政府與社會(huì)資本合作中的關(guān)系治理問(wèn)題研究

崔新坤

摘 要：政府與社會(huì)資本（PPP）的合作中，PPP中的各參與方通常借助合同來(lái)維持關(guān)系，但是PPP合同治理也有其不足。關(guān)系治理可以彌補(bǔ)PPP合同的不足，幫助相關(guān)利益者建立互信的可持續(xù)的關(guān)系。PPP關(guān)系治理主要通過(guò)共同目標(biāo)、相互信任、關(guān)系規(guī)范和信息溝通共享等方式來(lái)加強(qiáng)PPP伙伴關(guān)系的合作。PPP的關(guān)系治理在管理理念和管理方法上對(duì)提高我國(guó)PPP治理水平有較好的借鑒意義，政府和社會(huì)資本可以借助關(guān)系治理主動(dòng)制定相應(yīng)管理的戰(zhàn)略和方法，從而提高PPP項(xiàng)目的管理績(jī)效。

關(guān)鍵詞：PPP;合同;關(guān)系治理

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.29.074

1 問(wèn)題的提出

政府與社會(huì)資本合作（PPP）旨在引入社會(huì)資本，由社會(huì)資本參與出資和運(yùn)營(yíng)公共項(xiàng)目以提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。以往公共項(xiàng)目主要由公共部門出資和管理來(lái)滿足社會(huì)的需求，近年來(lái)PPP模式在很多公共領(lǐng)域應(yīng)用越來(lái)越廣泛。在PPP模式下，政府可以減少政府支出和資金借貸，并且社會(huì)資本能夠以較低的成本提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。但是PPP模式同樣也面臨著很大挑戰(zhàn)，例如PPP成員之間的關(guān)系協(xié)調(diào)和管理技能不足，也會(huì)嚴(yán)重影響PPP的績(jī)效。處理PPP成員關(guān)系的方法通常以書面合同的形式制定合作規(guī)則，但是實(shí)際上編寫出長(zhǎng)期完整的合同是不現(xiàn)實(shí)的，PPP項(xiàng)目合同周期越長(zhǎng)，在合同期間發(fā)生重大變化的可能性就越大，PPP合同關(guān)系會(huì)面臨較大的挑戰(zhàn)。再加上信息不對(duì)稱、資產(chǎn)專用性以及由此產(chǎn)生的機(jī)會(huì)主義行為等問(wèn)題，PPP合同的治理存在很多不足。因此，PPP實(shí)踐中僅僅依靠合同建立的一般合作關(guān)系還不夠，還應(yīng)該注重培養(yǎng)長(zhǎng)期合作共贏的關(guān)系，也就是本文要研究的政府與社會(huì)資本合作中的關(guān)系治理問(wèn)題。

PPP的關(guān)系治理對(duì)于PPP項(xiàng)目的成功至關(guān)重要，在PPP治理中也具有合同治理不可替代的價(jià)值，PPP成員之間建立的穩(wěn)定的關(guān)系，可以彌補(bǔ)PPP項(xiàng)目中的合同關(guān)系。因此，公共部門和私營(yíng)部門之間以及PPP項(xiàng)目成員之間高質(zhì)量的關(guān)系是PPP項(xiàng)目成功的重要因素，認(rèn)識(shí)、改進(jìn)和維持他們之間的伙伴關(guān)系的質(zhì)量非常重要。

2 PPP中的關(guān)系主體及關(guān)系治理

2.1 PPP中的關(guān)系主體

PPP項(xiàng)目涉及各方的參與，其中主要涉及兩大類關(guān)系：第一類是政府與社會(huì)資本之間的關(guān)系。在PPP模式確定之前，政府或者政府的授權(quán)機(jī)構(gòu)要與社會(huì)資本建立合作關(guān)系，兩者建立合同關(guān)系后，會(huì)成立項(xiàng)目管理公司（SPV）。政府與社會(huì)資本的關(guān)系是PPP關(guān)系中最核心的部分，它通過(guò)PPP項(xiàng)目合同來(lái)從法律上建立并明確兩者的權(quán)利和義務(wù)。政府與社會(huì)資本的關(guān)系比較復(fù)雜，兩者的關(guān)系既有民事法律關(guān)系，因?yàn)樯鐣?huì)資本為政府提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù);同時(shí)兩者之間也存在行政管理關(guān)系，因?yàn)檎枪彩聞?wù)的管理者，社會(huì)資本在參與PPP建設(shè)中受到政府的管理和監(jiān)督。第二類關(guān)系是項(xiàng)目公司（SPV）和PPP實(shí)施相關(guān)成員，以及SPV與客戶的關(guān)系。SPV是執(zhí)行PPP項(xiàng)目的主體機(jī)構(gòu)，它有可能由社會(huì)資本主導(dǎo)，也可能是政府主導(dǎo)。它是PPP項(xiàng)目的執(zhí)行者，在實(shí)施過(guò)程中處理與各種實(shí)體之間的關(guān)系。這些實(shí)體主要包括融資方、承包商、專業(yè)運(yùn)營(yíng)商、原料供應(yīng)商、產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買方、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)，它們與PPP項(xiàng)目公司形成關(guān)系。無(wú)論哪種關(guān)系，合同都是約束其關(guān)系的基本工具，處理這些關(guān)系是PPP組織管理的核心。

2.2 PPP關(guān)系治理

2.2.1 PPP關(guān)系治理的內(nèi)涵

PPP的各參與方依靠正式合同來(lái)保護(hù)和執(zhí)行其權(quán)利，并盡量減少其責(zé)任，也就是通過(guò)合同治理來(lái)維持PPP中的各方關(guān)系。PPP合同治理的基礎(chǔ)是通過(guò)分配風(fēng)險(xiǎn)，并制定符合項(xiàng)目使命的可執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)來(lái)保證PPP項(xiàng)目的成功，鑒于PPP是不同組織之間的任務(wù)和責(zé)任安排，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度確定了價(jià)值共同創(chuàng)造過(guò)程中的法律責(zé)任，PPP成員根據(jù)法律合同進(jìn)行協(xié)作，為了達(dá)到項(xiàng)目績(jī)效，PPP項(xiàng)目成員有權(quán)根據(jù)合同條款解決爭(zhēng)議。而在實(shí)際中，盡管有PPP合同的存在，除非出現(xiàn)難以處理的問(wèn)題，PPP成員通常不會(huì)直接訴諸法律來(lái)解決這些矛盾。

實(shí)際上，正式法律合同需要由PPP成員之間維持的良好關(guān)系來(lái)進(jìn)行補(bǔ)充，也就是締約方可以采用關(guān)系治理的理念來(lái)進(jìn)行合作。在PPP中，關(guān)系治理可以定義為通過(guò)制定一組全面的戰(zhàn)略和流程，與選定的項(xiàng)目相關(guān)利益者合作，通過(guò)發(fā)展可持續(xù)的關(guān)系為PPP項(xiàng)目創(chuàng)造卓越的價(jià)值。在關(guān)系治理的理念下，PPP成員之間建立良好的伙伴關(guān)系，伙伴之間存在非正式協(xié)議和不成文行為準(zhǔn)則，PPP團(tuán)隊(duì)成員之間相互合作，這種合作具有較長(zhǎng)期的理念，團(tuán)隊(duì)工作集中在基礎(chǔ)設(shè)施提供的整個(gè)生命周期績(jī)效和可持續(xù)性問(wèn)題上。

2.2.2 PPP關(guān)系治理的特點(diǎn)

第一，PPP關(guān)系治理有利于團(tuán)隊(duì)合作。通過(guò)取代剛性的傳統(tǒng)PPP合同，關(guān)系治理可以增強(qiáng)合作伙伴之間的聯(lián)合風(fēng)險(xiǎn)管理，減少多個(gè)團(tuán)隊(duì)成員之間的距離，產(chǎn)生協(xié)作性強(qiáng)的團(tuán)隊(duì)。PPP的合同管理意味著隔離的團(tuán)隊(duì)和對(duì)抗性合同，甚至目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)相互推諉。PPP的關(guān)系治理是一種可持續(xù)的理念，關(guān)系治理為團(tuán)隊(duì)建設(shè)制定了一個(gè)綜合框架，這種PPP團(tuán)隊(duì)關(guān)系治理有助于產(chǎn)生更成功的團(tuán)隊(duì)合作和聯(lián)合風(fēng)險(xiǎn)管理。

第二，PPP關(guān)系治理有利于創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境。PPP關(guān)系治理中，PPP的組織系統(tǒng)和程序可以通過(guò)利用關(guān)系治理范式中的原則為關(guān)系發(fā)展提供空間。從理論上講，PPP關(guān)系治理將創(chuàng)造高度可信賴的環(huán)境，這種環(huán)境是可持續(xù)的，使所有各方都表現(xiàn)出信任的意愿，并各方愿意投資于關(guān)系的維持和發(fā)展。PPP締約方通過(guò)信任另一方并履行彼此義務(wù)來(lái)維持長(zhǎng)期關(guān)系，其關(guān)系可能超出項(xiàng)目合同的范圍，進(jìn)入持續(xù)的社會(huì)關(guān)系，這種社會(huì)互動(dòng)往往會(huì)降低不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，為合作各方創(chuàng)造了穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)環(huán)境。

第三，PPP關(guān)系治理可以減少機(jī)會(huì)主義。PPP各方的關(guān)系也具有委托代理的性質(zhì)，而委托代理關(guān)系的后果是雙方會(huì)存在逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，例如，被委托方可能會(huì)為了利潤(rùn)最大化故意隱瞞一些工程的質(zhì)量，或者追求短期目標(biāo)把一些隱性的風(fēng)險(xiǎn)留給了政府。而關(guān)系治理的理念，使合作雙方更加重視長(zhǎng)期的合作關(guān)系，而減少了短期的道德風(fēng)險(xiǎn)。在關(guān)系治理的理念下，社會(huì)資本會(huì)從概念設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)階段采取更全面和可持續(xù)的方法，它會(huì)提供PPP項(xiàng)目更耐用的設(shè)計(jì)、更好的可維護(hù)性和可操作性等。也就是說(shuō)，在這種理念指導(dǎo)下，減少了各方的機(jī)會(huì)主義，因?yàn)楦鞣侥芤庾R(shí)到只有真誠(chéng)合作，才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的合作與雙贏。

當(dāng)然，關(guān)系治理并不能完全取代合同治理方式，只是合同治理的重要補(bǔ)充，如果合作中的問(wèn)題變得越來(lái)越難以解決，各方建立的關(guān)系也會(huì)面臨破裂。在這種情況下，各方還會(huì)尋求通過(guò)合同條款為解決方案提供指導(dǎo)。也就是無(wú)法達(dá)成一致的爭(zhēng)議最終還需要以合同作為指導(dǎo)，最終通過(guò)法律來(lái)解決。

3 PPP關(guān)系治理的主要要素

PPP關(guān)系治理，就是政府與社會(huì)資本、項(xiàng)目公司（SPV）和組成成員以及SPV與公眾如何建立長(zhǎng)期的合作關(guān)系。而利用關(guān)系治理達(dá)到有效的合作關(guān)系離不開以下一些主要要素：共同目標(biāo)、相互信任、關(guān)系規(guī)范和信息溝通和共享等，這些要素為PPP各方之間建立更良好關(guān)系創(chuàng)造了基本條件，使PPP各方的關(guān)系從傳統(tǒng)的對(duì)抗性向合作性轉(zhuǎn)移。

3.1 共同目標(biāo)

在PPP項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本具有不同的目標(biāo)，社會(huì)資本通常希望在合同關(guān)系中追求收入增加、盈利和機(jī)會(huì)，而公共部門通常尋求成本節(jié)約、PPP項(xiàng)目物有所值和促進(jìn)社會(huì)及公共利益。要克服這種矛盾，必須建立大家認(rèn)可的共同目標(biāo)。當(dāng)然項(xiàng)目各方之間的共同目標(biāo)應(yīng)該是求同存異的，公共部門的利益狀況主要涉及經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境和社會(huì)福利等，而私營(yíng)部門則旨在最大化其利潤(rùn)，通過(guò)考慮公共和私營(yíng)部門各自的利益情況，以得到利益的交集，建立一套共同的目標(biāo)，這種一致的共同目標(biāo)的達(dá)成離不開PPP各方認(rèn)識(shí)并理解彼此的目標(biāo)。

項(xiàng)目各方的共同目標(biāo)對(duì)于PPP的關(guān)系合作非常重要，共同目標(biāo)能夠協(xié)調(diào)政府與社會(huì)資本之間的關(guān)系，減少合作中的分歧和交易摩擦。通過(guò)關(guān)注共同目標(biāo)，PPP各參與方在合作的環(huán)境中可以協(xié)調(diào)和調(diào)整，使各參與方朝著共同目標(biāo)奮斗，從而提高PPP的績(jī)效。

3.2 相互信任

在PPP中，政府與社會(huì)資本、項(xiàng)目公司（SPV）和PPP組成成員關(guān)系都需要信任。尤其是項(xiàng)目公司（SPV）和組成成員的信任對(duì)于提高PPP效率更為明顯。項(xiàng)目公司（SPV）和組成成員之間的關(guān)系是社會(huì)互動(dòng)關(guān)系，它們構(gòu)成了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論，組織伙伴關(guān)系是由網(wǎng)絡(luò)、共享價(jià)值和信任創(chuàng)建的動(dòng)態(tài)協(xié)作機(jī)制，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論將信任要素融入各個(gè)參與方的交易中，通過(guò)信任，各方不再尋求短期收益，而是關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和投資的長(zhǎng)期合作關(guān)系。所以，相互信任是建立協(xié)作工作安排的最重要因素，相關(guān)利益者之間的關(guān)系取決于他們之間的相互信任，PPP項(xiàng)目績(jī)效是由基于信任的互惠義務(wù)引發(fā)的持續(xù)合作的結(jié)果。關(guān)系信任對(duì)PPP項(xiàng)目中的合作行為有積極影響，信任使得合作伙伴持對(duì)合作的成功更加有信心，而且可以一定程度上抑制機(jī)會(huì)主義行為，成員間的信任使得PPP成員完成了從機(jī)會(huì)主義到長(zhǎng)期合作的轉(zhuǎn)變。

3.3 關(guān)系規(guī)范

關(guān)系規(guī)范主要指PPP項(xiàng)目成員之間的非正式分享的價(jià)值觀和社會(huì)規(guī)則，由合作伙伴之間建立的非正式關(guān)系的力量所認(rèn)可一種隱含的理解，是關(guān)系治理的重要因素。PPP情景下，關(guān)系規(guī)范強(qiáng)調(diào)溝通、包容和公開討論等價(jià)值觀，是非正式的社會(huì)交換規(guī)則，例如團(tuán)結(jié)、參與決策、溝通和通過(guò)協(xié)商解決問(wèn)題。關(guān)系規(guī)范以PPP合同條款作為參考，同時(shí)必須使公共行政的問(wèn)責(zé)制和透明度要求與私營(yíng)組織的利潤(rùn)導(dǎo)向理性保持一致，通過(guò)確定日常協(xié)作實(shí)踐規(guī)范來(lái)補(bǔ)償長(zhǎng)期合同治理設(shè)計(jì)。關(guān)系規(guī)范的運(yùn)作使合作伙伴能夠調(diào)動(dòng)資源和協(xié)調(diào)活動(dòng)，并促進(jìn)合作伙伴相互之間的信任。關(guān)系治理通過(guò)確定締約方應(yīng)遵守的大家期望的規(guī)范和行為，PPP成員之間的關(guān)系在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)健康的存在。

3.4 信息溝通與信息共享

有研究學(xué)者注意到價(jià)值創(chuàng)造是合作伙伴中項(xiàng)目利益相關(guān)者之間溝通的結(jié)果。溝通是信任的主要前提，開放和有效的溝通對(duì)于建立成功的關(guān)系至關(guān)重要，因?yàn)樵愀夂筒徽\(chéng)實(shí)的溝通阻礙了利益相關(guān)者之間的相互理解，導(dǎo)致效率低下和錯(cuò)誤形式的延誤和糾紛。另外在PPP合作中，共享項(xiàng)目的信息對(duì)于維護(hù)締約方之間的良好關(guān)系也至關(guān)重要，因?yàn)樾畔⒐蚕懋a(chǎn)生的良好協(xié)調(diào)，并有助于解決問(wèn)題，使項(xiàng)目目標(biāo)在締約方之間保持一致，并在不確定的環(huán)境中保持項(xiàng)目穩(wěn)定性。

4 關(guān)系治理對(duì)我國(guó)PPP發(fā)展的管理啟示

PPP項(xiàng)目需要由利益相關(guān)者共同構(gòu)成的復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)相互合作來(lái)完成，我國(guó)政府側(cè)重于利用剛性合同框架來(lái)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行治理，而關(guān)系治理也是PPP治理的重要組成部分。PPP關(guān)系治理側(cè)重于通過(guò)解決項(xiàng)目參與者之間的關(guān)系如何運(yùn)作和管理的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)PPP的有效治理。我國(guó)在PPP治理中，在管理理念和管理方法上，可以借鑒關(guān)系治理，提高PPP治理的水平。這種借鑒，既包括在PPP項(xiàng)目管理中引入關(guān)系治理的理念，也包括借鑒關(guān)系治理的管理方法和手段。

4.1 管理理念上的啟示

政府和社會(huì)資本首先從管理理念上應(yīng)該認(rèn)識(shí)到PPP治理是合同治理和關(guān)系治理的有機(jī)結(jié)合，關(guān)系治理彌補(bǔ)了合同治理的一些問(wèn)題，將關(guān)系治理作為一種范式來(lái)經(jīng)營(yíng)PPP項(xiàng)目管理的各種關(guān)系是合適的。關(guān)系治理在概念上超越關(guān)系合同，關(guān)系治理采用合作方法，這種合作不同于合同管理的權(quán)利責(zé)任條款，而是引入與之不同的機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，關(guān)系治理視角下的共同目標(biāo)強(qiáng)調(diào)明確和公平地分配所有可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，以及基于關(guān)系治理的合同調(diào)整機(jī)制，以解決合同執(zhí)行過(guò)程中任何不可預(yù)見(jiàn)的事件和變化。所以關(guān)系治理的基礎(chǔ)是通過(guò)締約方之間更多的合作關(guān)系來(lái)承認(rèn)互利和雙贏局面。關(guān)系治理用非正式的安排取代了合同的法律方面，如口頭協(xié)議，意向書。政府與社會(huì)資本應(yīng)該理解PPP管理中的關(guān)系治理的新興范式，它說(shuō)明了如何通過(guò)更具統(tǒng)治力的綜合力量將各種PPP合作伙伴聚集在一起，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期共同利益，這些參與多目標(biāo)長(zhǎng)期項(xiàng)目的多功能團(tuán)隊(duì)將從這種可持續(xù)的關(guān)系受益。

4.2 管理方法上的啟示

根據(jù)PPP關(guān)系治理的理念，PPP的參與主體應(yīng)該把關(guān)系治理作為戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)來(lái)考慮，從過(guò)度依賴合同轉(zhuǎn)向合作關(guān)系的管理，通過(guò)主動(dòng)管理關(guān)系以促進(jìn)PPP各方的協(xié)作工作。這既適用于公共部門，也適用于社會(huì)資本和其他的PPP參與者。

對(duì)于PPP項(xiàng)目管理公司（SPV），可以采用關(guān)系治理一般原則，與融資方、承包商、專業(yè)運(yùn)營(yíng)商以及原料供應(yīng)商等建立共同目標(biāo)以及相互信任的關(guān)系，同時(shí)也應(yīng)該關(guān)注公共服務(wù)界面即與公眾的關(guān)系管理，這樣的行動(dòng)將有助于他們管理公共部門客戶所產(chǎn)生的不良關(guān)系。另外，從政府等公共部門來(lái)講，公共部門在持續(xù)管理與社會(huì)資本的關(guān)系方面尤其薄弱，特別是通過(guò)信任促成合作的方式。所以公共部門應(yīng)該注重和私營(yíng)部門共同決策建立伙伴關(guān)系。在招標(biāo)階段，政府除了關(guān)注投標(biāo)單位方案是否達(dá)到“物有所值”的標(biāo)準(zhǔn)以外，應(yīng)該更加注重社會(huì)資本的聲譽(yù)，為將來(lái)建立更穩(wěn)定的關(guān)系打下基礎(chǔ);政府與社會(huì)資本關(guān)系建立起來(lái)以后，在PPP中的政府部門管理者要提高他們的溝通和協(xié)調(diào)技能，并和社會(huì)資本方建立起相互信任的關(guān)系，并達(dá)成一致的關(guān)系規(guī)范，以建立可持續(xù)的公私合作伙伴關(guān)系。

總之，當(dāng)PPP關(guān)系治理的理念和方法在實(shí)踐中得到更大程度上得到采用時(shí)，政府與社會(huì)資本、項(xiàng)目公司（SPV）和PPP組成成員之間的關(guān)系質(zhì)量也會(huì)大大提高，公共部門和私人部門之間的共同努力將提高項(xiàng)目效率和服務(wù)質(zhì)量，導(dǎo)致了卓越的價(jià)值創(chuàng)造，這些關(guān)系治理的策略會(huì)更好地促進(jìn)PPP項(xiàng)目的成功。

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