天津市在線城市民宿法律規(guī)制研究

何珊 姜天天

[摘 要] 近年來，民宿行業(yè)在我國迅猛發(fā)展，但對于什么是民宿還沒有一個標準的定義。同時，在其發(fā)展的過程中也存在著立法缺失、準入標準不明確、責任主體不明確、配套機制不健全等問題。天津市應當針對存在的問題，通過完善法律制度體系和準入標準、明確主體責任、推動配套設施建設等措施，促進民宿行業(yè)更好地發(fā)展。

[關鍵詞] 天津市;民宿;法律規(guī)制;在線

[中圖分類號] D922.29[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）09-0037-03

一、民宿的定義

在共享經(jīng)濟進入傳統(tǒng)市場的背景下，出現(xiàn)了共享單車、共享汽車、共享移動電源等，民宿便是共享經(jīng)濟在住宿領域的延伸。民宿起源于英國，經(jīng)過不同地區(qū)的本土化發(fā)展被賦予了不同的定義。在日本，民宿是指利用一般住宅有償提供給游客的住宿方式。當前，我國對民宿的定義還沒有形成統(tǒng)一的認識。我國臺灣的《民宿管理辦法》將民宿定義為：“利用自用住宅空閑房間，結合當?shù)厝宋?、自然景觀、生態(tài)、環(huán)境資源及農(nóng)林漁牧生產(chǎn)活動，以家庭副業(yè)方式經(jīng)營，提供旅客鄉(xiāng)野生活之住宿處所”?！墩憬∶袼薰芾磙k法》（第2條：本辦法所稱的民宿是指經(jīng)營者利用農(nóng)村房屋，結合當?shù)厝宋摹⒆匀痪坝^、生態(tài)環(huán)境資源及農(nóng)林漁牧生產(chǎn)活動，以旅游經(jīng)營方式，為游客體驗鄉(xiāng)村生活提供餐飲住宿的接待場所。）將民宿定義為：“經(jīng)營者利用農(nóng)村房屋，結合當?shù)厝宋?、自然景觀、生態(tài)環(huán)境資源及農(nóng)林漁牧生產(chǎn)活動，以旅游經(jīng)營方式，為游客體驗鄉(xiāng)村生活提供餐飲住宿的接待場所”。國家旅游局制定的《旅游民宿基本要求與評價》將民宿解釋為：“利用當?shù)亻e置資源，民宿主人參與接待，為游客提供體驗當?shù)刈匀?、文化與生產(chǎn)生活方式的小型住宅設施”。從上述法律規(guī)范對民宿的定義可以得出，共享民宿有兩個基本特征，一是利用自己擁有所有權和使用權的閑置住宅;二是結合當?shù)氐娜宋馁Y源和自然資源。基于這兩個特征，區(qū)別了傳統(tǒng)的酒店、賓館、度假村等。我們在本文中所討論的在線城市民宿是指以線下的民宿為基礎，房東借助互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)布其合法擁有或者占有的閑置住宅信息，房客根據(jù)自己的需求進行篩選，并通過該平臺與房東達成交易的共享住宿模式。根據(jù)房東、房客以及平臺之間的關系不同，目前在我國民宿的運營模式主要有三種：B2C（由平臺管理）、c2b2c（由商戶經(jīng)營）、c2c（由業(yè)主自營）。

二、發(fā)展現(xiàn)狀

民宿最早出現(xiàn)在英國，源于英國的“b&b”即（BadandBreakfast）是指向客人提供床和早餐的家庭旅館。隨后傳入日本、法國、美國等地，這些地區(qū)的民宿行業(yè)已經(jīng)歷史悠久，在2012年前后民宿被引入我國。截止到2018年，全國已有超過4萬“共享民宿”，大多分布在云南、浙江、北京、四川、廣西、湖南、河南、福建、廣東等旅游業(yè)發(fā)達的省市。國內民宿行業(yè)市場規(guī)模已達到200億元，而且這一市場還在快速成長。線下民宿快速發(fā)展加上互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟在我國的盛行，線上的民宿平臺不斷出現(xiàn)。目前，我國市場上已有途家網(wǎng)、小豬短租、螞蟻短租等著名的在線民宿平臺。全國最大的民宿平臺AIRBNB（Airbnb成立于2008年8月，總部在美國加州舊金山市。Airbnb是一個旅行房屋租賃社區(qū)，用戶可以通過網(wǎng)絡或者手機應用程序發(fā)布、搜索度假房屋租賃信息并完成在線預訂程序。）（愛彼迎）也于2015年8月進入我國市場。天津市作為國內民宿總體消費量前十的城市。據(jù)不完全統(tǒng)計，天津市在途家網(wǎng)、螞蟻短租、小豬短租等民宿平臺上登記的民宿數(shù)量已經(jīng)超過3000多家，其民宿主要分布在五大道風景區(qū)、天津之眼、小白樓、古文化街、意式風情街、鼓樓、津灣廣場等景點地區(qū)附近，遍布整個天津的東南西北。相比于天津市城區(qū)內的民宿，位于近郊的薊州區(qū)則是依靠自然景觀、山水田園成為天津市較大的民宿聚集區(qū)域。同時民宿的種類也多種多樣，主要包括城市住宅、獨棟別墅、老洋房、郊區(qū)農(nóng)家住宅等。入住的價格會根據(jù)住宅的地理位置和室內設施以及住宅環(huán)境的檔次來確定。民宿的出現(xiàn)，不僅滿足了消費者日益增長的多樣化需求，而且整合了閑置的資源，盤活了住宿市場，促進了當?shù)氐木蜆I(yè)，更是成為當?shù)芈糜螛I(yè)新的經(jīng)濟增長點?？傮w來說，民宿進入我國帶來的利大于弊，加上國務院辦公廳2015年發(fā)布的《關于加快發(fā)展生活性服務業(yè)促進消費結構升級轉型的指導意見》中首次點名要大力發(fā)展共享住宿行業(yè)的政策支持，我國的民宿行業(yè)會向更好的方向發(fā)展。

三、民宿行業(yè)存在的問題

（一）民宿立法缺失

迄今為止，國家層面對于民宿的相關法律規(guī)制非常少。2017年8月份發(fā)布了的《旅游民宿基本要求與評價》，這是國家旅游局出臺的首個民宿行業(yè)標準，從民宿的定義、基本要求、管理規(guī)范及等級劃分條件等方面，對民宿行業(yè)發(fā)展給出了指導性意見。地方政府根據(jù)國務院的要求制定適合本地區(qū)民宿的相關法律規(guī)制，如《北京市旅游管理條例》《浙江省民宿管理辦法》《福建省旅游條例》上海市的《浦東新區(qū)關于促進特色民宿業(yè)發(fā)展的意見（試行）》。因為國內各地民宿發(fā)展水平高低不同，我們選擇了民宿發(fā)展水平在全國排名較前的北戴河和杭州去調研。

北戴河民宿發(fā)展起始于20世紀80年代初，當時全區(qū)的家庭旅館類的經(jīng)營主體只有50余家。到了2012年隨著北戴河旅游經(jīng)濟的快速發(fā)展，區(qū)內這類家庭旅館增至1700多家。為強化服務管理，北戴河區(qū)政府在2011年、2012年相繼成立了鄉(xiāng)村旅游和家庭旅館辦公室、北戴河區(qū)旅游協(xié)會鄉(xiāng)村旅游分會。2013年，為注重內涵挖掘和品質提升，將“家庭旅館”改名為“民宿”，成立“民宿綜合管理辦公室”，專門協(xié)調管理全區(qū)的民宿產(chǎn)業(yè)。近幾年內北戴河區(qū)政府、區(qū)旅游協(xié)會先后制定、修改并發(fā)布了《北戴河區(qū)民宿管理辦法（試行）》《北戴河區(qū)關于嚴厲打擊“招手攬客”行為的通告》等十余項制度和規(guī)定。區(qū)公安、衛(wèi)生、市場監(jiān)管、稅務等部門、各鎮(zhèn)（街）相應部門等都依據(jù)國家法律法規(guī)，進行聯(lián)合監(jiān)督管理，引導民宿行業(yè)向規(guī)范化、科學化方向發(fā)展。

杭州民宿是基于西湖這一得天獨厚的風景區(qū)而發(fā)展起來，所以最初的一些民宿基本上都位于西湖區(qū)內，如滿覺隴村四眼井組是西湖民宿產(chǎn)業(yè)的主要發(fā)源地之一。2010年后民宿開始往白樂橋上下滿覺隴、楊梅嶺、楊公堤、南山路、梅家塢、青芝塢等地蔓延。截止到2014年底杭州市已有民宿床位1.1萬張，從業(yè)人員超過20000人，投入規(guī)模約30億元，年營業(yè)收入達1.96億元，并以每年超過30%的速度發(fā)展，從2015年起杭州市也打造了近150家民宿示范點，計劃建設一批國內一流的現(xiàn)代民宿群。但杭州市也存在著關于民宿的法律法規(guī)不健全的問題，民宿產(chǎn)業(yè)是一個新生事物，缺少特定的法律法規(guī)來加以規(guī)范和管理，盡管出臺了《杭州市民宿指導意見》，但這只是一項“土政策”，存在很大的責任風險。

從以上調研數(shù)據(jù)可以看出，盡管北戴河和杭州是我國民宿發(fā)展較好的地區(qū)但它們都沒有就本地的民宿管理形成一套合理的法律規(guī)制體系，而天津市作為一個旅游城市，近些年來民宿也是發(fā)展迅速，據(jù)中國客戶網(wǎng)統(tǒng)計2018年已登記注冊的民宿公司有186家，市內的在線民宿主要分布在海河兩岸、小白樓、大悅城等地，但天津關于民宿管理方面的法律規(guī)制也幾乎處于空白狀態(tài)。雖然國家旅游局出臺了《旅游民宿基本要求與評價》，但這里的規(guī)定過于寬泛，沒有現(xiàn)實的可執(zhí)行性，所以天津市的民宿監(jiān)管缺少對應的法律依據(jù)。

（二）民宿準入標準不明確

本文中所討論的天津市在線城市民宿是指在共享租房平臺如途家、小豬、airbnb、螞蟻、攜程、booking等上面注冊經(jīng)營的民宿。這類民宿的經(jīng)營主體比較雜亂，有專門經(jīng)營的租房公司、有僅僅旅游旺季期間短期出租房屋的經(jīng)營者、有做短租鐘點房經(jīng)營的房東、還有“掛著羊頭賣狗肉”的酒店式管理經(jīng)營的主體。究其原因，是這些在線租房平臺沒有一個明確的準入規(guī)則，它們只做關于房屋安全方面的簡單審查，準入門檻比較低。而在整個線下民宿行業(yè)里目前也沒有準確的民宿種類劃分，這樣會帶來諸多問題，首當其沖的便是根本沒法制定一個統(tǒng)一的民宿管理規(guī)則，其次也會因短租鐘點房等事故高發(fā)的產(chǎn)業(yè)給整個民宿行業(yè)造成管理困難。

但民宿行業(yè)與傳統(tǒng)住宿行業(yè)相比，一個鮮明的優(yōu)勢就是準入門檻低，只要有閑置房源任何人都能成為民宿經(jīng)營者。所以簡單用傳統(tǒng)旅館業(yè)的制度規(guī)制民宿行業(yè)就存在以下沖突點：一是特種經(jīng)營的高準入標準與民宿準入標準低之間存在著沖突，民宿之所以發(fā)展較快是因為準入門檻低，大量不特定的經(jīng)營者涌入。因此，讓民宿經(jīng)營者去得到像酒店業(yè)一樣的經(jīng)營許可和經(jīng)營監(jiān)管，會大大打擊民宿經(jīng)營者的積極性，更何況天津市的民宿還處在一個急需發(fā)展的階段，這樣做便更不可行了。二是經(jīng)營者義務和分享者義務不能等同。此時要將經(jīng)營者與分享者分開進行討論，經(jīng)營者單單是指房源的提供者。相對應的分享者是指在線民宿平臺。經(jīng)營者將自己的閑置房源進行出租是為了盤活閑置的自己的住宿資源，若過多的強調經(jīng)營者義務將迫使大量的經(jīng)營者退出市場，這將會不利于民宿業(yè)的發(fā)展。

（三）民宿責任主體不明確

因為目前國內民宿的運營模式種類繁多，根據(jù)調研大致可以分為三類：一是C2C（業(yè)主自主經(jīng)營），如在Airbnb上，擁有閑置房源的房東上傳房源信息，經(jīng)過在線民宿平臺的團隊對其提交的房源信息進行相關的審核后發(fā)布。消費者和房東可以在平臺上直接進行交易。二是B2C（由平臺進行管理）如途家網(wǎng)。與前者不同的是，房源提供者直接將房源出租給在線民宿平臺，由平臺代理房東的位置對房屋進行統(tǒng)一的管理，并對外發(fā)布房源消息。在線平臺代表房東與消費者簽訂服務合同。三是C2B2C（商戶經(jīng)營）如大象民宿，主打精品民宿。與前兩者不同的是，商戶作為房東和在線平臺之間的橋梁，房源提供者將自己的閑置房屋出租給商戶，商戶對房屋進行統(tǒng)一的主題化的管理，然后交由平臺去發(fā)布房源信息。同時消費者與在線民宿平臺簽訂服務合同，在這種情況下商戶和在線民宿平臺作為民宿的共同經(jīng)營者。由此可見對于民宿的責任主體不能簡單的只去找平臺或只去找業(yè)主，得根據(jù)民宿的不同經(jīng)營模式去找對應的責任主體。但在現(xiàn)實生活中很少有消費者會對民宿的經(jīng)營模式有這種認知，當出現(xiàn)侵權事件時，他們往往不能正確高效地進行維權，筆者認為這方面民宿平臺至少應作一定的普及和提供維權方法的幫助，否則房屋消費者會因責任主體的不明確，無法依靠法律獲得有效的救濟保障，繼而會引發(fā)一系列因消費者無法維權造成的不良社會后果，也不利于整個在線民宿行業(yè)的良性發(fā)展。

（四）民宿的配套機制不完善

旅游法、消防法、衛(wèi)生食品安全法、規(guī)劃法等當中關于旅館行業(yè)的相關規(guī)定不能完全適用于共享民宿行業(yè)的管理。若按照上述法律法規(guī)中關于旅館行業(yè)的相關規(guī)定、相關的配套機制來約束和管理民宿行業(yè)顯然并不合適，同樣也高估了民宿經(jīng)營者的經(jīng)營能力。如果嚴格按照這些規(guī)定去執(zhí)行會使其承擔不合理的經(jīng)營成本。在政府的相關政策方面，我國很多地方政府都出臺了一系列政策來大力支持民宿行業(yè)的發(fā)展，如以招商引資的方式對商戶開放經(jīng)營市場，但仍然出現(xiàn)了民宿項目修建完畢卻無法通過安全檢查以至于擱置的情況。同樣，民宿最基本的行業(yè)協(xié)會在我國也很少見，全國性的行業(yè)協(xié)會沒有建立，天津本地的民宿行業(yè)也尚未建立。所以從目前的情況來看民宿的配套制度銜接不暢，導致了民宿行業(yè)不能更快的向前發(fā)展。

四、天津市在線民宿行業(yè)制度完善建議

（一）提高立法層級，完善法律制度體系

1.要完善地方的行政法規(guī)，首先要出臺國家層級的行政法規(guī)。健全治安管理制度、環(huán)境保護制度、衛(wèi)生與消防的監(jiān)管制度。國家級層面的法律規(guī)定也不能過于細致，應該做好頂層設計，在制度設計上留有創(chuàng)新的空間，科學統(tǒng)籌規(guī)劃民宿市場的未來發(fā)展。只對涉及到人身安全，財產(chǎn)安全方面的相關懲戒措施將其列為強制性規(guī)定。應在交易方式和經(jīng)營模式上留在可自由操作的空間。

2.形成天津市地方層級的行政法規(guī)。在國家統(tǒng)一的立法框架內盡快完善地方立法。首先要創(chuàng)新準入制度，充分發(fā)揮天津本身的自制制度優(yōu)勢，賦予地方各單位準入批準的權力。例如規(guī)定明確的經(jīng)營參數(shù)，在準入信息中登記房屋的建筑面積、房間數(shù)、房屋裝修、安全設施配置等情況。其次要明確民宿的經(jīng)營范圍，因為大部分的民宿不僅提供住宿服務，也會涉及到餐飲和娛樂設施，這樣相應的監(jiān)管責任也應該隨之增加，因此對超過基礎經(jīng)營范圍的商戶也要進行登記備案管理。

（二）明確民宿準入標準

《北京市旅游條例》中關于民宿的準入制度是要求辦理工商登記的，《深圳市大鵬新區(qū)民宿管理辦法（試行）》規(guī)定“民宿設立之初，需要由股份合作公司和民宿經(jīng)營者簽訂民宿經(jīng)營責任協(xié)議，股份合作公司同時出具同意民宿經(jīng)營證明文件”，該條款規(guī)定了設立民宿需要民宿經(jīng)營責任協(xié)議，可以認為該協(xié)議是進行民宿經(jīng)營的前提條件。所以天津市的民宿準入也應該規(guī)定相應的準入標準。

我們認為應根據(jù)上文中的三種主要的在線民宿經(jīng)營模式來對他們做不同的準入規(guī)定。比如對于業(yè)主自主經(jīng)營的規(guī)模較小的在線民宿可以適當放寬準入門檻，只對涉及到消費者人身和財產(chǎn)安全的方面做實質審查和嚴格規(guī)定。而對于商家和平臺分別作為或者共同作為經(jīng)營主體的在線民宿應該設置較高的準入門檻，因為這種民宿相對于業(yè)主自營模式來說優(yōu)勢更多，其往往規(guī)模較大，涉及到的權利義務主體也相對較多，經(jīng)營資本較大，可利用的社會資源更多。因此對其的管理應更加嚴格，承擔的責任更重，需要備齊的資格證明更多。這樣才有利于保護房屋消費者的合法權益。

（三）明確民宿責任主體

民宿消費者的責任。在任何交易過程中，消費者都是處于弱勢地位。在民宿行業(yè)也不例外，因此只需要在平臺的服務條款中對消費者的義務進行簡單的提醒。如對于民宿房屋中用作經(jīng)營的屬于房東個人財產(chǎn)的物件消費者應當不得損毀，若損毀應進行賠償，以及不得過分喧嘩，保持小區(qū)的居住環(huán)境。

民宿經(jīng)營者的責任。因為經(jīng)營模式的不同，需要根據(jù)經(jīng)營模式，設立不同的經(jīng)營責任。如B2C經(jīng)營模式中，在線民宿平臺兼具民宿經(jīng)營者和中介，它應當充分發(fā)揮其數(shù)據(jù)信息優(yōu)勢，實現(xiàn)比其他兩種模式更智能更人性化的管理。在C2B2C模式中，應當明確商戶和平臺的責任邊界，如商戶負責投資開發(fā)民宿和加強對其的維護管理，平臺僅僅負責對外發(fā)布民宿信息和與消費者訂立合同，在此基礎上適當提升監(jiān)管強度。而在C2C經(jīng)營模式中基于其比較弱勢的經(jīng)營地位可以簡化相應的行政審批經(jīng)營許可的手續(xù)，同時增加義務條款保障小區(qū)居民的安全、正常的居住環(huán)境。

在線民宿平臺的責任。平臺要承擔核驗用戶信息和保證發(fā)布房源信息真實的義務，這是基于保障交易安全的考量。若平臺在交易前不能保證房源信息的真實，將會導致住戶人身安全和財產(chǎn)安全受到威脅。同時平臺應當對用戶信息進行核驗，否則將不能避免后續(xù)的法律風險。因為在線民宿平臺的用戶人數(shù)眾多，只有做好信息的核驗后發(fā)生糾紛時才能更好的解決。

行政監(jiān)管主體的責任。民宿行業(yè)的管理監(jiān)管責任分布在多個部門，如旅游、衛(wèi)生、公安、消防。這些部門之間既沒有合作關系也沒有領導關系，此時可以由政府進行規(guī)定是由單一部門監(jiān)管或者由幾個部門聯(lián)合監(jiān)管。單一部門可以由旅游局或者工商局來監(jiān)管民宿，多個部門聯(lián)合監(jiān)管可以是衛(wèi)生、消防、公安、旅游、工商合作執(zhí)法。但是應當在準入、經(jīng)營、監(jiān)督管理的標準程序上實現(xiàn)統(tǒng)一。

（四）推動民宿配套機制建設

1.建立獎懲淘汰機制。例如民宿經(jīng)營者在經(jīng)營過程中出現(xiàn)消防、衛(wèi)生、公安等問題的，平臺可以在其房源介紹中將該信息發(fā)布出來;屢次出現(xiàn)同樣的問題不進行改正的，平臺可以將該房源在平臺中下架。同時建立信息公開制度，對違法違規(guī)的民宿進行通報，對優(yōu)質民宿進行表彰。或者進行星級評定，用戶在搜索時星級高的房源有優(yōu)先推送的優(yōu)勢。即利用獎勵淘汰機制來對民宿經(jīng)營者進行更好的管理，減少侵權欺詐事件的發(fā)生。

2.建立行業(yè)協(xié)會。民宿行業(yè)也需要建立一個能夠自治管理監(jiān)督的行業(yè)協(xié)會，主要進行民宿運營的指導和糾紛解決。政府相關部門應當指導設立這樣的民間機構，同時要和各大在線民宿經(jīng)營平臺結合起來。

3.建立雙向信用評價體系。對于民宿經(jīng)營者，信用評價機制會對其信譽造成很大的影響，消費者可以根據(jù)經(jīng)營者的信譽決定是否與其訂立住房合同;同樣，對于民宿消費者，信用評價將會是最直觀的評分體現(xiàn)，經(jīng)營者可據(jù)此選擇是否與其訂立住房合同。

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[責任編輯：王鳳娟]