加強(qiáng)“法治海事”建設(shè)　預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議

黃燕品

浙江海事行政爭(zhēng)議調(diào)解中心在寧波海事法院掛牌成立，既是貫徹落實(shí)法治政府建設(shè)的工作要求，又是深化海事司法職能向行政爭(zhēng)議調(diào)解拓展的具體舉措，對(duì)實(shí)質(zhì)性化解海事行政爭(zhēng)議，促進(jìn)綜合治理，提升行政執(zhí)法效能具有重要的意義，充分表明浙江省委省政府、寧波市委市政府對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和打造良好的營(yíng)商環(huán)境的高度重視，對(duì)海事行政執(zhí)法領(lǐng)域的關(guān)心、關(guān)注和支持。

一、成立海事行政爭(zhēng)議調(diào)解中心是構(gòu)建海事糾紛多元化化解機(jī)制的新途徑、新方法

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，對(duì)人民內(nèi)部矛盾，要善于運(yùn)用法治、民主、協(xié)商的辦法進(jìn)行處理。成立海事行政爭(zhēng)議調(diào)解中心是踐行《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》精神，強(qiáng)化司法調(diào)解、復(fù)議調(diào)解、行政調(diào)解協(xié)同，充分發(fā)揮調(diào)解工作對(duì)依法裁判、行政復(fù)議的補(bǔ)充作用，為海事糾紛調(diào)解創(chuàng)造了高效、便捷的解決途徑。調(diào)解中心的成立是新時(shí)代防范和化解海事執(zhí)法領(lǐng)域爭(zhēng)議的開創(chuàng)性舉措，是浙江法院創(chuàng)新新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在海事行政領(lǐng)域的重要實(shí)踐，對(duì)促進(jìn)形成尊重、理解、和諧的海事領(lǐng)域行政執(zhí)法關(guān)系，營(yíng)造良好的海事行政執(zhí)法環(huán)境，促進(jìn)“法治海事建設(shè)”，推動(dòng)寧波海事發(fā)展具有重要的作用和意義。

寧波海事局是浙江海事局所屬的副廳級(jí)分支機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)著寧波沿海和內(nèi)河通航水域水上通航秩序維護(hù)、水域環(huán)境污染防治、海上人命救助等職責(zé)。管轄水域點(diǎn)多線長(zhǎng)，監(jiān)管對(duì)象多、全，碼頭、抵港船舶大型化，船舶流量密集，貨物吞吐量大。

2018年，寧波舟山港年吞吐量超10.8億噸，穩(wěn)居世界第一;集裝箱吞吐量突破2600萬(wàn)TEU，實(shí)現(xiàn)大跨越。轄區(qū)安全形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定，海事安全監(jiān)管工作取得新成效，行政執(zhí)法工作呈現(xiàn)新特點(diǎn)：一是現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法任務(wù)重。全年完成執(zhí)法任務(wù)4.2萬(wàn)項(xiàng)，出動(dòng)執(zhí)法人員6.3萬(wàn)人次，檢查船舶2.4萬(wàn)余艘次。二是政務(wù)辦理任務(wù)重。全年共辦理10萬(wàn)余件，實(shí)現(xiàn)所有政務(wù)事項(xiàng)“最多跑一次”，并于去年底推行“就近跑一次”政務(wù)服務(wù)改革。三是行政處罰多，金額大。實(shí)施行政處罰3803件，平均罰額超5000元，危防管理領(lǐng)域均額超1.5萬(wàn)元，單件最高達(dá)6萬(wàn)元。四是難點(diǎn)多，難度大。實(shí)施扣押、滯留船舶87艘次，治安、司法移送14件，促成拆解船舶24艘，“兩船”、“三無(wú)”殘油接收船等困擾轄區(qū)多年的監(jiān)管難題得到有效解決。

雖然寧波海事局持續(xù)十年保持行政執(zhí)法“零”訴訟、“零”復(fù)議，但在一些特殊領(lǐng)域，特別是行政處罰、行政強(qiáng)制和事故調(diào)查工作，往往具有涉外性強(qiáng)、社會(huì)影響大、標(biāo)的大，行政執(zhí)法訴訟、復(fù)議風(fēng)險(xiǎn)突出的特征，成立行政爭(zhēng)議調(diào)解中心，推進(jìn)行政調(diào)解工作很有必要，對(duì)有效化解行政爭(zhēng)議具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、持續(xù)加快“法治海事”建設(shè)，有效防范和化解海事行政爭(zhēng)議

打鐵還須自身硬。寧波海事局始終將加強(qiáng)“法治海事”建設(shè)作為預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議的前移關(guān)口，將預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議作為執(zhí)法能力建設(shè)的重要導(dǎo)向和目標(biāo)，注重事前預(yù)防和源頭化解，抓早抓細(xì)抓出成效。

（一）突出執(zhí)法能力建設(shè)，始終堅(jiān)持將規(guī)范執(zhí)法行為作為防范海事行政爭(zhēng)議的根本路徑。

加強(qiáng)海事依法行政能力建設(shè)是預(yù)防和減少海事行政領(lǐng)域爭(zhēng)議發(fā)生的核心內(nèi)容。一是建立健全執(zhí)法規(guī)范和制度。構(gòu)建形成以“權(quán)責(zé)清單”為核心，海事執(zhí)法事權(quán)劃分和執(zhí)法履職標(biāo)準(zhǔn)為一體的海事執(zhí)法履職體系，以“綜合管理體系”為主體的執(zhí)法制度體系，從實(shí)體和程序兩個(gè)方面有效規(guī)范海事執(zhí)法行為。二是建立執(zhí)法責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。開展以責(zé)任制為中心、六項(xiàng)機(jī)制為依托的“1621”行政執(zhí)法和黨風(fēng)廉政責(zé)任體系建設(shè)，制定并實(shí)施《執(zhí)法責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè)》，標(biāo)識(shí)了每類執(zhí)法事項(xiàng)、環(huán)節(jié)可能存在的行政爭(zhēng)議、追責(zé)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)防措施，列為全員培訓(xùn)的“必修課”，做到爭(zhēng)議防范應(yīng)知應(yīng)會(huì)。三是全面實(shí)施行政執(zhí)法全過(guò)程記錄。配置4G執(zhí)法記錄儀，推進(jìn)4G綜合監(jiān)控平臺(tái)建設(shè)應(yīng)用，推進(jìn)執(zhí)法過(guò)程管控從書面留痕到音視頻全過(guò)程記錄的升級(jí)跨越，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法過(guò)程可回放、可追溯，打造“陽(yáng)光化”執(zhí)法界面，在行政爭(zhēng)議防范和化解中起到重要作用。

（二）突出重點(diǎn)領(lǐng)域防范，始終堅(jiān)持依法行政最大限度預(yù)防行政糾紛。

重點(diǎn)領(lǐng)域的治理是行政執(zhí)法的重點(diǎn)、難點(diǎn)，也是行政糾紛易發(fā)、多發(fā)領(lǐng)域。2017年下半年開展的“兩船”治理、“三無(wú)”殘油接收船清剿不但取得了突出的成效，更為可喜的是未發(fā)生一起行政復(fù)議、訴訟等行政糾紛事件。一是堅(jiān)持疏堵結(jié)合，充分發(fā)揮市場(chǎng)“指揮棒”作用。事前開展多方、多次、多角度調(diào)研，緊緊抓住沙石船舶業(yè)主“要安全，怕出事”的本質(zhì)需求和沙石產(chǎn)業(yè)鏈存在的利益分配不合理的現(xiàn)狀，形成并堅(jiān)持“政府主導(dǎo)著力治本、海事?tīng)款^強(qiáng)力治標(biāo)、市場(chǎng)引導(dǎo)持續(xù)發(fā)力、各方參與共同受益”的治理原則和思路，得到了企業(yè)的充分認(rèn)可和支持。二是持續(xù)高壓執(zhí)法，彰顯海事“藍(lán)色鐵軍”形象。全局上下一心，嚴(yán)格按照法律法規(guī)高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法，不搞分步治理、不設(shè)法外標(biāo)準(zhǔn)、不留過(guò)渡窗口，靈活采用錯(cuò)時(shí)執(zhí)法、彈性工作機(jī)制，設(shè)置“攔截線”，以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求持續(xù)高壓嚴(yán)打各類違法行為，打消船東的觀望情緒。三是強(qiáng)化行政司法聯(lián)動(dòng)，形成綜合治理格局。深化與海事法院的合作聯(lián)動(dòng)，出臺(tái)了船舶行政強(qiáng)制、非訴強(qiáng)制執(zhí)行案件移送等工作指導(dǎo)意見(jiàn)，并將據(jù)不執(zhí)行海事行政處罰決定的砂石船“老賴”列入“全國(guó)法院失信被執(zhí)行人名單”。加強(qiáng)與公安邊防合作，首次發(fā)文明確了9種可實(shí)施行政拘留的違法營(yíng)運(yùn)行為，為海上無(wú)證駕駛案件的治安處罰和拘留提供制度依據(jù)。通過(guò)以上系列舉措，在取得治理成效的同時(shí)，有效預(yù)防了行政糾紛的發(fā)生。

（三）重視舉報(bào)信訪處置，始終堅(jiān)持抓早抓小有效防范行政矛盾激化。

信訪是政府部門聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾，及時(shí)化解矛盾糾紛的重要渠道。寧波海事局十分重視信訪、舉報(bào)的處置工作，切實(shí)將行政矛盾解決在萌芽狀態(tài)。一是建立完善的溝通渠道和回應(yīng)責(zé)任制度。多途徑拓展信息和溝通渠道，形成以傳統(tǒng)來(lái)電來(lái)訪、官方網(wǎng)站和微信微博新媒體為一體的來(lái)信來(lái)訪渠道，暢通行政相對(duì)人訴求反應(yīng)渠道。建立局辦公室歸口管理，局屬各單位、部門分工負(fù)責(zé)的信訪工作機(jī)制。堅(jiān)持“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識(shí)，層層落實(shí)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。二是強(qiáng)化督辦督查抓實(shí)效。將信訪、舉報(bào)查處工作列入局工作督辦的重點(diǎn)內(nèi)容，納入工作督辦系統(tǒng)實(shí)施全程電子化督辦，實(shí)施“局領(lǐng)導(dǎo)親自批示、責(zé)任部門限時(shí)反饋、局辦公室全程跟蹤”的督辦機(jī)制，確保件件有處理，次次有反饋。近三年有效處理各類信訪、舉報(bào)50余件，群眾訴求和矛盾糾紛得到妥善解決。此外，寧波海事局高度重視突發(fā)事件維穩(wěn)和民事訴求的協(xié)調(diào)解決工作，協(xié)調(diào)解決了 “CATALINA”輪與“魯榮漁58398”涉外事故民事賠償事宜，并將該案依法移送追究司法責(zé)任，該案入選最高人民法院十大海事訴訟典型案例。發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，先后派員趕赴外地處置“浙寧漁11002”、“利佰達(dá)5”沉船造成的人員重大傷亡事故，協(xié)助地方政府做好維穩(wěn)和善后處置工作。

（四）重視普法宣傳教育，始終堅(jiān)持主動(dòng)作為，營(yíng)造良好的法治環(huán)境。

普法宣傳教育是全面推進(jìn)依法治國(guó)、深化法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。寧波海事局十分重視普法的“教育、培樹和滲透”作用，通過(guò)普法宣傳和安全管理互交式體驗(yàn)等有效途徑，促進(jìn)相互理解和信任，努力實(shí)現(xiàn)海事監(jiān)管法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。一是創(chuàng)新實(shí)施開放式海事管理。以增強(qiáng)安全管理交互式體驗(yàn)為導(dǎo)向，推出開放式安檢、《船員在船安全指引》、滯留船舶回港后評(píng)估、服務(wù)港航講師團(tuán)、新聘和轉(zhuǎn)崗船員遠(yuǎn)程培訓(xùn)和考核、“海事公開課”系列精品視頻等開放式海事管理系列舉措，幫扶航運(yùn)公司、船員和社會(huì)公眾提升安全素質(zhì)和安全管理水平，強(qiáng)化了相互理解和信任，營(yíng)造了和諧的管理氛圍。二是扎實(shí)推進(jìn)法治宣傳教育工作。推進(jìn)落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制，編制普法責(zé)任清單，定期組織開展“政務(wù)趕集”“船員沙龍”等活動(dòng)，建立并實(shí)施“以案釋法”常態(tài)化工作機(jī)制，多途徑定期推送典型案例40余件，促進(jìn)航運(yùn)企業(yè)和從業(yè)人員管理水平和安全意識(shí)提升的同時(shí)，增進(jìn)相互間的理解和信任，建立海事執(zhí)法良好的“官民”關(guān)系，為海事行政執(zhí)法營(yíng)造了良好的法治氛圍。

三、把握海事執(zhí)法特點(diǎn)，深化合作交流，充分發(fā)揮海事行政爭(zhēng)議調(diào)解作用

隨著海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，海上執(zhí)法呈現(xiàn)了一些新特點(diǎn)：一是違章行為多發(fā)，處罰案件多。近三年平均每年違章查處數(shù)量3000件以上。二是法律要求高，執(zhí)法嚴(yán)。陽(yáng)光透明化執(zhí)法、閉環(huán)式監(jiān)管已成為行政執(zhí)法新常態(tài)。三是船舶流動(dòng)性大，涉外性強(qiáng)。日均船舶流量3500余艘次，其中7%為外國(guó)籍船舶。四是船舶大型化，標(biāo)的大。萬(wàn)噸級(jí)船舶日均進(jìn)出港110余艘次，寧波籍萬(wàn)噸級(jí)以上船舶逐年增長(zhǎng)，2018年寧波籍10000總噸以上的船舶同比增長(zhǎng)達(dá)24.6%。五是新問(wèn)題多，執(zhí)法難度大，尤其是在渣土船舶、沙石船、游艇和游釣休閑等管理方面，還存在法律法規(guī)不健全、執(zhí)法責(zé)任邊界不清晰等問(wèn)題。

海事執(zhí)法任務(wù)重，手段有限，壓力大。因此，在海事執(zhí)法爭(zhēng)議的調(diào)處過(guò)程中，這些特點(diǎn)和因素應(yīng)值得關(guān)注和重視，如何有效防范和化解行政爭(zhēng)議也值得進(jìn)一步探討。要加快推進(jìn)海事行政爭(zhēng)議調(diào)解中心的運(yùn)行。正確處理司法、調(diào)解關(guān)系，科學(xué)界定調(diào)解范圍，健全規(guī)范和制度，加強(qiáng)調(diào)解團(tuán)隊(duì)建設(shè)，有效及時(shí)解決行政爭(zhēng)議。要深化共建共享共贏。健全部門間合作共享機(jī)制，充分發(fā)揮中心專業(yè)團(tuán)隊(duì)和專業(yè)技能的作用，深化行政執(zhí)法規(guī)范、爭(zhēng)議防范和涉海問(wèn)題協(xié)同研究，共同營(yíng)造良好的法治環(huán)境，以法治全力保障海事系統(tǒng)“走在前列”。