāo)準(zhǔn)在支持項(xiàng)目范圍及分類方法上存在差異，導(dǎo)致銀行機(jī)構(gòu)的綠色信貸資產(chǎn)與綠色債券發(fā)行所需的綠色資產(chǎn)池?zé)o法直接對(duì)應(yīng)[2]。

國際與國內(nèi)比較，國內(nèi)的綠色債券標(biāo)準(zhǔn)與國際的綠色債券原則基本一致，差異主要體現(xiàn)在募集資金途徑和募集資金的使用方面，國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)的不同嚴(yán)重影響我國參與國際綠色金融合作交流與管理[3]。

（三）缺乏權(quán)威、規(guī)范的綠色認(rèn)證評(píng)估體系

與普通債券相比，綠色債券最顯著的特征就是“綠色”。但是我國還沒有權(quán)威第三方獨(dú)立綠色認(rèn)證機(jī)構(gòu)和規(guī)范統(tǒng)一的綠色認(rèn)證評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系。綠色債券的“綠色認(rèn)證”環(huán)節(jié)缺失，導(dǎo)致綠色債券的發(fā)行和流通受限。如果沒有“綠色認(rèn)證”，就會(huì)存在很多監(jiān)管漏洞。綠色認(rèn)證體系的不完善、市場(chǎng)監(jiān)管的不全面、信息不對(duì)稱的存在，直接導(dǎo)致不公平交易的滋生，阻礙了綠色債券市場(chǎng)的發(fā)展。

（四）綠色債券信息披露有待進(jìn)一步規(guī)范和完善

我國綠色債券信息披露還有待于提高，主要存在以下兩個(gè)方面問題：第一，綠色債券流通市場(chǎng)的跟蹤評(píng)價(jià)體系尚未完全建立，各項(xiàng)文件對(duì)發(fā)行后的信息披露與跟蹤評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定比較概括，有待進(jìn)一步細(xì)化;第二，綠色債券信息披露不詳細(xì)、不規(guī)范、不全面。目前綠色證券信息披露方面的規(guī)定比較寬泛，基本是債券發(fā)行人“自愿性披露”，監(jiān)管部門對(duì)于綠色債券核心信息披露以鼓勵(lì)為主。通過對(duì)存續(xù)期綠色債券2016年度及2017年度信息披露情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，整體上，綠色債券在項(xiàng)目篩選流程及環(huán)境效益方面的信息披露較少，在資金使用投放和項(xiàng)目進(jìn)展情況兩個(gè)模塊，大部分綠色債券僅披露了投放的大類別領(lǐng)域占比情況，未對(duì)詳細(xì)的投放計(jì)劃給出明細(xì)或予以說明。

三、加強(qiáng)綠色債券監(jiān)管的措施

（一）盡快建立保障綠色金融發(fā)展的法律體系

明確進(jìn)行綠色貸款或發(fā)行綠色債券的單位其行為的法律底線和違法應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任，增強(qiáng)法律的強(qiáng)制性和可執(zhí)行性。第一，在《商業(yè)銀行法》《證券法》等金融法律法規(guī)中加入綠色金融的相關(guān)內(nèi)容;第二，進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)，加大對(duì)損害環(huán)境者的懲處力度，鼓勵(lì)和支持各省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合區(qū)域發(fā)展實(shí)際加快制定促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方性法律法規(guī)[4]。

（二）構(gòu)建統(tǒng)一的綠色債券標(biāo)準(zhǔn)體系，明確綠色債券評(píng)級(jí)

針對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要并結(jié)合國際標(biāo)準(zhǔn)，由證監(jiān)會(huì)、人民銀行、發(fā)改委和生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)機(jī)構(gòu)“存異求同”地協(xié)商構(gòu)建統(tǒng)一的國內(nèi)綠色債券標(biāo)準(zhǔn)體系，明確綠色債券資金的使用范圍。各地根據(jù)實(shí)際情況建立綠色項(xiàng)目庫，增加綠色項(xiàng)目透明度。從而引導(dǎo)社會(huì)資金用于優(yōu)質(zhì)綠色項(xiàng)目發(fā)展。只有在標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的前提下，才能促進(jìn)我國綠色債券參與國際合作。第一，逐步實(shí)現(xiàn)國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)國際標(biāo)準(zhǔn)，增加我國在國際金融事務(wù)中的話語權(quán)。綠色金融是國際金融倡導(dǎo)的發(fā)展趨勢(shì)，也是我國金融未來發(fā)展的戰(zhàn)略方向，引導(dǎo)國際綠色標(biāo)準(zhǔn)，增加國家在國際金融事務(wù)話語權(quán)。第二，建立綠色債券的評(píng)級(jí)體系，綠色評(píng)級(jí)有助于綠色債券的流通管理。

（三）構(gòu)建較為完善的綠色認(rèn)證評(píng)估體系

我國綠色債券第三方認(rèn)證系統(tǒng)的不完善，導(dǎo)致綠色債券的透明度和安全性、效益性都飽受爭議。建議由綠色債券監(jiān)管機(jī)構(gòu)和生態(tài)環(huán)境部助推綠色債券認(rèn)證評(píng)估體系建設(shè)。第一，加快建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入機(jī)制，以及第三方機(jī)構(gòu)的規(guī)范認(rèn)證，并鼓勵(lì)發(fā)行人在發(fā)行綠色債券前和存續(xù)期內(nèi)進(jìn)行綠色認(rèn)證。第二，明確綠色評(píng)估認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，保證綠色認(rèn)證的公正性和統(tǒng)一性?？山梃b國際第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)體系，如 Vigeo 評(píng)級(jí)、CICERO、DNVGL 集團(tuán)、CBI等，和國內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)體系，比如中央財(cái)經(jīng)大學(xué)氣候與能源金融研究中心制定出的中國綠色認(rèn)證評(píng)估體系。

（四）統(tǒng)一并細(xì)化規(guī)范信息披露標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)信息披露指引

由于不同類別綠色債券的信息披露要求不同，綠色債券的信息披露內(nèi)容范圍、詳細(xì)程度、披露形式等方面參差不齊。雖然已經(jīng)出臺(tái)《綠色金融債券存續(xù)期信息披露規(guī)范》，但非金融綠色債券還沒有詳細(xì)規(guī)定，特別是發(fā)改委對(duì)企業(yè)綠色債券信息披露未作出規(guī)定，在已經(jīng)發(fā)行的非金融綠色債券中，企業(yè)綠色債券就有38只[5]。建議和人民銀行、證監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)作出臺(tái)針對(duì)綠色債券信息披露的指南或規(guī)范，就信息披露內(nèi)容、形式、時(shí)點(diǎn)等制定更細(xì)化的披露標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)信息披露指引，進(jìn)一步規(guī)范綠色債券市場(chǎng)信息披露。比如借鑒世界銀行綠色金融債券報(bào)告。統(tǒng)一規(guī)范的信息披露，提升監(jiān)管效率，降低投資者的信息搜尋成本，便于綠債產(chǎn)品間的比較，引導(dǎo)社會(huì)資金流向，實(shí)現(xiàn)資源有效配置。

（五）制定相關(guān)激勵(lì)政策，激勵(lì)債券發(fā)行單位完善信息披露

建立綠色債券信息披露正負(fù)清單或綠色評(píng)級(jí)，并提升其與市場(chǎng)關(guān)聯(lián)度，激發(fā)綠色債券發(fā)行人在環(huán)境信息披露方面的內(nèi)生動(dòng)力。在實(shí)踐中，發(fā)行單位選擇不披露或不詳細(xì)披露，建立正向激勵(lì)政策，有助于調(diào)動(dòng)發(fā)行單位主動(dòng)完善披露相關(guān)信息。比如綠色債券發(fā)行人持續(xù)幾年及時(shí)、高質(zhì)量的進(jìn)行綠色債券相關(guān)信息披露（包括進(jìn)行第三方評(píng)估、重大事件、環(huán)境效益等），可以提升綠色債券發(fā)行單位的信用評(píng)級(jí)，未來債券發(fā)行單位再持續(xù)進(jìn)行綠色債券（或其他債券）發(fā)行，債券監(jiān)管單位給予一定優(yōu)惠政策，如優(yōu)先審批、降低綠色債券的交易成本等;或者與銀行企業(yè)信貸定價(jià)系統(tǒng)相掛鉤，以低成本獲得信貸資金，或者提升企業(yè)社會(huì)投標(biāo)的綜合評(píng)定等。

（六）完善自律監(jiān)管和社會(huì)公眾監(jiān)督體系，提升監(jiān)管效率

我國債券市場(chǎng)割裂，多頭監(jiān)管，同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管協(xié)調(diào)性較差。因此，可能造成監(jiān)管上的重合或空白，引入社會(huì)組織的自主監(jiān)管（自律監(jiān)管）和社會(huì)公眾監(jiān)管，完善綠色債券市場(chǎng)監(jiān)管體系，提高監(jiān)管效率，促進(jìn)綠色債券市場(chǎng)健康發(fā)展。

自律監(jiān)管是由社會(huì)組織自主監(jiān)管，這些組織主要有證券交易所 和證券業(yè)協(xié)會(huì)。自律組織成員簽訂的章程或者類似約定是實(shí)行自律監(jiān)管的最主要依據(jù)。自律組織成員必須承諾遵守自律組織章程或者相關(guān)規(guī)則，如果違反章程及相關(guān)規(guī)則，要承諾接受自律組織的處置。由于自律組織是根據(jù)各方達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行監(jiān)管，屬于民事監(jiān)管，因此違反自律協(xié)議僅承擔(dān)民事后果。

社會(huì)公眾和媒體監(jiān)督。建議中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)、生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)部門提供多渠道的公眾舉報(bào)途徑，以及相配套的舉報(bào)反饋機(jī)制、制定公眾舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，提高公眾監(jiān)督的積極性。

參考文獻(xiàn)：

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[3]張辰旭.綠色債券監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的比較研究[J].福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版），2018（09）：37-44.

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[5]俞春江，李睿.我國綠色債券信息披露現(xiàn)狀及建議[J].債券，2017（09）：56-59.

（劉素坤單位：大連海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院;高家驥單位：大連海洋大學(xué)技術(shù)應(yīng)用學(xué)院）