東莞市“山竹”氣象災(zāi)害事件應(yīng)急管理策略研究

周秀杰 周文靜 毛馨苑 丁齊英

摘 要：近年來(lái)，東莞市政府采取了系列措施提高對(duì)氣象災(zāi)害事件的應(yīng)急管理能力，防災(zāi)減災(zāi)工作取得了初步成效。以2018年臺(tái)風(fēng)“山竹”氣象災(zāi)害事件為例，總結(jié)歸納東莞市“山竹”氣象災(zāi)害應(yīng)急管理中的成功經(jīng)驗(yàn)與可改進(jìn)之處，并在應(yīng)急管理四階段內(nèi)容基礎(chǔ)上梳理東莞市氣象災(zāi)害應(yīng)急管理策略，為今后東莞市應(yīng)對(duì)氣象災(zāi)害類(lèi)突發(fā)事件提供參考。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件;氣象災(zāi)害;應(yīng)急管理;“山竹”

中圖分類(lèi)號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.27.068

珠三角地區(qū)南臨南海，東臨西太平洋，是我國(guó)受氣象災(zāi)害影響最大地區(qū)之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣東遭受的80%的自然災(zāi)害都是氣象災(zāi)害。本研究以2018年超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“山竹”氣象災(zāi)害事件為研究對(duì)象，結(jié)合突發(fā)事件應(yīng)急管理階段處理的內(nèi)容要求，探究東莞市氣象災(zāi)害事件應(yīng)急管理策略。

1 應(yīng)急管理概述

所謂應(yīng)急管理，是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事中處置和善后恢復(fù)過(guò)程中，通過(guò)建立必要的應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取一系列必要措施，應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃與管理等手段，保障公眾生命、監(jiān)控和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)社會(huì)和諧健康發(fā)展的有關(guān)活動(dòng)。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，應(yīng)急管理包括四個(gè)階段：（1）事前預(yù)防準(zhǔn)備?？h級(jí)以上政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)制定相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。東莞市于2011年頒布施行《東莞市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。（2）事發(fā)時(shí)監(jiān)測(cè)預(yù)警。縣級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)建立或者確定本地區(qū)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，匯集、存儲(chǔ)、分析、傳輸有關(guān)突發(fā)事件的信息，并與上、下級(jí)政府部門(mén)、專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)和監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)的突發(fā)信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，加強(qiáng)跨部門(mén)、跨地區(qū)的信息交流與情報(bào)合作。（3）事中處置救援。事件發(fā)生后，應(yīng)立即組織有關(guān)部門(mén)，調(diào)動(dòng)應(yīng)急救援隊(duì)伍和社會(huì)力量，采取應(yīng)急處置、措施。（4）事后恢復(fù)重建。采取或繼續(xù)實(shí)施必要措施，防止次生、衍生事件發(fā)生，幫助社會(huì)恢復(fù)原狀。（如圖1所示）。

2 東莞市“山竹”氣象災(zāi)害事件概況

2018年9月10日，東莞市氣象局提前預(yù)報(bào)東莞將在9月16-17日受“山竹”的嚴(yán)重影響，陣風(fēng)達(dá)到11～13級(jí)，屆時(shí)有暴雨到大暴雨，局部特大暴雨降水，24小時(shí)最大降雨量為301.3毫米，東江南支流泗盛站圍潮高達(dá)3.23米，超歷史最高潮位。9月15日22時(shí)30分，國(guó)家減災(zāi)委、應(yīng)急管理部針對(duì)強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“山竹”，緊急啟動(dòng)國(guó)家Ⅳ級(jí)救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)，東莞市啟動(dòng)防風(fēng)Ⅰ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，全市進(jìn)入防臺(tái)風(fēng)備戰(zhàn)狀態(tài)。9月16日00時(shí)23分，東莞市臺(tái)風(fēng)紅色預(yù)警信號(hào)生效，13時(shí)地質(zhì)災(zāi)害氣象風(fēng)險(xiǎn)3級(jí)預(yù)警升級(jí)為2級(jí)。16日全天候降水量大，風(fēng)力強(qiáng)勁。此次強(qiáng)臺(tái)風(fēng)帶來(lái)風(fēng)暴潮，使得虎門(mén)大面積被海水淹沒(méi)，中堂、洪梅等鎮(zhèn)街部分地區(qū)出現(xiàn)海水倒灌現(xiàn)象，南城、東城、莞城等地出現(xiàn)不同程度的內(nèi)澇。直到9月17日，臺(tái)風(fēng)強(qiáng)度減弱，預(yù)警信號(hào)解除，應(yīng)急中止。

3 東莞市“山竹”氣象災(zāi)害事件應(yīng)急管理的成功經(jīng)驗(yàn)

臺(tái)風(fēng)是典型災(zāi)害性天氣，也是南部沿海地區(qū)發(fā)生頻率最高的氣象災(zāi)害之一，也對(duì)相關(guān)地區(qū)政府部門(mén)在氣象災(zāi)害類(lèi)突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作提出了更高的要求。2018年的臺(tái)風(fēng)“山竹”事件是東莞市搶險(xiǎn)救援和善后處置上較為成功的一個(gè)案例，其成功經(jīng)驗(yàn)主要包括以下幾個(gè)方面。

3.1 科學(xué)決策，快速反應(yīng)

此次臺(tái)風(fēng)是9月16日登陸廣東臺(tái)山海晏，東莞市氣象部門(mén)在9月10日向全市預(yù)報(bào)東莞市將在9月16-17日受“山竹”臺(tái)風(fēng)的嚴(yán)重影響，有狂風(fēng)暴雨過(guò)程，提醒市民提前做好應(yīng)災(zāi)準(zhǔn)備。在災(zāi)情發(fā)生前啟動(dòng)?xùn)|莞市氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，災(zāi)情發(fā)生后及時(shí)啟動(dòng)防風(fēng)Ⅰ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，全市進(jìn)入防臺(tái)風(fēng)備戰(zhàn)狀態(tài)，保證救災(zāi)的最佳時(shí)機(jī)。

3.2 部門(mén)配合，合力攻堅(jiān)

一是在東莞市氣象站播出本次臺(tái)風(fēng)“山竹”警情后，全市各鎮(zhèn)街政府、基層委員會(huì)及時(shí)采取防御措施，提前做好加固工作，排查安全隱患，實(shí)現(xiàn)人員、車(chē)輛有序轉(zhuǎn)移，并安排工作人員對(duì)所有可能發(fā)生災(zāi)情的場(chǎng)所實(shí)行二次清查，不遺漏一處可能出現(xiàn)的險(xiǎn)情。二是東莞市委、市政府、市氣象局、市公安局等多個(gè)部門(mén)各司其職，相互配合，共赴險(xiǎn)情。

3.3 調(diào)配資源，應(yīng)急保障

東莞市在臺(tái)風(fēng)“山竹”來(lái)襲時(shí)，組織各種救災(zāi)力量，提前做好搶險(xiǎn)隊(duì)伍和救災(zāi)物資調(diào)配準(zhǔn)備工作，出動(dòng)的搶險(xiǎn)救災(zāi)力量名單與數(shù)量如表1所示。

3.4 全民參與，恢復(fù)重建

“山竹”過(guò)后，東莞市組織全社會(huì)力量全力搶修道路、恢復(fù)通信。市區(qū)部分要及時(shí)清理道路淤泥和垃圾，疏通排水系統(tǒng)，恢復(fù)市區(qū)正常秩序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分主要是解決勞動(dòng)人民的災(zāi)后自救缺少資金的問(wèn)題。此外，災(zāi)后不少路面被大風(fēng)刮到的樹(shù)枝樹(shù)葉覆蓋，無(wú)數(shù)身穿輔警及志愿者服裝的民眾冒雨為市民清理路面，形成一道道靚麗的風(fēng)景。

4 東莞市“山竹”氣象災(zāi)害事件應(yīng)急管理可改進(jìn)之處

2018年“山竹”臺(tái)風(fēng)事件是東莞市氣象災(zāi)害事件中搶險(xiǎn)救援和事后處置上較為成功的一個(gè)案例，但在整個(gè)應(yīng)急管理過(guò)程中，仍然存在可改進(jìn)之處，具體如下。

4.1 安全意識(shí)不夠

目前，東莞市政府已經(jīng)形成一整套突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)警工作機(jī)制，在災(zāi)害來(lái)臨前也做了準(zhǔn)確預(yù)報(bào)，并對(duì)全市民眾做了全面詳細(xì)的應(yīng)急宣傳，但普通民眾對(duì)臺(tái)風(fēng)侵襲下的災(zāi)害事件仍然抱有僥幸心理，在“山竹”肆掠檔口，依舊頂風(fēng)出行，造成不該出現(xiàn)的險(xiǎn)情，這就增加了氣象災(zāi)害突發(fā)事件發(fā)生后人員傷亡的風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 氣象預(yù)報(bào)不夠精細(xì)量化

由于東莞市氣象局對(duì)風(fēng)暴潮沒(méi)有做到精細(xì)化定量、定點(diǎn)、定地的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)，導(dǎo)致虎門(mén)鎮(zhèn)政府及相關(guān)人員沒(méi)有特別重視此次筑堤防潮。16日14時(shí)30分，虎門(mén)出動(dòng)民警和輔警共60余人在長(zhǎng)堤路路段堆砌沙包筑起海旁防線約1.3米，但因海水倒灌加劇，防線潰堤，海水大量涌入虎門(mén)街道，造成嚴(yán)重的內(nèi)澇。

4.3 災(zāi)后恢復(fù)工作的裝備人手不足

由于臺(tái)風(fēng)“山竹”來(lái)勢(shì)兇猛、破壞性強(qiáng)，造成災(zāi)害后路面上到處是被掛倒的大樹(shù)、線桿，部分路面出現(xiàn)裂、塌現(xiàn)象，人車(chē)均無(wú)法通行，需要組織力量盡快疏通路面，恢復(fù)交通。由于需求面廣，一度出現(xiàn)裝備人手不足的情況，令人欣慰的是，有大量志愿者走上馬路，自發(fā)協(xié)助清理路面，幫忙引導(dǎo)行人。

5 東莞市氣象災(zāi)害事件的應(yīng)急管理策略選擇

目前，對(duì)于各類(lèi)突發(fā)事件的應(yīng)急管理主要關(guān)注點(diǎn)是事件發(fā)生后的應(yīng)對(duì)處置和恢復(fù)，而忽視了常態(tài)下的有關(guān)突發(fā)事件的預(yù)防?；趹?yīng)急管理的四階段，圍繞東莞市“山竹”氣象災(zāi)害事件應(yīng)急管理的成功之處與可改進(jìn)之處，對(duì)東莞市氣象災(zāi)害應(yīng)急管理策略做如下梳理和總結(jié)。

5.1 事前預(yù)防準(zhǔn)備要注重憂患意識(shí)培養(yǎng)

首先，要強(qiáng)調(diào)氣象防災(zāi)減災(zāi)教育的重要性，讓群眾擺正接受氣象災(zāi)害防御知識(shí)的態(tài)度，讓東莞市政府在防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育中充當(dāng)“教師”的角色，深入宣傳氣象災(zāi)害科普知識(shí)。其次，氣象科普宣傳要跟生活相符合，強(qiáng)調(diào)故事性、形象性和科學(xué)性。針對(duì)東莞地區(qū)普遍講粵語(yǔ)的情況，可以通過(guò)使用4D觀影技術(shù)制作粵語(yǔ)版的科普宣傳視頻，廣泛播放于氣象科普館等公益場(chǎng)所，同時(shí)也可以播放于商場(chǎng)、地鐵、學(xué)校、工廠等人員密集的地方，達(dá)到科普區(qū)域范圍廣的目的。第三，做好救援裝備儲(chǔ)備工作，應(yīng)對(duì)各類(lèi)自然災(zāi)害的應(yīng)急裝備要配齊配足，同時(shí)要準(zhǔn)備好充足的救生衣、拋繩器、安全繩、衛(wèi)星電話等基本裝備。

5.2 事發(fā)監(jiān)測(cè)預(yù)警反應(yīng)要迅速及時(shí)

在完善的監(jiān)測(cè)預(yù)警工作機(jī)制基礎(chǔ)上，不斷提高全社會(huì)的安全意識(shí)，主要可通過(guò)應(yīng)急演練來(lái)提升?？蛇m當(dāng)增加情景式的應(yīng)急演練，讓參與者有身臨其境感，提高演練效果。如東莞市消防部的應(yīng);演練，可以真刀真槍的實(shí)操，燃起火堆，讓參與演練的東莞市民嘗試去滅火，能讓他們更積極的參與消防演練過(guò)程，對(duì)滅火器的使用也會(huì)更熟悉。在實(shí)踐工作中，應(yīng)急演練主要是針對(duì)參與救援的政府相關(guān)部門(mén)，普通民眾參與度不高，即便參與也應(yīng)付為多。這要求從根本上激發(fā)普通民眾安全意識(shí)，在常態(tài)下不斷加強(qiáng)應(yīng)急演練，來(lái)提升各部門(mén)人員應(yīng)急救援專(zhuān)業(yè)能力及普通民眾自救、互救能力。

5.3 事發(fā)中處置救援要形成合力

氣象災(zāi)害事件應(yīng)急管理需要多部門(mén)配合聯(lián)動(dòng)完成，這也是一個(gè)涉災(zāi)部門(mén)的融合過(guò)程。一是意識(shí)融合，需要做到在常態(tài)化的應(yīng)急演練中強(qiáng)化團(tuán)隊(duì)合作意識(shí)，把救災(zāi)力量擰成麻繩。二是職能融合，在事前預(yù)防預(yù)警、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置、事后恢復(fù)重建流程中形成強(qiáng)大合力，構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)體系。三是資源融合，建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的信息溝通平臺(tái)，提高對(duì)救援人員、救援物資的指揮、調(diào)配能力。

5.4 事后恢復(fù)重建要重視細(xì)節(jié)，合理妥善處理

一是要做好災(zāi)后重建工作，及時(shí)組織力量疏導(dǎo)地上障礙，恢復(fù)民眾正常出行。二是做好經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)，對(duì)事件過(guò)程進(jìn)行反思，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，查找存在不足。對(duì)成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分享和宣傳，對(duì)不足之處及時(shí)研究對(duì)策補(bǔ)缺補(bǔ)漏，不斷改進(jìn)。

6 結(jié)語(yǔ)

東莞市在應(yīng)對(duì)2018年臺(tái)風(fēng)“山竹”事件過(guò)程中，積累了豐富的成功經(jīng)驗(yàn)，也存在一些可改進(jìn)之處。按照應(yīng)急管理的四階段內(nèi)容和要求，在事前預(yù)防階段要注意培養(yǎng)民眾的憂患意識(shí)、在事發(fā)監(jiān)測(cè)預(yù)警階段要迅速及時(shí)做出反應(yīng)、事發(fā)中處置救援要形成合力、事后恢復(fù)重建要重視細(xì)節(jié)，合理妥善處理相關(guān)工作。

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