論政府投資審計問題

江曉燕

摘要：在新時代背景下，黨和國家對審計工作提出了更高層次的要求。如何更好地發(fā)揮審計的作用以體現(xiàn)審計的價值、促進全面深化改革，如何使政府投資審計為國家謀利益、為人民謀福祉已成為當(dāng)下亟須探討的問題。本文討論政府投資審計問題，是因為投資審計作為政府審計的重要組成部分，研究政府投資審計問題，意在使政府投資審計與現(xiàn)代化的發(fā)展需求接軌，為深化改革、促進審計發(fā)展中出一份力。

關(guān)鍵詞：政府投資;審計

政府投資包括對事業(yè)單位和企業(yè)等的投資。政府投資審計是國家審計機關(guān)依照國家法律、法規(guī)，對政府投資項目的真實性、合法性和效益性實施監(jiān)督、監(jiān)管的行為，是國家審計監(jiān)督體系的重要組成部分。隨著全面深化改革的推進，政府投資審計需要以經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和改革發(fā)展新要求為指導(dǎo)，有新的發(fā)展和新的作為。

習(xí)近平總書記在2018年中央審計委員會第一次會議中，強調(diào)了要更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用;要依法全面履行審計監(jiān)督職責(zé)，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，促進全面深化改革，促進權(quán)力規(guī)范運行，促進反腐倡廉。這為政府審計工作確定了方向和目標(biāo)，明確了審計的作用。

面對經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的新形勢，政府對審計工作的要求給予了新的目標(biāo)和要求。投資審計作為政府審計的重要組成部分，在深化改革、促進發(fā)展的過程中也必將發(fā)揮更為重要的作用。如何更好地發(fā)揮審計的作用以體現(xiàn)審計的價值、促進全面深化改革已成為當(dāng)下亟須探討的問題，這既是審計發(fā)展的新機遇也是新挑戰(zhàn)。

一、理論基礎(chǔ)

（一）國家治理理論

國家治理是在國家統(tǒng)治與國家管理兩個概念的基礎(chǔ)上提出的一個新概念。劉家義將國家治理定義為通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全、捍衛(wèi)國家權(quán)益、維護人民利益、保持社會穩(wěn)定、推動科學(xué)發(fā)展。

由于國家治理的需要，國家審計應(yīng)運而生。國家治理理論認(rèn)為，國家審計對完善國家治理具有重要作用，是實現(xiàn)國家良治的重要途徑。政府投資審計應(yīng)該以核減項目成本為基礎(chǔ)，以項目績效管理為重點，為國家治理的決策提供相關(guān)依據(jù)。從國家治理的角度研究國家審計，更加符合國家審計產(chǎn)生和發(fā)展的規(guī)律，有助于新時代國家審計形成更高更新的認(rèn)識。基于國家治理理論對政府投資審計進行研究能更好地說明中國特色社會主義政府投資審計的本質(zhì)、職能、作用等審計基本問題，對探索政府投資審計促進改革的實現(xiàn)路徑具有重要指導(dǎo)作用。

（二）前期研究分析

發(fā)達國家對政府投資審計領(lǐng)域的研究起步較早，理論體系相對成熟和完善，其在政府投資領(lǐng)域的審計已由單純的工程質(zhì)量和工程造價審計向投資管理審計模式轉(zhuǎn)變，重點對投資政策的落實情況、政府投資項目的運轉(zhuǎn)效率以及管理部門的履職情況進行評估。國內(nèi)的相關(guān)研究則多是圍繞投資審計的發(fā)展趨勢、審計目標(biāo)、審計內(nèi)容以及改進建議等方面展開。

二、政府投資審計現(xiàn)狀中的障礙及原因分析

（一）在政府投資中，存在著一些自身的問題

1.政府投資審計體制不完善

目前，我國審計是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展審計工作，審計機關(guān)隸屬本級人民政府和上級審計機關(guān)共同管理，有時會出現(xiàn)審計機關(guān)與被審單位隸屬同級機關(guān)管理的現(xiàn)象，這在一定程度上影響了政府投資審計的獨立性。同時，我國政府審計體制缺乏一套權(quán)威且詳細的法律制度。在實際工作過程中，審計人員在面對項目進展緩慢、政策執(zhí)行不力等情況時缺乏明確的法律法規(guī)作為定性和處理的依據(jù)，無法確保政策的有效落實。

2.政府投資審計成果質(zhì)量不高

一方面政府投資審計缺乏時效性?，F(xiàn)有的政府投資審計基本為事后審計，審計沒有在最佳時段對投資項目出現(xiàn)的問題進行干預(yù)，監(jiān)督滯后，常常造成不可挽回的損失，審計成果不理想。另一方面政府投資審計的審計成果缺乏系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性。政府投資項目具有公共性和長遠性，社會關(guān)注度高且對地區(qū)的發(fā)展影響深遠，而當(dāng)下的政府投資審計主要圍繞財務(wù)收支情況進行，沒有系統(tǒng)地反映社會公眾所關(guān)注的項目綜合效益，也較少深入到管理層面為政府投資領(lǐng)域管理提質(zhì)增效，缺乏建設(shè)性作用和對宏觀決策的指導(dǎo)作用。

3.政府投資審計效率偏低

目前我國投資審計技術(shù)不夠發(fā)達，手段較為落后。項目過程中，相關(guān)信息無法及時流轉(zhuǎn)，增加了審計人員了解工程進度、工程質(zhì)量、資金使用情況的難度。雖然投資審計領(lǐng)域已逐漸引進先進的工程審計軟件，但在實務(wù)中多數(shù)審計機關(guān)仍以傳統(tǒng)手段為主，審計人員常常耗費大量時間采集項目數(shù)據(jù)信息、手工測量工程量等，政府投資審計效率偏低且存在較多監(jiān)控盲區(qū)，無法適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展需要

（二）導(dǎo)致政府投資審計障礙的原因分析

1.我國政府投資審計發(fā)展歷程較短

我國政府投資審計發(fā)展歷程較短，相關(guān)制度體系尚不完善。我國的政府投資審計開展時間較晚，對一些大型公共工程項目實施預(yù)算決算審計始于20世紀(jì)80年代末，改革開放40多年來，我國政府投資審計的理論和實務(wù)研究取得了一定的成效，但與發(fā)達國家的研究相比，仍存在諸多不成熟之處。此外，由于我國的國情較為特殊，對西方發(fā)達國家現(xiàn)有研究成果的借鑒具有一定的局限性，因此，我國對中國特色社會主義制度下的政府投資審計研究仍處于探索階段，政府投資審計領(lǐng)域的體制有待進一步完善。

2.審計人員觀念傳統(tǒng)

政府投資審計的審計觀念較為傳統(tǒng)，在一定程度上制約了審計成果質(zhì)量。在審計時間上，政府投資審計以事后監(jiān)督為主，審計人員未能充分認(rèn)識到投資審計事前防御和事中控制的重要性。投資審計時間相對滯后，項目實施過程中出現(xiàn)的問題無法及時整改，削弱了審計的時效性，在一定程度上降低了審計成果的質(zhì)量。在審計結(jié)果上，審計人員的審計意見和結(jié)論常常拘泥于項目的財政財務(wù)收支、概算執(zhí)行和工程造價控制，對項目綜合效益和管理效益的關(guān)注度不夠，審計結(jié)論的格局較小，未能充分認(rèn)識到審計結(jié)論的建設(shè)性作用和對政府決策的宏觀指導(dǎo)作用。

3.政府投資審計質(zhì)量控制不嚴(yán)格

政府投資審計質(zhì)量控制不嚴(yán)格是影響審計質(zhì)量的重要原因。審計過程中，缺乏規(guī)范的中介機構(gòu)準(zhǔn)入機制使得廉政風(fēng)險增加;缺乏必要的審計公開制度及監(jiān)督規(guī)范使得違規(guī)現(xiàn)象頻發(fā);缺乏標(biāo)準(zhǔn)且權(quán)威的審計整改檢查機制使得審計成果無法有效轉(zhuǎn)化;缺乏科學(xué)的項目綜合效益衡量體系和標(biāo)準(zhǔn)的審計工作評價體系，使得審計成果和水平參差不齊，政府投資審計質(zhì)量控制不嚴(yán)格，不僅影響了政府投資審計的質(zhì)量而且增加了政府投資審計的風(fēng)險。

4.政府投資審計資源不足

政府投資審計資源不足是影響政府投資審計成果質(zhì)量最直接的因素。我國當(dāng)下的專業(yè)人才儲備明顯落后于現(xiàn)實需求，審計資源的不足主要表現(xiàn)為審計資源數(shù)量不足和審計資源質(zhì)量不足。

一方面，由于我國政府投資項目保持逐步穩(wěn)定的增長，政府投資審計任務(wù)日益繁重，體系內(nèi)審計人員數(shù)量難以滿足現(xiàn)實的需求。政府投資審計時間緊、任務(wù)重，審計質(zhì)量難以得到保障。隨著重大項目全過程跟蹤審計的開展和審計全覆蓋要求的提出，政府投資審計業(yè)務(wù)范圍拓寬、項目數(shù)量增多，進一步加劇了審計數(shù)量資源與現(xiàn)實需求的矛盾。

另一方面，政府投資審計所需的復(fù)合型人才缺口較大，直接影響了政府投資審計的質(zhì)量和效率。政府投資審計涉及知識面廣泛且對審計經(jīng)驗的要求高，政府投資審計常涉及一些專業(yè)性較強的交叉領(lǐng)域，除財務(wù)和審計知識外，審計人員還需掌握法律、項目規(guī)劃、工程管理、效益評估、計算機技術(shù)等各方面的專業(yè)知識和技能。此外，政府投資審計人員需要基于豐富的審計經(jīng)驗，對投資決策的合理性、投資項目的整體效益性等方面做出客觀合理的審計評價，才能發(fā)揮審計成果的建設(shè)性作用，為政府宏觀決策提供依據(jù)。

5.政府投資審計信息不對稱

政府投資審計信息的不對稱是制約審計質(zhì)量和效率的重要因素。在此，我們將審計信息的流動分為內(nèi)部流動與外部流動兩個方向?；趯徲嬓畔?nèi)部流動層面，由于投資審計信息不對稱，項目相關(guān)數(shù)據(jù)信息、資金運轉(zhuǎn)、施工進度及審計結(jié)果等信息難以流轉(zhuǎn)，項目建設(shè)的各個職能部門無法實現(xiàn)信息共享并無法及時對項目實施過程中可能出現(xiàn)的問題采取應(yīng)對措施，建設(shè)項目的各個環(huán)節(jié)存在較多監(jiān)控盲區(qū)，不利于審計人員掌握投資項目的基本情況，也不利于政府實施管理。

基于審計信息外部流動層面，部分審計機關(guān)在審計實踐中積累了大量的審計信息，這些信息對于確定主要風(fēng)險點、評估政策執(zhí)行、提高審計效率等方面具有較高的價值，但目前缺乏對審計信息的整理匯總及共享機制，無法為類似工程項目提供參考和指導(dǎo)，審計資源無法實現(xiàn)效用最大化，容易導(dǎo)致重復(fù)勞動并造成審計資源的浪費，制約了審計的效率和深度。

三、政府投資審計改進措施思考

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)投資審計觀念

審計人員需與時俱進，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)投資審計觀念以滿足新時代下審計發(fā)展要求，并通過開展會議討論和組織學(xué)習(xí)等方式，保持審計人員審計觀念的前瞻性。一是重視事前審計，將審計端口前移，拓展政府投資審計的廣度。審計人員應(yīng)選擇在恰當(dāng)?shù)臅r點介入工程項目，深入投資項目的業(yè)務(wù)層面，關(guān)注事前的可行性分析、立項審批、工程招投標(biāo)、合同簽訂，事中的建設(shè)實施、工程變更、質(zhì)量管理，事后的項目驗收、工程決算、績效評估等一系列環(huán)節(jié)。充分發(fā)揮政府投資審計“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防、揭示和抵御功能，對投資規(guī)模大、建設(shè)周期長的投資項目實施全過程跟蹤審計。二是重視審計成果的建設(shè)性作用，拓展政府投資審計的深度。杜絕片面追求造價核減，科學(xué)衡量投資項目整體效益，并基于審計結(jié)果對投資決策的合理性、投資項目的整體效益性、項目管理情況等方面提出客觀合理的審計意見，利用已有工程項目的投資效益情況為未來的投資決策提供數(shù)據(jù)支撐，促進政府合理配置資源，發(fā)揮審計成果的建設(shè)性作用，為政府宏觀決策提供依據(jù)。

（二）強化管理服務(wù)及監(jiān)督職能

政府投資審計應(yīng)強化管理服務(wù)職能和監(jiān)督職能，推動政府投資領(lǐng)域管理效益的提升。一方面，積極發(fā)揮政府投資審計的管理服務(wù)職能，使政府投資審計服務(wù)于管理需求。政府投資審計不能停留于財務(wù)數(shù)據(jù)分析而要深入業(yè)務(wù)層面，通過審計揭示項目管理過程中深層次的問題，并對管理體制中存在的缺陷有針對性地提出改進意見，健全政府投資領(lǐng)域管理制度機制，為管理提質(zhì)增效。另一方面，充分發(fā)揮政府投資審計的監(jiān)督職能，政府投資審計不能停留于表面事件的揭露而應(yīng)深入到項目管理層面并反映深層次的不作為、慢作為、亂作為和假作為等問題，對投資項目審計過程中各利益相關(guān)方的職責(zé)履行情況進行監(jiān)督。加大監(jiān)督查處力度，及時揭露違法違紀(jì)問題并加大問責(zé)、追責(zé)力度，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，促進權(quán)力規(guī)范配置和運行，進而提升管理效益和水平。

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